最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第717號上 訴 人 臺灣苗栗地方法院檢察署犯罪被害人補償審議委員
會代 表 人 甲○○
送達代收人 乙○○被 上 訴人 丙○○
丁○○
戊 ○上 一 人法定代理人 己 ○共 同訴訟代理人 張世柱律師上列當事人間犯罪被害人保護法事件，上訴人對於中華民國95年8月24日臺中高等行政法院95年度訴更一字第20號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人丙○○、丁○○係被害人大陸地區女子徐英之父、母，被上訴人戊○係被害人徐英之女。徐英為了來臺打工，於民國92年8月24日晚上，在大陸地區福建省福州沿海，與同係大陸地區女子之吳琴等共26人，登上不詳船名大陸漁船，未經許可入境，輾轉於同月26日凌晨1時30分許，在北緯24度40分、東經119度30分海域，分別轉搭乘王中興、柯清松所駕駛「漁舢港外二二二號」及葉天勝、曾烱銘所駕駛「漁舢港外五七四號」舢舨，非法進入臺灣地區。嗣同日凌晨3時20分許，上開兩船進入我國領海，於苗栗縣苑裡漁港北邊通霄外海時，被行政院海岸巡防署海洋巡防總局第三海巡隊（下稱海巡隊）巡邏艇發現追緝。王中興、柯清松等人為脫免逮捕，竟迫使徐英落海，致其當場溺水死亡。被上訴人乃依據犯罪被害人保護法申請補償金，經上訴人審議決定駁回，被上訴人不服，聲請覆議，亦遭覆審委員會決定駁回，提起行政訴訟，經原審93年度訴字第194號判決「覆議決定及審議決定均撤銷。被告（即上訴人）對於原告（即被上訴人）等92年11月21日申請犯罪被害補償金事件，應依本件判決之法律見解，另為處分。」上訴人不服，提起上訴，經最高行政法院95年度判字第651號判決將該判決廢棄，發回更審，經原審95年度訴更一字第20號判決「覆議決定及審議決定均撤銷。被告（即上訴人）對於原告（即被上訴人）等92年11月21日申請犯罪被害補償金事件，應依本件判決之法律見解，另為處分。」上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人在原審起訴主張：本件被害人徐英係大陸地區人民，因非法入境，在苗栗縣通霄鎮外海，遭加害人王中興、柯清松為脫免逮捕，被迫落海而溺斃。加害人王中興、柯清松涉嫌殺人部分，經臺灣苗栗地方法院檢察署（下稱苗栗地檢署）檢察官以92年度偵字第3386號及第3515號提起公訴，臺灣苗栗地方法院（下稱苗栗地院）業以92年度矚重訴字第1號刑事判決分別判處死刑及無期徒刑在案，從而被害人係因犯罪行為而死亡，是其遺屬即被上訴人自可依犯罪被害人保護法申請上訴人作成給付新臺幣（下同）540,971元或適當金額之補償處分。次查犯罪被害人保護法施行細則第7條之立法目的，係被害人對其被害有可歸責事由者，若仍補償其損失之全部，恐與事理相違。惟本件被害人死亡之結果係犯罪行為人王中興、柯清松2人強行將其推入海中溺水所致，雖被害人之偷渡行為縱有可議，然與死亡結果間，顯無相當因果關係，自不得依該規定拒絕補償。又犯罪被害人保護法第10條第1款係具體規定，且係同法第10條第2款之特別規定，應優先適用，上訴人援引該法第10條第2款規定拒不支付補償金，不但架空該法第10條第1款之立法意旨，亦使該法成為具文而喪失規範意義。而上訴人就被害人「執意」偷渡乙節，及就給付本件補償金與兩岸非法偷渡猖獗兩者間有因果關係云云，係其一己臆測、推論之詞，且犯罪被害人保護法之立法目的係在保障因犯罪行為被害之被害人及其遺屬之權益，相較國家安全法及臺灣地區與大陸地區人民關係條例之立法目的實有其特殊意義，上訴人認支付系爭補償金與前開三法之立法目的有違云云，明顯曲解犯罪被害人保護法所彰顯之「社會福利」與「急難救助」之精神。且國家之補償責任與查緝偷渡、防制犯罪之職責無涉，不得將該責任轉嫁予被上訴人負擔。又同法第33條平等互惠原則之適用之前提為外國人，不適用於本件之被害人為「大陸地區人民」，反觀本件依該規定之反面解釋，可知該法保護範圍包括在臺灣地區受害之臺灣及大陸地區人民。另參照本院91年度判字第70號判決可知，該案被害人陳天儒係意圖行竊被發覺後，被追逐並遭刺傷死亡，究其事實，縱陳天儒對其被害有可歸責之事由，亦非「一般社會觀念」所許，仍准許發給補償金，對照本件，縱被害人有偷渡入境之不法行為，然並不表示其生命、財產等法益即應被迫放棄，不再受到法律保障，上訴人應依照平等原則之意旨，就本件比照其他類似案例予以補償。又國家給予被害補償金之目的與民事損害賠償責任之衡平間，顯屬兩事，其間並無擇一或備位之關係存在，是上訴人稱被上訴人已循民事訴訟向加害人求償，非無其他管道予以救濟云云，而主張駁回本件補償金之申請，顯無理由。況被害補償制度其性質上屬「社會福利」或「社會安全」制度之一環，其發放應為社會急難救助之第一步，而非犯罪被害人或其遺屬求償之最後一線希望，上訴人所稱僅於申請人無法獲得賠償及其他社會安全給付之情形下始有適用云云，明顯於法不合。至組織、程序面適法性不等同實體面之適法性，本件雖經上訴人依法組成委員會並為一致決議，但不等同已正確適用本法第10條第2款「一般社會觀念」等不確定法律概念，上訴人對於該「一般社會觀念」自始即未提出明確之定義，對於如何凝聚一般社會大眾之意見，形成共識，致達到所謂「一般社會觀念」程度之過程如何量化與認定等情，亦未提出明確說明，且對於本件所涉公益、私益亦未為利益衡量，實屬理由不備等語，求為判決撤銷原審議、覆議決定，並判命上訴人應作成給付被上訴人540,971元或適當金額之補償處分。
三、上訴人則以：被害人徐英未經主管機關許可來臺，係搭乘不法集團所駕駛之舢舨偷渡，於進入臺灣地區之際，為海巡隊發現，不法集團成員王中興等人為脫免逮捕，強行將其推落海中致死，故就王中興之殺人罪，依犯罪被害人保護法第10條立法理由，並非徐英有參與或由徐英誘發犯罪，難認被害人徐英就其被害有可歸責事由。被上訴人誤認屬犯罪被害人保護法第10條第1款有可歸責之事由範疇，並認為犯罪被害人保護法並無對非法入境者排除該法之適用，明顯適用法條不當。且對非法偷渡入境者之家屬補償，等於對偷渡者提供保障，有害臺灣地區之安全及社會安定。況本件被害人偷渡入境臺灣，犯國家安全法第6條第1項之未經許可非法入境罪。而偷渡入境，橫越臺灣海峽，且須逃避海巡人員及警察緝捕，具高度之危險性，其應有相當認識，惟仍執意而為偷渡行為，其行為即明顯可議。至被上訴人雖一再提到國際人權問題，但對於先進國家是否對於偷渡者遇害給予補償，則未舉出任何案例，以實其說。又本件審議經媒體報導，受害家屬依犯罪被害人保護法申請補償，頓時社會各界一面倒之反對聲浪，許多民眾更以實際行動以電子郵件向行政院或法務部電子信箱或傳真方式表達意見，是並非被上訴人片面所稱反對者僅係部分政治人物而己。且上訴人之組成來自各界，各具專業背景，亦足代表一般社會觀念及各界心聲，上訴人之審議案件均本公正、客觀，絕無政治意識等其他考量。至被上訴人認上訴人提出之事實及數據僅「情緒性反應」，均不足以代表一般社會觀念，顯屬無據。另參憲法第7條平等原則及犯罪被害人保護法第33條之平等互惠原則立法精神，臺灣人民在大陸地區因犯罪死亡之案件，均未見大陸地區政府對受害之臺灣人民及遺屬補償者，是在大陸地區政府尚未對在大陸地區受害之臺灣人民及遺屬補償情形下，一般民眾基本上亦均反對我國政府予以補償等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審為上訴人敗訴判決，係以：依犯罪被害人保護法第32條立法理由：「大陸地區人民雖亦為中華民國人民，其受補償之權利原應與臺灣地區人民相同；惟為兼顧現況事實及國家財政負擔，爰於本條規定大陸地區人民在大陸地區因犯罪行為被害者，不適用本法之規定。至臺灣地區人民在大陸地區因犯罪行為被害，或大陸地區人民在臺灣地區或本法第3條第1款所定之中華民國船艦、航空器內因犯罪行為而被害者，依同條款之規定，均有本法之適用。」因而大陸地區人民在臺灣地區，因犯罪行為被害時，其大陸親屬得依該法之規定向上訴人申請補償金。而同法第33條規定之互惠平等原則，係於外國人為被害人之情形下適用，本件被害人為大陸地區人民，自無該條適用之問題。至犯罪被害人保護法第10條第2款所規定之依一般社會觀念，係屬一不確定之法律概念，乃因每個人對事物之看法及社會價值之評斷，往往受種族、地域、文化、社會階級、時間與空間等不同，而經常獲致不同之結論，為達合理公平及社會和諧之目的，對事物之評斷，通常尋求其均衡點，客觀地依社會上多數可接受之看法或價值評斷為標準，然並非以有某些職業代表組成委員會之議決，或民意調查之方式為之，即可謂社會一般觀念。又雖非法入境者入境後所從事工作並未取得主管機關之許可，除未向臺灣地區政府納稅外，其大多從事影響社會治安之特定行業，且為警查獲後，迄遣返時止，需耗費臺灣地區政府龐大經費、人力來處理，而這些均需靠由臺灣地區人民之納稅來編列支應，大陸地區政府對偷渡人民之遣返作業，均被動或遲不處理，臺灣地區政府財政負擔更加沈重，然上開事項均係政府依其職掌所應為，尚難執此而認被上訴人因犯罪受害而不得主張依犯罪被害人保護法之依據。另上訴人主張本件之審議經媒體報導，受害家屬依犯罪被害人保護法申請補償，頓時社會各界一面倒之反對聲浪，許多民眾更以實際行動以電子郵件向行政院或法務部電子信箱或傳真方式表達意見，並檢附苗栗地檢署犯罪被害補償函文影印卷4宗，內有336份社會輿情影本，均反對補償為據，然該電子郵件僅係2千3百萬人其中部分人之意見而已，難執此即得稱為社會一般觀念。又上訴人雖係採合議制審議，然其組成之委員均係專業人士，其議決意見，亦難認即係代表社會一般觀念，否則，可逕仿訴願法第52條關於訴願審議委員會之組成而代「社會一般觀念」即可，因而上訴人如以資作為裁量，仍應有更具體之事實或論據，並符合犯罪被害人保護法之立法目的及精神，方屬適法。從而，上訴人認本件有犯罪被害人保護法第10條第2款之適用，惟審議決定駁回被上訴人為遺屬補償之申請，認事用法，核有違誤，覆審決定未予糾正，亦有未合，被上訴人請求均予撤銷，為有理由，乃判決主文第1項：覆議決定及審議決定均撤銷，由上訴人另為適法之處分。另被上訴人請求上訴人應作成給付被上訴人540,971元之處分，係提起行政訴訟法第5條之為特定內容之行政處分之訴訟，依犯罪被害人保護法第9條等相關規定，上訴人仍須就被上訴人請求補償是否合於要件、補償項目、有無補償金減除事由等，予以審酌，被上訴人之請求，事證尚未臻明確，且涉及上訴人行政裁量之行使，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，就此部分請求，乃判決主文第2項：被告（即上訴人）對於原告（即被上訴人）等92年11月21日申請犯罪被害補償金事件，應依本件判決之法律見解，另為處分等詞，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略謂：上訴人之組成，委員來自各界，由檢察長、地方法院民庭法官2人、醫院院長1人、大學教授1人、檢察官3人等公正人士所組成，各具專業背景，就受理每個個案事實，各委員均本於其道德良知、公正作出判斷，所審議決定內容，已足充分代表一般社會觀念及各界心聲，且本件審議係由全體委員一致決定駁回申請，足見依一般社會觀念並不贊成予以補償。況原審係由3位合議法官組成，均係法律專業人士，比較上訴人之組成，上訴人更具代表性及包容性，然原審一方面認專業人士即非代表「一般社會觀念」，卻能以其所議決否定更具代表性及包容性之上訴人議決，所持理由顯然矛盾。又被害人徐英明知非法出入境，係違法犯罪行為，且橫越臺灣海峽，須逃避海巡人員及警察緝捕，有高度之危險性，被害人應有相當認識。且被害人本身製造危險風險，並不顧風險而為，其風險應自負，況被害人與不法偷渡集團係犯罪「危險共同體」，其利益均霑，危險需由其自行負責。且對非法偷渡入境行為人之家屬補償，無異間接鼓勵犯罪行為，更有害國家安全及社會安定，而非法入境者入境後所從工作並未取得主管機關之許可，亦屬違法行為，而其所衍生之諸多問題，除嚴重影響社會治安及國家安全外，需全民納稅負擔，依一般民眾「一般社會觀念」，應認本件不應補償。惟原審一再強調要依「一般社會觀念」來考量，於此卻作切割處理，顯係判決理由不備及矛盾。另查電子郵件並沒有設置範圍，任何人均可表達意見，更無限制需某特定團體、政黨才能發言，完全係民眾自動自發表達意見，已足代表一般民眾之「一般社會觀念」，且稽之上開郵件節錄其重要內容，其中大部分對大陸偷渡女子遇害均深表同情，充分展現臺灣人民「民胞物與」及憐憫之情，非原審所指稱係情緒性反應。再上開郵件其中有乙件係：美國四部第9區上訴法院認拘留偷渡客在逮捕或拘留期間身亡不應由國家賠償，實際舉出先進國家對偷渡客不予補償之原文。而上開電子郵件雖僅有300多份，然由小眾表達比例足以擴及大眾，已足代表一般社會觀念，且觀其內容係社會上多數可接受之看法或價值評斷，且實際舉出先進國家美國對偷渡客不予補償之規定，惟上開內容原審均未審酌提及，顯有適用法規不當、理由不備及矛盾之情形。再者，比較千島湖案之情形，其係合法管道，本件係非法偷渡，其情況大相逕庭，故在大陸地區政府在尚未對在大陸地區受害之臺灣人民及親屬補償情形下，一般民眾一般社會觀念，均反對我國政府予以非法偷渡者補償，惟原審將此上訴人所斟酌之情事，錯置引用認係違反憲法第7條平等原則及犯罪被害人保護法第33條之平等互惠原則立法精神，顯有違誤等語，求為判決廢棄原判決。
六、被上訴人則以：就何謂「一般社會觀念」，原審已詳為論述，並明白闡示：民意常隨環境或時間經過等因素影響而有變動，顯難據以為「一般社會觀念」之標準，上訴人今仍以「一般民眾不會答應」及「由小眾表達比例足以擴及大眾，已足以代表一般社會觀念」云云為由，指摘原審理由不備及矛盾，誠屬無稽。又上訴人雖係由各界專業人士組成，惟對照訴願法第52條所示訴願審議委員會之組成可知，犯罪被害人保護法並無以審議委員會之意見取代一般社會觀念之意思，否則將使同法第10條第2項之規定形同具文。至上訴人所稱小眾之表達比例足以擴及大眾，已足代表一般社會觀念云云，係上訴人臆測之詞，無合理可信之依據。且犯罪被害人保護法之立法，涉及我國民風、國情、法制傳統及政策目的等因素考量，外國案例雖具有法學上之參考價值，但於我國未必能適用，且個案事實情狀有別，不能以先進國家對偷渡客不予補償云云，即作為本件不予補償之依據。另觀世界法制發展潮流，本件不予補償不應訴諸於民眾「原始復仇」之思維，亦不應作為懲罰、報復被害人之手段，徒使憲法第7條平等原則及本法第33條平等互惠原則之立法精神，形同具文等語，資為抗辯，求為判決上訴駁回。
七、本院查：按「因犯罪行為被害而死亡者之遺屬或受重傷者，得申請犯罪被害補償金。」「有下列各款情形之一者，得不補償其損失之全部或一部：一、被害人對其被害有可歸責之事由者。二、斟酌被害人或其遺屬與犯罪行為人之關係及其他情事，依一般社會觀念，認為支付補償金有失妥當者。」、「本法於大陸地區人民在大陸地區因犯罪行為被害時，不適用之。」「本法於外國人為被害人時，應本互惠原則適用之。」犯罪被害人保護法第4條第1項、第10條第1款、第2款、第32條及第33條分別定有明文。上開第32條之立法理由：
「大陸地區人民雖亦為中華民國人民，其受補償之權利原應與臺灣地區人民相同；惟為兼顧現況事實及國家財政負擔，爰於本條規定大陸地區人民在大陸地區因犯罪行為被害者，不適用本法之規定。至臺灣地區人民在大陸地區因犯罪行為被害，或大陸地區人民在臺灣地區或本法第3條第1款所定之中華民國船艦、航空器內因犯罪行為而被害者，依同條款之規定，均有本法之適用。」又同法第10條立法理由：「一、被害人對其被害有可歸責之事由者，如參與或誘發犯罪等，若仍補償其損失之全部，恐與事理有違，爰於第1款規定得視其具體情形，全部不予補償或僅補償其損失之一部。二、雖無第1款所定情形，但斟酌被害人或其遺屬與犯罪行為人之關係及其他情事，依社會一般觀念，認為給與補償金之全部或一部有欠妥當者，亦得不予補償全部或該部之損害，特於第2款為概括之補充規定，以免疏漏．．．。」查本件大陸地區女子徐英未經許可非法偷渡入境，在臺灣地區因犯罪行為被害死亡，其大陸遺屬即被上訴人依犯罪被害人保護法第4條第1項規定及同法第32條規定之反面解釋，固得向上訴人申請補償金，兩造主要爭點為本件究竟有無犯罪被害人保護法第10條第1款、第2款補償排除條款之適用。上開排除條款規定之目的，主要在確保犯罪被害補償制度不被濫用或誤用，以確保立法目的之正確實現，該法第10條第1款所謂「被害人對其被害有可歸責之事由者」，參酌同法施行細則第7條規定，係指被害人參與、誘發犯罪，或對其被害之發生與有過失而言，本件被害人徐英並未參與、誘發犯罪，且其偷渡行為並不必然遭致被害，則其被害與偷渡行為間並無相當因果關係，尚難認徐英對其被害之發生與有過失，又無其他事證足資證明徐英對其被害有可歸責事由，足見被害人徐英之偷渡行為與犯罪被害人保護法第10條第1款之要件不合，自無該款之適用。至於同條第2款所謂之一般社會觀念，為抽象之概括用語，係屬不確定之法律概念，因犯罪被害之情形複雜多樣，立法者乃保留給行政機關及法院依立法目的就個案情形妥為解釋適用，並賦予法院最終認定之權限。又一般社會觀念乃因每個人成長過程不同，對事情看法及社會價值評斷，常獲致不同結論，為達公平合理及社會和諧目的，行政機關及法院，自應綜合一切事證依立法目的就個案情形本於確信妥為認定。本件被害人大陸地區女子徐英為來臺打工，非法偷渡入境，入境後所從事工作並未取得主管機關之許可，而其所衍生之諸多問題，嚴重影響社會治安及國家安全，其未經許可非法偷渡入境之故意行為，法所不許，且為多數民眾所不認同，顯不具社會正當性，則其冒險偷渡自陷危險而與不法加害群體相處，於非法入境途中因犯罪行為致被害死亡，如仍給予補償，將使信守法律之一般人民認為不恰當；又非法入境者入境後所從事工作並未取得主管機關之許可，除未向臺灣地區政府納稅外，其大多從事影響社會治安之特定行業，且為警查獲後，迄遣返時止，需耗費臺灣地區政府龐大人力及經費來處理，增加臺灣地區政府財政負擔，而這些經費均需由臺灣地區人民納稅來編列支應；雖我國犯罪被害人保護法對大陸地區人民在臺灣地區因犯罪行為被害，非採互惠原則，然對於類似情形大陸地區政府從未給予臺灣地區人民補償，並基於犯罪被害人保護法屬社會福利給付事項，考量國家財政資源有限，本件如給予補償，與事理有違，顯有致不公平情形；且本件受害遺屬依犯罪被害人保護法申請補償，經媒體報導，有336份民眾表達意見，反對給予補償，上開意見，反映一般民眾觀感，經上訴人組成委員會，其委員來自各界，各具專業，就本件前述事實，依犯罪被害人保護法立法目的，及一般人民觀感，綜合斟酌評價，認為依一般社會觀念，本件支付補償金有失妥當等由，而駁回其申請，覆議決定，予以維持，經核均無不合。至被上訴人所引本院91年度判字第70號判決，未經採為判例，無拘束本件效力，且案情不同，尚難執為被上訴人有利裁判之依據。被上訴人不服，提起行政訴訟，原審徒以犯罪被害人保護法對非法入境者並無明文排除適用規定，本件被害人偷渡入境與其遭迫使入海溺水身亡，無相當因果關係，雖有民眾以電子郵件表達意見，反對給予補償，然非屬多數，難認係社會一般觀念，以及我國犯罪被害人保護法對大陸地區人民在臺灣地區因犯罪行為而被害者，非採互惠原則等由為上訴人敗訴判決，揆諸前揭規定及說明，原審對犯罪被害人保護法第10條第2款補償排除條款之例外規定，適用法規不當，自有違誤，上訴人執以指摘，為有理由，且本件事證已明確，爰將原判決廢棄，並判決駁回被上訴人在第一審之訴。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 7 月 17 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 鄭 小 康法官 鄭 忠 仁法官 黃 本 仁法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 7 月 17 日
書記官 彭 秀 玲