最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第713號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 彰化縣和美鎮公所代 表 人 乙○○上列當事人間申請撤銷派下員公告事件，上訴人對於中華民國95年8月24日臺中高等行政法院95年度訴字第293號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人於民國94年11月23日受理訴外人謝茂盛（下稱申報人）申報有關謝振玉派下員公告事件，經依書面形式審查後，於同年12月8日以和鎮民字第0940019754號公告（下稱系爭公告）徵求異議。公告期間，上訴人、訴外人謝文燦、謝龍潭、謝成村、謝國瑋及謝和錦共同提出異議，異議內容為謝振玉之土地為私權所有並非祭祀公業土地。嗣上訴人於95年1月9日向被上訴人申請撤銷系爭公告，經被上訴人以95年1月17日和鎮民字第0950000748號函（下稱系爭函）復上訴人。上訴人對系爭公告及系爭函不服，循序提起行政訴訟，遭原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴意旨略以：（一）系爭土地在土地登記簿上均登記為謝振玉所有，管理者為謝其彬，不屬於臺灣省祭祀公業土地清理辦法第2條所規範之土地，被上訴人逕依該辦法予以公告，已有違法。且被上訴人雖稱係依據內政部88年12月22日台(88)內民字第8809372號函對本件申請所檢附文件為形式上審查，惟遍查系爭公告主旨均無冠以祭祀公業名號，且申報人所提「謝式大祖譜」係憑空捏造，申報人實為謝振玉兄弟謝飄香之後，竟故意謊稱其為謝振玉之後裔，而被上訴人就上訴人諸異議事證均恝置不顧，遽謂已在形式予以審查，復未提及上訴人所提理由有何不當，即率予公告，顯見系爭公告已違反行政程序法第111條第4款、第7款規定，被上訴人應依同法第117條依職權予以撤銷。（二）又關於祭祀公業之申報，縣市政府權限既經委任授權予獨立機關性質之鄉鎮市區公所辦理，且以鄉鎮市區公所之名義對外表示意思，故公告自屬行政處分，被上訴人辯稱公告只是其行為之作業程序，尚非屬行政處分云云，自無可採等語。而聲明求為撤銷訴願決定及系爭函暨系爭公告。
三、被上訴人則以：（一）申報人所送之申報書，並未冠「祭祀公業」字樣，至土地登記簿未冠「祭祀公業」字樣，如何認定為祭祀公業土地乙節，依內政部81年10月6日台內民字第8189007號函，得以其是否為祭祀祖先而設立、是否有享祀人、是否有設立人或派下及是否有獨立財產之存在，作為認定依據，而由申報人提具證明資料憑辦。並依內政部93年12月7日內授中民字第0930009218號函，關於祭祀祖先之事實，可由申報人檢附照片，查明其祖先牌位有記載享祀人、設立人等之姓名與祭祀相關活動認定之。系爭公告，被上訴人即是依據內政部相關函示及謝茂盛94年11月23日所檢附之相關資料予以書面形式上審查後代為公告30日徵求異議，此代為公告只是被上訴人所為之行政作業程序，尚非屬於行政處分。（二）本件申報人所檢附之「謝振玉」沿革、派下全員系統表、派下全員名冊及相關證明資料，皆由申報人切結蓋章負責，被上訴人經書面形式上審查後即於94年12月8日以系爭公告徵求異議，上訴人等6人於94年12月12日向被上訴人提出異議申請書，被上訴人95年1月11日（公告期滿）將異議書影本函轉申報人於30日內提出申復，申報人於同年2月6日向被上訴人提出申復書，被上訴人於同年月13日已將申報人之申復書函知上訴人等6人，故被上訴人一切行政程序皆依規定為之，並無不法。並上訴人等已於95年3月10日向臺灣彰化地方法院提起民事訴訟，被上訴人亦於同年月17日通知雙方當事人，將依法院確定判決辦理等語，資為抗辯，聲明駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在原審之訴，係以：（一）系爭函部分：系爭公告係被上訴人依申報人94年11月23日所檢附相關資料予以形式上審查後所為，其屬臺灣省祭祀公業土地清理辦法第9條規定所規範階段程序，被上訴人依法審查辦理公告，並無不當，是於上訴人依法提起異議及司法訴訟等法定救濟程序後，應足以確保權益；若仍執以主張該公告有損害其合法繼承權利，而請求被上訴人依行政程序法第117條規定撤銷上開公告，顯係有所誤解，系爭函並無違誤，訴願決定予以駁回，亦無不合。（二）系爭公告部分：祭祀公業土地為派下之公同共有，惟在土地登記簿上，向以祭祀公業名義登記為所有權人，並登記其管理人姓名。依內政部訂頒祭祀公業土地清理要點（76年12月22日修正）規定，關於祭祀公業土地之申報，係由管理人檢具規定文件，向該土地所在地之直轄市或縣（市）政府民政機關（單位）為之，民政機關（單位）受理申報後，經審查所附文件相符，應予公告，於無異議或異議事項經循民事判決確定後核發祭祀公業派下全員證明書。此種派下全員證明書之核發，固應認係行政處分，至於主管機關辦理是項業務所為之祭祀公業派下員名冊、派下系統表、財產清冊之公告，僅係將上開文件公告，俾其派下員或利害關係人得於主管機關核發派下員證明書前提出異議，該公告對外並不直接發生任何法律上之效果，並非行政處分。故上訴人對系爭公告提起撤銷訴訟，顯非合法，併以判決駁回等語，資為論據。
五、本院查：
（一）按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂之行政處分，依訴願法第3條規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。可知，中央或地方機關之行政行為，須符合上述訴願法規定要件，始屬行政處分，尚非行政機關依其職權所為行政行為，俱屬行政處分。又「祭祀公業土地之申報，由管理人檢具左列文件，向該土地所在地之直轄市或縣(市)政府民政機關( 單位)為之。......。」「民政機關(單位)於受理申報後，應於當地市、鄉、鎮、區公所及祭祀公業土地、祠堂、辦公處或祖墓所在地之村里辦公處公告及陳列派下全員名冊、系統表、土地清冊30日，......。」「祭祀公業派下員或利害關係人對公告事項有異議者，應於公告之日起
2 個月內以書面向受理申報之民政機關(單位)提出。民政機關(單位)應於異議期限屆滿後將異議書轉知申報人於2個月內申復，並將申請人之申復書繕本轉知異議人。異議人如仍有異議，應於接到通知之翌日起2個月內向法院提起民事確認派下權之訴，並將訴狀副本連同起訴證明送民政機關(單位)備查。」「異議期限屆滿後，無人異議，或異議人於接到申復意見之翌日起2個月內，逾期未向民政機關(單位)提出法院受理訴訟之證明者，民政機關(單位)應核發祭祀公業派下全員證明書。其經向法院起訴者，依確定判決辦理之。」祭祀公業土地清理要點第2點、第4點、第5點及第6點分別定有明文。查祭祀公業土地清理要點乃內政部為清理祭祀公業土地，加強其管理與使用所訂定。依上述規定，可知，此要點第4點所規範之公告，僅是民政機關（單位）依此要點受理祭祀公業土地之申報後，為應否核發派下員全員證明書處分之先行程序行為，其並未對外直接發生任何法律效果，自非行政處分。故而，原審以系爭公告非屬行政處分，上訴人於原審起訴求為撤銷，於法不合，即屬有據。上訴意旨執訴願法第3條規定，主張系爭公告係被上訴人依職權所為，應屬行政處分云云，核無可採。
（二）又按行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果，自非行政處分。本院著有44年判字第18號及62年裁字第41號判例可循。經查，本件上訴人因不服系爭公告，除於異議期間依法異議外，另於95年1月9日具狀請求被上訴人撤銷系爭公告，經被上訴人以系爭函復以：「......二、上述公告係本所按內政部75年11月18日台（75）內地字第450323號頒『祭祀公業土地清理要點』、台灣省政府87年4月30日87府法4字第20774號函頒『台灣省祭祀公業土地清理辦法』及內政部89年1月31日（89）內民字第8902506號函、內政部92年11月13日內授中民字第0920009203號函等規定，依據申報人所檢附之資料予以形式上審查後，代為公告30日徵求異議，台端等6名於94年12月12日已向本所提出異議申請書，本所95年1月11日已將異議書影本函轉申報人於30日內提出申復，若申報人未於申復期限內申復者，將駁回其申請。三、台端於日後接到申報人之申復書時若仍有異議，應於30日內向法院提起確認之訴，並將訴狀副本及起訴證明送本所備查（依據台灣省祭祀公業土地清理辦法第9條規定）。」等語，為原審所確定之事實，足知系爭函僅是表明被上訴人為系爭公告之法令依據及依相關法令後續可能之作為，是其僅為被上訴人所為單純事實之敘述及理由之說明，並不因該項敘述或說明而對上訴人直接發生任何法律效果，依上開所述，自非行政處分。至行政程序法第117條則屬行政機關自為撤銷違法行政處分之規定，系爭公告並非行政處分，已如上述，況本條僅是賦予行政機關就違法行政處分得自為撤銷之職權，並未賦予人民請求權，雖人民據之有所主張，亦僅是促使行政機關為職權之發動，故上訴人援以申請被上訴人撤銷系爭公告，自屬無據。是上訴人就非行政處分之系爭函，於原審提起撤銷訴訟求為撤銷，即屬不合法。原審從實體上駁回上訴人在原審此部分之訴，理由雖有未洽，惟結論並無二致，仍應維持。又上訴人此部分之訴既不合法，故上訴意旨針對原審判決實體論述部分之指摘，因與判決結論無影響，本院即無再予審究之必要，附此敘明。
（三）綜上所述，上訴論旨，指摘原審判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 7 月 17 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 吳 慧 娟法官 黃 合 文法官 廖 宏 明法官 楊 惠 欽以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 7 月 17 日
書記官 張 雅 琴