最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第719號上 訴 人 泉聯建設有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 張迺良 律師
蔡亞寧 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 李富湧 律師上列當事人間回饋金事件，上訴人對於中華民國95年8月10日臺北高等行政法院94年度訴字第3442號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、臺北市○○區○○段1小段126、127、160、161、162地號等5筆山坡地（下稱系爭土地）前因重劃而已改變原有地形、地貌，上訴人於民國93年7月28日擬具水土保持計畫，向被上訴人申准於前揭土地之雜項建築執照，經被上訴人審查通過且上訴人於94年2月24日領得94建字第0088號建造執照後，被上訴人於94年5月11日以府建三字第09403523500號函，依山坡地開發利用回饋金繳交辦法(下稱繳交辦法)及其公告之臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率規定核算，上訴人需繳交山坡地開發利用回饋金為新臺幣（下同）21,349,530元。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：繳交辦法第4條規定山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定之行為，惟該施行細則第8條已經刪除，則何謂「山坡地開發利用行為」，而須繳交回饋金，該繳交辦法已無規範；又系爭土地業經被上訴人辦理「重劃」，已因重劃而改變原有地形、地貌，繳交回饋金之目的已無法達成，即使應徵收回饋金，亦應由破壞原地形、地貌之被上訴人繳納，本件水土保持計畫僅是二期重劃區開發之水土保持計畫的變更設計案，不得於每次變更設計時均要求繳納回饋金，否則即違反行政程序法第8條之規定。且系爭土地建築時尚須繳納工程受益費、都市建設捐等費用，再課徵回饋金，顯有重複收繳問題，其法律適用亦失衡平等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：繳交辦法所依據之森林法第48條之1迄今並未廢止，水土保持法施行細則第8條第1項規定雖已刪除，惟已移至水土保持法第12條第1項，並非廢止，上訴人既符合繳交辦法第3條需擬具水土保持計畫之行為，即屬開發山坡地，被上訴人核算回饋金數額，並無不妥。至各種工程受益費、都市建設捐等費用，與回饋金法源不同，並無重複收繳問題。被上訴人係依法行政，並未違反誠實信用方法，亦未超乎人民正當合理之信賴。又系爭土地於81年間市地重劃時，森林法尚未增訂第48條之1之規定，故其時亦無繳交回饋金之規定，上訴人水土保持計畫於93年12月21日核定，屬92年8月8日「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」頒訂生效後之案件，自應適用該乘積比率等語，資為抗辯，求為判決上訴人之訴駁回。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：繳交辦法係行政機關基於法律授權所訂定之法規命令，有關「山坡地開發利用」之回饋金繳交義務人「計算方式」、「繳交時間」、「期限」與「程序」及「其他應遵行事項」等辦法，其係基於法律授權發布之命令，符合具體明確之條件，並未逾越法律授權之範圍與立法精神。而依繳交辦法第5條第3項及森林法第2條規定，被上訴人係主管機關，其依繳交義務人開發利用程度之各種類別，及各種類別開發利用所核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值之乘積，並於92年8月8日府建三字第09214929601號公告「山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，自屬依法有據。又水土保持法施行細則第8條雖於90年8月31日刪除，惟依90年8月31日農授水保字第0931842787號函附「水土保持法施行細則部分條文修正總說明」，可知該刪除條文已移至水土保持法第12條第1項規定，則依中央法規標準法第17條規定即應適用或準用修正後之法規。又系爭土地雖已因重劃而改變原有地形、地貌，但上訴人本次所提水土保持計畫，仍屬「申請山坡地之開發利用許可」。而山坡地開發利用者祇要一提出山坡地「開挖整地」之「水土保持計畫」或以「簡易水土保持申報書」代替且經核定，即屬山坡地之「開發利用許可」，該次從事開發者，須就該次開發山坡地之行為，繳交山坡地開發利用之「回饋金」，與「前次開發者有無繳納回饋金」本無相干。上訴人就系爭土地於93年7月28日擬具「水土保持計畫」，向被上訴人申請雜項執照，既經被上訴人審查通過且於94年2月24日領得94建字第0088號建造執照，即屬「已取得開發利用之許可」，自已符合繳交回饋金之要件。至被上訴人於81年間因市地重劃而開發系爭山坡地時，是否應繳納回饋金，與本次開發山坡地應繳納之回饋金無涉，更何況系爭土地於81年間市地重劃時，森林法尚未增訂第48條之1之規定，其時亦無繳交回饋金之規定。另回饋金之性質係透過造林措施加強山坡地生態維護，其與工程受益費、都市建設捐等費用，收繳目的及計算基準有所不同，無重覆收繳之問題。從而，原處分依臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率核算回饋金數額為21,394,530元，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦屬正確等詞，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略謂：系爭回饋金繳交義務人為「山坡地開發利用之申請人」，而水土保持法第12條係規定何行為應擬具水土保持計畫，並非直接就何謂「山坡地開發利用」行為作定義性規定，水土保持法施行細則第8條刪除後，未必即會適用水土保持法第12條第1項規定。而中央法規標準法第17條之規定，係指該其他法規本身條文有所修正而言，惟前開施行細則第8條本身條文並未修正，而係全文刪除，自不得適用該規定，原審顯有判決適用法則不當之違法。再者，系爭回饋金繳交辦法係針對山坡地「生地」開發，破壞森林原貌之行為，始規定須經主管機關核准「開發利用許可」，且行政院農業委員會亦認定，如無破壞原生地表地貌之行為，即無水土保持法第12條之適用，原審認定在「繼續性開發」之情形下亦應繳交回饋金，亦有適用森林法第48條之1不當之違法。又水土保持法第12條係規定於山坡地開發建築用地(同條第1項第4款)而擬具水土保持計畫行為，並非規定凡在山坡地開挖整地即應繳納回饋金，原審未審認上訴人申請執照過程與申請山坡地開發建築不同，實有認定事實未依證據之違法。況上訴人係在原地形地貌已完全變更，建築用地已開發完成情況下為系爭建築，並未先申請開發許可，故上訴人擬具水土保持計畫係為向被上訴人申請雜項執照與建造執照，與申請開發許可完全無涉，則森林法第48條之1第2項既規定回饋金應於核發山坡地開發利用許可時繳交，本件即無回饋金繳納餘地。原審未區分提出水土保持計畫之行為與水土保持法第12條之不同，顯有違誤。另與本件類似情形之案件，業經最高行政法院97年度判字第578號判決廢棄原判決在案等語，求為判決廢棄原判決。
六、被上訴人則以：繳交辦法係依森林法第48條之1規定制定發布，迄今並未廢止；其第3條亦規定山坡地開發利用係指水土保持法施行細則第8條第1項之規定，而該條文雖已刪除，惟其理由僅係將該條文已移至水土保持法第12條第1項，故其後自應適用水土保持法第12條第1項之規定。而上訴人就系爭土地係申請建造執照，即屬開發建築用地，亦必然須開挖整地並破壞原地形地貌，因此須提出水土保持計畫送請主管機關核定，故屬水土保持法第12條第1項第4款之行為，從而被上訴人依森林法第48條之1第1項第2款、第2項規定，並由行政院農業委員會所制定繳交辦法第5條及被上訴人公告「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比例」核算上訴人應繳交之回饋金，於法有據，並無違反法律保留原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
七、本院查：按「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：．．．二、山坡地開發利用者繳交之回饋金．．．。」為87年5月27日增訂森林法第48條之1第1項所明定，核其立法目的，乃為山坡地開發破壞森林後所需之保育工作籌措基金。主管機關行政院農業委員會乃依該法律授權於89年11月30日制定山坡地開發利用回饋金繳交辦法，並報經行政院核定，於該辦法第3條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為」（按92年12月17日修正水土保持法，將水土保持法施行細則第8條第1項規定列入該法第12條第1項）。而水土保持法第12條第1項第4款所指「於山坡地或森林區內開發建築用地」、「其他開挖整地」，須於山坡地或森林區內，為建築地上物或其他經濟目的，而從事破壞原生表土之行為始足當之。次按「個案審核時，於山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為，而不另涉及其他開挖整地行為者，應無水土保持法第12條規定之適用。
」業據行政院農業委員會94年3月4日農授水保字第0941803754號函釋在案，上開函釋係行政院農業委員會基於職權所為釋示，未逾越法律規定，自可適用。復按「起造人申請雜項執照，應檢附下列文件：．．．⒋水土保持計畫證明文件或免擬具水土保持計畫核定之證明文件」為山坡地建築管理辦法第4條所明定。是於山坡地上建築房屋，並非即應依水土保持法第12條提出水土保持計畫書自明。系爭土地既經被上訴人辦理「臺北市木柵二期重劃」為建築用地，理應已對原生表土為相當程度之變更，依前揭行政院農業委員會函釋，已無庸提出水土保持計畫書，上訴人係依臺北市山坡地開發建築要點第8點規定提出本件水土保持計畫書，原審判決以山坡地開發利用者，只要一提出山坡地開挖整地之水土保持計畫，皆須繳交山坡地開發利用回饋金，而未實質探求山坡地開發利用者之開發內容是否有依水土保持法第12條第1項提出水土保持計畫之必要，其適用法律尚有違誤。上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，為有理由。惟本件於建築物主體周邊，是否尚涉及建築物主體外之其他開挖整地行為，仍未明確，此為事實認定事項，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 7 月 17 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 帥 嘉 寶法官 鄭 小 康法官 黃 本 仁法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 7 月 17 日
書記官 彭 秀 玲