最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第798號上 訴 人 甲○○
乙○○
丙 ○丁○○戊○○兼 共 同訴訟代理人 己○○被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 庚 ○上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國95年6月7日高雄高等行政法院93年度訴字第878號判決，關於其敗訴部分，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人甲○○、乙○○、丙○、丁○○與己○○及原審原告陳籃素共有坐落高雄市○○區○○段3小段738地號土地及上訴人丙○、丁○○、己○○與戊○○共有坐落高雄市○○區○○段3小段738-3地號土地（上開2筆土地下稱系爭土地），於85年間參加高雄市第47期市地重劃，因系爭土地重劃前分別係屬公園用地及都市○○道路用地之公共設施用地，重劃後調整分配編于新福段10小段87地號及同段7小段83地號，嗣土地分配結果經被上訴人以88年9月18日88高市府地發字第29493號公告，期間自88年9月22日起至同年10月22日止，共計30日。公告期間，上訴人對其土地分配結果與土地分配比率及位置提出異議，經被上訴人所屬地政處邀集土地開發總隊研商，決議維持原土地分配結果並依平均地權條例第60條之2規定辦理調處。89年5月19日至92年6月11日間被上訴人多次通知上訴人及原審原告陳籃素等7人召開調處會議，因無法達成共識致調處不成立，被上訴人依法於93年2月13日以高雄市府地四字第09300003075號函報請內政部裁決，經內政部93年2月20日內授中辦地字第0930002519號函同意被上訴人維持原分配結果。被上訴人遂以93年3月3日高市府第四字0000000000號函（下稱原處分）復上訴人略以：
「．．．所請調整分配乙案，欠難照辦。」等語。上訴人不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟，請求：㈠先位聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被上訴人對於上訴人88年10月5日，就被上訴人所為高雄市第47期市地重劃後分配公告提出異議事件，應作成上訴人等重劃前共有之坐落高雄市○○段○○段738及738之3地號等兩筆土地，重新調整分配於新福段4小段23地號毗鄰同小段22地號面臨17米文自路，如原判決附圖所示Ｂ、Ｃ兩筆位置，Ｂ筆面積341.125平方公尺，分配給上訴人丙○、丁○○、甲○○、乙○○、己○○及原審原告陳籃素等6人共有，Ｃ筆面積263.25平方公尺分配給上訴人己○○、丙○、丁○○、戊○○等4人共有之行政處分。⒊被上訴人應准予上訴人及原審原告陳籃素閱覽影印高雄市第47期市地重劃分配結果公告圖冊及全部重劃相關文件。⒋被上訴人應作成給付上訴人及原審原告陳籃素新台幣（下同）7,057,650元及自94年5月1日起，按月給付110,275元至土地交付之日止，減少使用損害金之行政處分。㈡備位聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被上訴人應作成賠償上訴人及原審原告等11,730,550元及自90年5月1日起，按年息百分之5計算之利息。⒊被上訴人應作成給付上訴人及原審原告陳籃素7,057,650元及自94年5月1日起，按月給付110,275元至土地交付之日止，減少使用損害金之行政處分。經原審法院93年度訴字第878號判決（下稱原判決）准許上訴人閱覽影印高雄市第47期市地重劃區工程契約書，而駁回上訴人其餘之訴，上訴人對其敗訴部分不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人雖稱本件係以「高雄市第47期重劃區分配原則」（下稱分配原則）說明2之規定，重新調整分配土地之位置，然重劃前面臨17米以下道路或不臨路之土地，很多在重劃後仍分配於面臨17米道路之位置，顯與分配原則有違。㈡上訴人所有重劃前系爭土地，分別面臨已開闢21米文自路及面臨21米道路，且靠近博愛路，交通方便，為空地並無廢棄物，若分配到重劃後新福段4小段23地號毗鄰同小段22地號面鄰17米文自路，完全符合上開分配原則說明2之規定，且不影響該筆土地之整體利用。㈢本件土地重劃前後進行地價查估時，主辦單位未依市地重劃實施辦法第20條及平均地權條例施行細則第81條之規定，進行查估製作土地位置、地勢、利用狀況、道路寬度、交通、買賣實例，並斟酌重劃後各宗土地利用價值及當期公告現值等相互比較估計重劃前後地價土地，即製作地價表送審，造成重劃前後之地價查估違法，以致上訴人分配比率及價值過低，顯有不公。㈣上訴人請求閱覽抄錄之文件與自己權益均有相關，若僅提供上訴人個人分配清冊或圖表，而不讓上訴人閱覽影印本件市地重劃分配結果公告圖冊及全部重劃相關文件，即無法查出被上訴人有圖利他人之弊端及其影響上訴人利益情形，故上開文件與上訴人分配土地位置及分配比例等權益，有絕對關連，被上訴人應准予閱覽影印。被上訴人明知應准閱覽抄錄而不提供抄錄，以致遲延結案數年，並多次調處會議不當場紀錄、變造紀錄、積壓公文、不按規定期限召開調處會，顯然有故意曲解法令並濫用職權之情事，造成遲延點交重劃後之土地給上訴人，使之無法使用收益，因此請求給付相當於租金之損害金7,057,650元；又被上訴人故意偽造重劃前面臨道路寬度，違反上開分配原則，圖利訴外人陳新志，造成上訴人分配比率及面積減少損失計11,730,550元。為此，提起行政訴訟，請求如前述之聲明所示。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人於71年間都市計畫通盤檢討，將本重劃區中11處農業區變更為部分商業區、住宅區及其他公共設施用地，並規定以「整體開發」方式辦理開發，因全區平均重劃負擔超過45%上限，經被上訴人所屬工務局徵求全區私有土地所有權人半數以上，且其所有土地面積超過半數之同意以市地重劃開發方式辦理，並同意平均重劃負擔60%，符合平均地權條例第57條規定。因而被上訴人與上訴人雖曾就其請求達成初步共識嘗試調整分配，惟經審認，基於公益與公平考量，乃不再調整。另本重劃區公共設施用地佔全區土地總面積51.45%，依市地重劃實施辦法規定，於原位次土地分配後空出之可分配建築用地，因無法供全區無位次分配土地集中分配，爰經研析後對公共設施用地訂立「本市第四十七期重劃區土地分配原則」（下稱分配原則）。上訴人共有重劃前新庄段3小段738地號及同小段738-3地號2筆土地（2筆土地共有人不同），於重劃前均坐落於共同負擔之公共設施用地，依據前開土地分配原則，參酌上訴人等共有重劃前之土地坐落位置及區位條件，重劃後分配於新福段10小段87地號及同段7小段83地號，面臨17米道路，為可單獨建築使用之土地，而本重劃區依分配原則，同條件之公共設施用地亦循同一原則辦理分配，被上訴人所為之土地分配，並無不當之處。㈡高雄市地重劃土地分配係依重劃前所處位置、面積及面臨道路為分配之一致性原則，按其位置優劣程度依序分配於重劃範圍之價值相當位置。而上訴人原共有重劃前土地臨21米道路，新庄段3小段738地號土地為公園用地，738-3地號土地為道路用地，皆屬公共設施用地，整體考量使用情形，該土地於重劃前無法供作建築使用，其變現性及流通性較差，則其重劃前所在位置調整於價值相當之重劃後範圍內之位次（即面臨17米道路），衡諸常理，並無不合。
上訴人主張應受分配之位置（即新福段4小段23地號土地）係位於面臨21米道路旁，基於二者區位條件不同，價值顯不相當，且同屬位於公共設施保留地之土地皆依同一原則辦理，故如逕依上訴人請求，除將變動原重劃設計與分配原則外，亦與公平原則不符。訴外人梁振發所有重劃前菜公段1小段751地號土地係位於公共設施用地，因原公告重劃結果誤將原位次土地所有權人陳炳農位置分配予梁振發，即新福段3小段13地號土地，經陳炳農異議，始依程序公告更正分配於新福段3小段13地號、9地號兩筆未相鄰土地。㈢上訴人於重劃前原即為土地共有人，重劃後基於2筆土地之原共有人不同，故斟酌重劃後土地之情況、整體考量與分配原則，分別分配於不同區位之2筆可單獨建築使用之土地，業已考量該2筆土地之單獨利用性，至該土地原共有人依其應有部分是否各達於最小建築面積，應屬上訴人等之內部關係，非被上訴人辦理分配時應考量之範圍。㈣本重劃案重劃後分配結果除依法公告外，其所公告圖冊尚包括計算負擔總計表、重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖、重劃前地籍圖、重劃前後地號圖等，並派員在公告資料陳列地點之現場協助市民閱覽，故上訴人主張被上訴人於重劃後分配結果公告時未陳列重劃後地號圖，顯與事實不合。又高雄市地價評議委員會係由具專業之專家所組成，其所審議通過之決議案，自具公平性及客觀性，於本重劃案地價查估送審議期間，重新檢討已經提第69次會議討論後獲通過在案，上訴人雖主張承辦單位查估地價有疑義，惟並未舉證以實其說，所辯自不足據。至閱覽及抄錄部分，因重劃前後土地分配清冊內含數百位所有權人之基本及土地資料，事涉其個人及財產之隱私，若提供上訴人抄錄顯有權益受侵害之虞，故上訴人主張抄錄於法不合等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠關於先位聲明部分：⒈撤銷訴願決定及原處分部分：⑴市地重劃實施辦法第31條第1項第7款已賦予主管機關土地分配之裁量權限，是被上訴人對公共設施用地訂立分配原則，在不影響原位次土地所有權人之權益下，做為無位次土地所有權人重劃後土地分配之標準，係主管機關從事市地重劃之細節性、技術性規定，核與市地重劃實施辦法第31條第1項第7款規定之意旨無違。又觀諸前開市地重劃實施辦法相關條文，並無禁止主管機關基於實際需要，將重劃前相毗鄰之2筆土地分配至不同位置之規定。是被上訴人依據分配原則說明2第4點，以上訴人於重劃前之土地，均屬無法供作建築使用之公共設施用地，則被上訴人酌情依上開土地分配原則調整至其他位置，將上訴人所有重劃前相毗鄰之2筆土地，於重劃後分別分配於不同區位之2筆可單獨建築使用而未毗鄰之位置，依法自屬有據。上訴人重劃後所分配土地聯外道路完善，無路衝或無法建築使用之情事，被上訴人就系爭土地重劃後之分配尚無裁量濫用或其他違法裁量之情事。至被上訴人所為系爭土地重劃後之分配是否適當，既係被上訴人基於主管機關專業裁量權限之行使，原審法院即無法進行審查。雖公共設施用地分配結果表有誤載分配前面臨道路寬度之情，然此誤載就系爭土地重劃後之分配結果，並不生影響。上訴人據此主張應另為分配，顯有誤解。⑵本重劃區重劃前地價查估於被上訴人重新檢討後，已於高雄市地價評議委員會第69次會議討論通過，該次會議紀錄顯示，被上訴人辦理本件重劃對於重劃區內土地重劃前、後之地價，其查估程序與行為時市地重劃實施辦法第20條規定，先行調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，作為估計重劃前各宗土地地價之依據，尚無不合；另就重劃區內土地重劃後之地價亦有斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準，經核與市地重劃實施辦法第20條及平均地權條例施行細則第81條之規定，尚無違背。復地價評議委員會暨標準地價評議委員會對於地價之評定具有判斷餘地，則被上訴人就本件重劃區重劃前後地價之評估程序依法尚無不合，而該地價評議委員會暨標準地價評議委員會之組織及會議評定情形又無何顯然違法之處，是關於其評定結果，法院當應予尊重。⑶本重劃區內土地所有權人總數計519人，土地總面積約43.51公頃，私有土地所有權人計280人，持有土地面積26.4311公頃，因全區包括公共設施用地負擔及費用負擔，其參加重劃土地所有權人平均重劃負擔比率約為59.3%，負擔超過45%上限，經被上訴人所屬工務局徵求全區私有土地所有權人半數以上，且其所有土地面積超過半數之同意，以市地重劃開發方式辦理，並同意平均重劃負擔60%。又其中公共設施用地佔全區土地總面積51.45%，依市地重劃實施辦法規定，於原位次土地分配後空出之可分配建築用地，因無法供全區無位次分配土地集中分配，經被上訴人研析後對公共設施用地訂立前揭分配原則。準此，本件系爭土地因情況特殊，故實際分配比例為36.97%及37.6%，其共同負擔部分之面積約為63%至64%，雖超過重劃區總面積45%，惟被上訴人乃依平均地權條例第60條第3項但書規定，取得重劃區內私有土地所有權人半數以上，且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意，故本重劃案土地分配，尚無不合。從而，上訴人主張被上訴人未按照平均地權條例施行細則第81條規定，查估重劃前之地價，即製作地價表送審，造成重劃前後之地價查估違法，以致上訴人分配比率及價值過低云云，顯有誤會，不足採信。⒉請求閱覽影印相關文件部分：上訴人請求閱覽抄錄之本件重劃工程契約乙項，係屬行政程序法第45條及行政資訊公開辦法第4條第1項第6款所規定行政機關應主動公開或得提供之行政資訊之範圍，且該契約書之內容並未涉及國家機密，是項請求應予准許。至本件重劃前後土地分配對照清冊、土地分配計算表、公共設施用地分配結果表及本期重劃所有異議案件等所有文件，內含其他參加土地重劃所有權人之個人身分基本資料或土地所有權等相關資料，事涉渠等之個人及財產隱私，被上訴人得為拒絕；本件重劃前地籍圖業經被上訴人向原審提出，上訴人並已為閱卷，是上訴人無向被上訴人請求閱覽抄錄之必要；至訴請閱覽抄錄載有地段及重劃前使用分區之重劃前地籍圖部分，被上訴人就系爭土地重劃前後之地價查估及土地分配既無何違法情事，則被上訴人對於參加本件土地重劃之其他土地所有權人有無其他不公及違法情事，核係屬該所有權人有無提起行政救濟權利之問題，尚與上訴人主張或維護其法律上利益無關；又本件重劃相關之工程每日或每月進度是否正常進行及有無逾期，事涉主辦機關與工程承攬廠商間民事契約責任之問題，核與上訴人主張或維護其法律上利益亦無何關連，是被上訴人對上訴人要求閱覽影印每月重劃工程實際進度表以瞭解本件重劃工程有無逾期及造成上訴人等增加重劃費用之利息負擔情形，亦有權拒絕。⒊請求給付相當租金之損害部分：被上訴人就上訴人所有之系爭土地於本件市地重劃後表示異議，所為之調處及函報內政部裁決，其處理程序於法並無不合；且被上訴人就系爭土地所為市地重劃後之分配，本於其裁量權限，酌情調整，並無裁量濫用或其他違法裁量之情事，又被上訴人已依法將系爭土地分配完畢，而處於可點交之狀態，係因上訴人對分配結果有異議，致迄今尚未點交受分配之土地，故就此遲延點交之情事而言，被上訴人並無可歸責之事由存在。上訴人主張被上訴人遲延點交重劃後之土地給上訴人，使之無法使用收益，因此請求給付相當於租金之損害，依法尚屬無據。㈡備位聲明部分：被上訴人雖將系爭土地重劃前面臨21米道路，誤載為面臨17米道路，但依上開土地分配原則說明2第4點之規定，被上訴人於重劃後將之分別分配於新福段10小段87地號及同段7小段83地號，皆面臨17米道路，符合該土地分配原則之規定，依法自無不合，且就系爭土地重劃後之分配結果，並不生影響。從而，上訴人主張被上訴人故意偽造重劃前面臨道路寬度，違反上開分配原則，圖利訴外人陳欣志，造成上訴人分配比率及面積減少損失計11,730,550元，而請求損害賠償云云，自屬無據等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠土地分配位置及分配比例部分：被上訴人依市地重劃實施辦法第37條第1項第7款規定之裁量權仍須符合「一致性」原則，須依分配原則為分配，如有違反，自屬裁量濫用。本件有訴外人在分配作業表上錯誤記載面臨道路寬度，使其得到有利分配，就此同時亦會影響參與本重劃之上訴人之權利。分配結果既有錯誤，被上訴人自應向內政部回報尚有錯誤分配給訴外人之新福段4小段16號土地可供調整分配給上訴人以符規定。原審認土地分配原則是否妥當，對系爭土地重劃後分配結果不生影響，要屬土地所有權人得否提出行政救濟及被上訴人應否負行政責任問題，與本件土地重劃後土地分配是否違法無關云云，認事用法有所違誤。被上訴人故意圖利他人或過失誤載，致新福段4小段16號等地違法分配他人，造成上訴人無法分配該地之損失，非如原審所稱不免行政責任而已，故被上訴人不僅應負行政責任，且除按先位聲明重為分配外，應賠償上訴人所受損害。㈡地價查估違法部份：被上訴人完全未按照市地重劃實施辦法第20條及平均地權條例施行細則第81條規定，進行查估製作土地位置、地勢、利用狀況、道路寬度、交通、買賣實例並斟酌重劃後各宗土地利用價值及當期公告現值等相互比較估計重劃前後地價資料，以致呈請高雄市地價評議委員會審查時評定錯誤。㈢請求閱覽抄錄各項資料部分：上訴人請求閱覽影印之分配清冊、土地分配計算表、記載地段之重劃前地籍圖、每月重劃工程實際進度表、有重劃前地號及面積之公共設施用地分配表、本期重劃所有異議案件等，均與上訴人之主張或維護其法律上利益有密切關係，行政程序法第46條第1、2項及第44條，亦無禁止當事人閱卷之規定，原審判決上訴人敗訴為違法云云。
六、本院按：㈠「市地重劃實施辦法，由中央主管機關定之。」行為時平均地權條例第56條第4項定有明文。「重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準，其調整分配方法如左：．．．七、重劃前土地位於共同負擔之公共設施用地或位於非共同負擔之公共設施用地，經以公有土地、抵費地指配者，其分配位置由主管機關視土地分配情形調整之。」為行為時市地重劃實施辦法第31條第1項第7款所明定。重劃前土地位於共同負擔或非共同負擔之公共設施用地，其分配位置既由主管機關視土地分配情形調整之，顯已賦予主管機關土地分配之裁量權限。（二）經查，依「分配原則」說明2第4點規定：「重劃前面臨17米及21米路之公設用地，重劃後分配於17米路位置，．．．。」本件上訴人共有系爭2筆土地重劃前均為公共設施用地（新庄段3小段738地號土地為公園用地，面臨21米計畫道路；同段738之3地號土地為21米計畫道路用地），已如前述，被上訴人依分配原則，於重劃後將之分別分配於新福段10小段87地號及同段7小段83地號，皆面臨17米道路，為可單獨建築使用之土地，且新福段7小段83地號土地，面鄰17米立中路，西側可接立大路，東側可由文康路接崇德路及博愛路，南側可由至真路300巷接至真路，聯外道路系統完善。至於新福段10小段87地號土地，週邊土地多已建築使用或正建築中，為原審所確定之事實，顯然被上訴人就上訴人所為之土地分配，與分配原則並無違背，雖被上訴人將上訴人重劃前之系爭土地誤載為面臨17米路，惟並無影響渠等權益，上訴人主張被上訴人有裁量濫用云云，尚不足採。㈢上訴人又主張依分配原則說明2第3點規定：「重劃前面臨6米路、8米路或10米路公共設施用地，重劃後分配8米路位置」，訴外人（即陳欣志前手）重劃前位在上訴人系爭土地後面之同小段731、731-1、735、735-1號土地，分別為不臨路水溝地及面臨未開闢6米路，不可能分配面臨17米路之新福段4小段16地號土地，此影響上訴人之分配位置云云。然查，被上訴人就上訴人所為之土地分配，與分配原則無違，已如前述，顯然上訴人即無因分配而受有損害，則其他參與重劃人分配之土地位置如何，即與上訴人無涉，上訴人上述主張，仍無足採。㈣原審關於被上訴人就上訴人所為土地分配，與分配原則無違及被上訴人辦理本件重劃，對於重劃區內土地重劃前、後之地價，重劃前先行調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，作為估計重劃前各宗土地地價之依據，另重劃後斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準，經核與市地重劃實施辦法第20條及平均地權條例施行細則第81條之規定，並無不合等情，業於判決理由內詳為論述。㈤另上訴人請求閱覽抄錄本件重劃之土地分配對照清冊、土地分配計算表、重劃前地籍圖、重劃工程契約、每月重劃工程實際進度表、公共設施用地分配結果表及本期重劃所有異議案件等。原審以本件重劃前後土地分配對照清冊、土地分配計算表、公共設施用地分配結果表及本期重劃所有異議案件等，內含上訴人以外其他參加土地重劃所有權人之個人身分基本資料或土地所有權等相關資料，事涉渠等之個人及財產隱私，又本件重劃相關之工程每日或每月進度是否正常進行及有無逾期，為主辦機關與工程承攬廠商間民事契約責任，與上訴人法律上利益並無何關連，又本件重劃前地籍圖被上訴人已向原審法院提出，並經上訴人聲請閱卷在案，上訴人無請求被上訴人給予閱覽抄錄該地籍圖之必要等由，駁回上訴人之請求，亦無不合。㈥從而，原審除上訴人請求閱覽影印高雄市第47期市地重劃區工程契約書，為其勝訴判決外，駁回上訴人其餘之請求，洵無不合。上訴人對於業經原審詳為論述不採之事由，再予爭執，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 97 年 8 月 14 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 吳 慧 娟法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 8 月 15 日
書記官 郭 育 玎