最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第809號上 訴 人即原審原告 甲○○
乙○○兼 共 同訴訟代理人 丙○○上 訴 人即原審被告 高雄市政府代 表 人 丁○訴訟代理人 林石猛 律師
蔡坤展 律師鄭瑞崙 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 戊○○上列當事人間因徵收補償事件，上訴人就中華民國94年8月18日高雄高等行政法院94年度訴字第248號判決對其不利部分，各自提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於命上訴人高雄市政府給付金錢及該訴訟費用部分廢棄。
廢棄部分，上訴人甲○○、乙○○、丙○○在第一審之訴駁回。
上訴人甲○○、乙○○、丙○○之上訴駁回。
廢棄改判部分，第一審及上訴審訴訟費用，暨上訴駁回部分上訴審訴訟費用，均由上訴人甲○○、乙○○、丙○○負擔。
理 由
一、上訴人甲○○、乙○○、丙○○（下稱甲○○等）之被繼承人吳合原有坐落高雄市○○區○○段2小段671地號土地，因上訴人高雄市政府為興○○○區○○路打通民安街開闢工程需要，經報請行政院以民國78年12月28日台78內地字第767725號函核准徵收，並由高雄市政府地政處以79年1月10日79高市地政四字第353號函公告徵收在案，因高雄市政府地政處依據土地登記簿所載吳合之住址，無法將有關徵收及補償事宜通知吳合，乃於79年3月30日依行為時土地法第237條規定，將系爭土地徵收補償費新臺幣（下同）2,240,621元提存臺灣高雄地方法院，該補償費嗣因已逾10年無人領取而歸屬國庫，至93年3月22日吳合死亡，上訴人甲○○等於辦理繼承登記時，始發現上情，因認高雄市政府地政處提存補償費之程序不合法，不生清償之效力，為此提起本件行政訴訟。
二、上訴人甲○○等起訴主張：（一）行政院事實上已將土地徵收業務移交給內政部接辦，且行政院已函告上訴人甲○○等應向內政部提出請求，內政部也已先受理上訴人甲○○等所提出之請求事項，並作成決議在案，故上訴人甲○○等於原審以內政部為被告應屬正確無誤（參見行政程序法第13條第1項、同法第113條第2項、行政訴訟法第26條）。（二）高雄市政府地政處未將土地徵收之事實及徵收補償費給付之訊息通知受補償人吳合，竟將應發給受補償人吳合之徵收補償費2,240,621元，以逾期未領為原因，依土地法第237條規定向臺灣高雄地方法院聲請提存。惟按民法第326條規定，高雄市政府地政處未能證明其已將系爭土地徵收之事實及徵收補償費給付之訊息通知吳合，吳合自無拒絕受領之理由，況高雄市政府地政處亦未再查證資料，竟稱「經查吳合之戶籍資料不詳」，逕引用高雄市左營區戶政事務所於79年1月20日所查告之吳合已廢止之戶籍資料，並於79年4月13日違法向臺灣高雄地方法院聲請為提存通知書之公示送達，已有違反民法第148條之規定，更違誠信原則，應自始不生公示送達之效力。準此，吳合自不需負受領遲延之責任。再參照民法第20條第2項、民法第327條第2項之規定及司法院釋字第335號解釋意旨，本件提存，應自始不生清償之效力，土地所有權人吳合應仍保有系爭土地所有權。（三）上訴人高雄市政府所提出之郵資費影印資料，其中79年1月11日之郵件數為54件，而79年2月5日之郵件數卻為50件，依此資料，本件徵收通知有無合法送達，非無可疑。又上訴人高雄市政府於國家賠償拒賠理由書中，曾指出於79年2月3日通知吳合於79年2月20日前往指定地點領取補償費，然郵資影印資料上之郵寄日期章卻是79年2月5日，已否為通知，仍非無疑。又土地徵收之歸檔卷附件依法應永久保存；再按高雄市文書處理要點第184條第6項對於雙掛號郵寄之函件執據及收件回執等附件之處理均有明定，上訴人高雄市政府以所退回雙掛號信件，因年代久遠已逸失為由，不符法制。再參照司法院院字第2704號及司法院釋字第110號解釋之意旨，原核准土地徵收之行政處分，就被繼承人吳合所有系爭土地部分所形成之土地徵收法律關係，自79年2月25日起，因土地徵收處分失效而不存在。（四）按高雄市鹽埕地政事務所提供之資料顯示，目前系爭土地之公告現值為每平方公尺5萬元，則吳合所有268平方公尺之土地應值13,400,000元；又依法應加4成之補償地價為5,360,000元；再者，上訴人高雄市政府未合法踐行徵收補償程序，便違法使用系爭土地逾15年，依法應付每月租金1萬元，15年共計應付1,800,000元，以上總計共20,560,000元。為此先位聲明請求：１、確認行政院以78年12月28日台78內地字第767725號函核准徵收坐落高雄市○○區○○段2小段671地號土地之徵收法律關係不存在。２、上訴人高雄市政府應賠償上訴人甲○○等25,600,000元及自本件判決確定日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息；另備位聲明請求：高雄市政府應賠償上訴人2,240,621元，並附加自79年3月30日起至賠償日止，按年息百分之10計算之利息。
三、上訴人高雄市政府則以：（一）系爭土地係上訴人高雄市政府79年度為興○○○區○○路打通民安街開闢工程需要，經行政院以台78內地字第767725號函核准徵收，由上訴人高雄市政府以79年1月10日79高市地政四字第353號函公告徵收在案，並將相關徵收事宜以雙掛號郵寄方式通知土地所有權人，茲因徵收當時土地登記簿所載吳合之住所「高雄市左營區中山一巷54號」無法送達（所退回雙掛號信件，因年代久遠已逸失），遂於同年1月18日以79高市地政四字第1005號函請高雄市左營區戶政事務所查明現在住所，經該所以79年1月20日高市左戶字第0414號函復「在該門牌未設有戶籍」，故其未能依限領取補償費。上訴人高雄市政府乃就其未領之徵收補償費，於79年3月30日提存臺灣高雄地方法院，則高雄市政府已完成徵收補償之法定程序。（二）系爭土地登記簿所載所有權人吳合之地址，乃吳合自行申報，其既未依法申請更正，上訴人高雄市政府據以通知無著，遂函請高雄市左營區戶政事務所查明住所，仍無著，為免徵收程序延宕，乃以公示送達為通知，已盡職權調查責任，於法並無違誤。申言之，上訴人高雄市政府未以所有權人實際住所為通知，縱屬實情，係可歸責於土地所有權人吳合未辦理土地登記簿地址變更之事由所致，尚難認上訴人高雄市政府有未盡送達之責。何況，依向來實務見解，若當事人客觀上已知悉行政處分之內容，行政處分即可認已對其生效，行政機關非必須證明行政處分已由相對人本人收受。故縱認當時高雄市左營區戶政事務所調查作業有疏失，然上訴人高雄市政府已將系爭土地補償款依法於期限內辦理提存發放完竣（系爭土地地價補償費提存清冊內列有吳合之提存資料，並附有提存書），並申請公示送達，依一般經驗法則判斷，吳合已處於可隨時領取之狀態，本件土地徵收處分之效力應不受影響。本件上訴人甲○○等提起之確認行政處分無效之訴，既因不合法而應予駁回，則上訴人甲○○等依據行政訴訟法第7條規定合併起訴請求上訴人高雄市政府應為賠償，亦屬不備起訴要件而不合法等語，資為抗辯。
四、被上訴人內政部則以：（一）上訴人高雄市政府為辦○○○區○○路打通民安街開闢工程，報經行政院於78年12月28日以台78內地字第767725號函核准徵收系爭土地，是上訴人甲○○等為請求確認上開行政院函之徵收處分失效，致徵收法律關係不存在，其被告應為行政院，始為適法。（二）系爭土地經報奉行政院核准徵收，並經上訴人高雄市政府地政處以79年1月10日79高市地政四字第353號公告，並經通知各土地所有權人於公告期滿15日內領取補償費，嗣該處以79年2月3日高市地政四字第1776號函通知原土地所有權人吳合領取補償費，均係依土地登記簿記載之吳合之住址即高雄市左營區中山一巷54號為通知，惟因吳合遷出前開戶籍時，並未辦理住址變更登記，且經高雄市左營區戶政事務所查復在該門牌未設有戶籍，致吳合未能領取土地徵收補償費，高雄市政府地政處依土地法第237條規定，將該補償費提存於臺灣高雄地方法院待領，於法並無不合。（三）高雄市政府地政處於系爭土地徵收補償費歸國庫前，為免民眾權益受損，再於86年1月24日高市地政四字第01389號函以雙掛號郵寄通知原所有權人吳合儘速向提存所領取，因未能送達，乃再於同年3月4日以86高市地政四字第03268號函請同市左營區戶政事務所查註新住所，復經該所以86年3月10日86高市左戶字第1432號函復按址查無其人，致未能再據以通知，其相關處理程序尚無不妥。況內政部土地徵收審議委員會第123次會議，亦決議應無徵收失效情形，並依土地徵收條例施行細則第22條規定，函請上訴人高雄市政府轉知上訴人甲○○等等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按內政部為土地行政之主管機關，中央機關及省市政府需用土地之准否徵收，應由內政部辦理，以專責成，且實務上行政院亦早授權內政部辦理，爰配合實際，於78年12月29日予以修正行為時土地法第222條規定，將「行政院」修正為「中央地政機關」。又為配合臺灣省政府功能業務與組織調整，於89年1月26日再將徵收土地事宜均修正為由中央地政機關核准之，故現行土地法第222條已修正為「徵收土地，由中央地政機關核准之。」（參見上開條文歷次修正理由）。再按89年2月2日公布施行之土地徵收條例第2條及第14條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」更明確指明徵收土地核准業務係由內政部負責。則由上開法律規定之立法及修法過程，足見院轄市土地徵收核准業務，早已於78年12月29日修法改屬內政部權責。本件系爭土地雖原由行政院核准徵收，然其業務既已經法律明定改由內政部負責，該業務自已由內政部承受，是上訴人甲○○等就系爭土地徵收處分是否已失其效力，以內政部為被告提起確認訴訟，並無不合，內政部主張應以行政院為被告云云，尚屬無據。（二）系爭土地經上訴人高雄市政府報請行政院以78年12月28日台78內地字第767725號函核准徵收，並由高雄市政府地政處以79年1月10日79高市地政四字第353號函公告徵收。又高雄市政府地政處已於79年1月11日將上開徵收公告內容，依土地登記簿所載土地所有權人即上訴人甲○○等之被繼承人吳合之地址高雄市左營區頂北里中山一巷54號通知吳合乙節，業據上訴人高雄市政府陳明在卷，復有系爭土地登記謄本、郵局大宗掛號函件執據及請購郵票收據等影本附卷為憑。揆諸行為時土地法第227條第1項及同法施行法第55條第2項、第56條第1款所明定，系爭土地核准徵收之處分已合法生效。（三）依司法院院字第2704號解釋及本院57年判字第476號判例意旨，關於徵收補償費是否於公告期滿15日內發給之認定，應以需用土地人有無於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管地政機關，及主管地政機關有無通知領款人領款，領款人是否處於隨時可領款之狀態為斷。按系爭土地核准徵收公告，因高雄市政府地政處依上開土地登記簿所載吳合之地址，無法送達，經該處向高雄市左營區戶政事務所查詢吳合之住所，而該所函復以高雄市左營區頂北里中山一巷54號之門牌號未設有戶籍等語，該處乃於79年3月30日將系爭土地徵收補償費向臺灣高雄地方法院辦理提存乙節，業據兩造分別陳明在卷，復有高雄市左營區戶政事務所79年1月20日高市左戶字第0414號簡便行文表及臺灣高雄地方法院79年度存字第1265號提存書等影本附卷可參。
又高雄市政府地政處曾於79年2月5日，以系爭土地登記簿所載之吳合住址，寄送發價通知給吳合乙節，亦有郵局大宗掛號函件執據及大宗函件彙計郵資單等影本附卷可資佐證，雖其係於查詢吳合未設籍上開處所後所寄；然由其寄送發價通知及辦理提存之程序均係由高雄市政府地政處所為，且於本件公告徵收期滿（79年2月9日）前即已寄送發價通知乙節觀之，足見本件需用土地人即上訴人高雄市政府已於公告完畢後15日內將應補償地價繳交主管地政機關即高雄市政府地政處，該處並已依上訴人甲○○等之被繼承人吳合之系爭土地登記簿所載住所發函通知其領取，受補償人已處於隨時可領款之狀態。本件系爭土地徵收處分之效力，自不因吳合未領取該補償費而失其效力。故上訴人甲○○等先位聲明請求確認原核准徵收系爭土地所形成土地徵收法律關係，自79年2月25日起因土地徵收處分失效而不存在；及因該處分失效，上訴人高雄市政府應賠償其損失及利息，即屬無據。其先位聲明之請求，為無理由。（四）按行為時土地法第237條、提存法第18條規定上訴人甲○○等之被繼承人吳合原住高雄市左營區頂北里中山一巷54號，該門牌於60年5月1日調整為高雄市○○區○○里○○路○巷○○號，且吳合已於61年10月11日將住所遷至高雄市○○區○○里○○○路○○號。高雄市政府地政處於79年間仍以吳合之原住址向高雄市左營區戶政事務所查詢，該事務所僅將吳合未設籍於該址一情查復，而未進一步查明吳合之現住所等情，業據上訴人甲○○等陳明在卷，復有高雄市左營區戶政事務所79年1月20日高市左戶字第0414號函及吳合之戶籍謄本附卷可稽。則吳合原住所門牌調整及其遷出之地址，其戶籍謄本均記載甚詳，戶政事務所只要詳加調閱該戶籍謄本資料，即可得知上情，故系爭土地徵收當時，吳合並無所在不明之情況，且因其從未收到徵收補償通知，自亦無拒絕受領或不能受領補償費之情形，核與土地法第237條規定主管地政機關得將補償費提存之要件不符。高雄市政府雖稱：依土地法第237條第2項規定「依前項第2款規定辦理提存時，應以土地登記簿記載之土地所有權人及他項權利人之姓名、住所為準」，則本件之補償費已依吳合之土地登記簿上登記之住所通知，並無不合云云。惟查，土地法第237條第2項僅係規定辦理提存時，其受取人應如何認定之問題，其提存是否合法有效，仍須符合該法條第1項第1款、第2款之規定。本件上訴人甲○○等之被繼承人吳合於系爭土地徵收時，雖已遷移原住所，惟其已向戶政機關辦理遷移手續完竣，是祇要戶政機關稍加調查，即可得知其住所，自無所在地不明之情形。本件高雄市政府地政處未加調查吳合之住所，即憑上開戶政事務所之函復，依土地法第237條規定將系爭土地補償費辦理提存，難認其已依債務本旨而為清償，其債之關係尚未消滅。故上訴人甲○○等備位聲明請求上訴人高雄市政府應給付其補償費2,240,621元部分，為有理由，應予准許。又上訴人甲○○等之備位聲明，為獨立之請求，非屬行政訴訟法第7條合併請求損害賠償之訴訟性質，亦非依據國家賠償法規定提起本件訴訟，故其請求上訴人高雄市政府給付其補償費之依據，實係依據上訴人高雄市政府之原補償處分，上訴人甲○○等之備位之聲明雖請求上訴人高雄市政府「賠償」其上開補償費，然此乃係上訴人誤用法律用語，並不影響其依上開補償處分請求上訴人高雄市政府給付上開補償費之效力。又依原補償處分，上訴人高雄市政府僅應給付應受補償人補償費，而無須給付遲延利息，故上訴人甲○○等另請求上訴人高雄市政府應賠償其自79年3月30日起至清償日止，按年息10%計算之利息，自屬無據等詞，為判斷基礎，並說明上訴人高雄市政府是否因未合法辦理提存，致上訴人甲○○等權益受損，得否依國家賠償法或其他法律規定，對其求償，乃屬另一問題，非本件應審理之範圍等理由，因而判命上訴人高雄市政府應給付上訴人甲○○等2,240,621元。
六、本院按：提起行政訴訟法第6條確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）之訴訟，其由公法上法律關係之一方提起者，須以該法律關係之相對人為被告，其當事人始為適格。次按「徵收土地為左列各款情形之一者，由行政院核准之：一、需用土地人為總統府、五院及其直轄機關、省政府或院轄市市政府者。二、舉辦之事業，屬於中央各院、部、會直接管轄或監督者。三、土地面積，跨連兩省（市）以上者。四、土地在院轄市區域內者。」78年12月29日修正公布前之土地法第222條定有明文。則依此規定由行政院核准之土地徵收所形成之公法上法律關係，係存於行政院與原土地所有權人間，原土地所有權人如就該公法上法律關係，提起確認訴訟，應以行政院為被告，其當事人始為適格。至78年12月29日修正公布之土地法第222條，雖將前開土地徵收核准機關修正為中央地政機關，即內政部；88年2月2日制訂公布之土地徵收條例更進而規定以內政部為土地徵收核准機關，惟此規定並無變動既存之法律關係之效力，依修正前之規定所形成之徵收法律關係，並不因之而變更為內政部與原土地所有權人間之法律關係。徵收土地之原所有權人就該法律關係存在與否所提起之確認訴訟，其適格之被告不因之而變更為內政部。復按「（第1項）徵收土地，應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市、縣地政機關規定之。（第2項）前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市、縣地政機關轉發之。」78年12月29日修正公布前之土地法第236條亦定有明文；另上訴人高雄市政府依法設地政處辦理地政業務，則前開土地法所稱之（直轄）市地政機關，於高雄市係指高雄市政府地政處，而非上訴人高雄市政府。則於就高雄市轄區內之土地為徵收時，其徵收補償機關應為高雄市政府地政處，徵收土地之原所有權人如對地價補償有所爭執而提起行政訴訟，應以高雄市政府地政處為被告。再按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第7條亦予明定。而依此條規定合併提起之損害賠償或其他財產上給付請求，與被合併之行政訴訟間，應以具有一定之前提關係或因果關係為限，俾得使用共通之訴訟資料，並避免裁判之衝突，否則其合併提起之損害賠償或其他財產上給付請求即難認為合法。經查：（一）上訴人甲○○等之被繼承人吳合原有系爭土地，因高雄市政府為興○○○區○○路打通民安街開闢工程需要，經報請行政院以78年12月28日台78內地字第767725號函核准徵收，並由高雄市政府地政處以79年1月10日79高市地政四字第353號函公告徵收，因吳合未居住於土地登記簿所載之住址，高雄市政府地政處依該住址無法將有關徵收及補償事宜通知吳合，乃於79年3月30日依行為時土地法第237條規定，將系爭土地徵收補償費2,240,621元提存臺灣高雄地方法院，該補償費嗣因逾10年無人領取而歸屬國庫；另吳合於93年3月22日死亡，由上訴人甲○○等繼承其權利等情，為原審依法認定之事實。（二）關於先位聲明部分：１、上訴人甲○○等主張本件補償機關未於徵收公告期滿15日內通知吳合領取補償地價，且高雄市政府地政處所辦理之地價補償提存，並非合法，不生清償之效力，本件徵收應已失效，因而以內政部為被告，提起本件確認訴訟，求為確認依前開行政院核准徵收函就系爭土地所形成之徵收法律關係不存在，並請求上訴人高雄市政府給付補償地價及其不能使用土地之賠償。揆之前開規定及說明，本件上訴人甲○○等提起之確認徵收法律關係不存在之訴，應以行政院為被告，其被告始為適格，乃上訴人甲○○等竟以內政部為被告，其被告即非適格，上訴人甲○○等之請求即難認為有理由。又本件原審被告內政部既非適格之被告，行政法院即無從就本件徵收法律關係是否存在之其他相關實體事項為調查審認，則本件被合併之確認訴訟與給付賠償之訴間，因而欠缺一定之前提關係或因果關係，其合併提起之損害賠償請求難認為合法，均應予駁回。２、上訴人甲○○等上訴意旨雖以：（１）上訴人高雄市政府未依法通知受補償人吳合領取徵收補償金在先，自無拒絕受領，亦無需負受領遲延之責任，乃上訴人高雄市政府未經合法程序辦理徵收補償費提存，實難認已依債之本旨為清償，則徵收土地核准案應自79年2月25日起失其效力。（２）依土地法施行法第56條第1款規定，應係指核准土地徵收案之通知而言，非指補償程序之補償費給付通知之方式。故地政機關應依職權詳查後通知，而非僅依土地登記簿之土地所有權人姓名住所為通知，至高雄市稅捐稽徵處能以田賦稅單正確之上訴人甲○○等住居所即高雄市○○區○○○路○○○號為通知，上訴人高雄市政府反而無法通知，更以左營區戶政事務所錯誤之查詢結果為抗辯之詞，亦未依戶籍法第10條規定辦理，應有違誤，所為應違反程序正義及信賴保護原則，甲○○等之被繼承人吳合未受其合法之意思通知，無法處於隨時可領取補償款之狀態，其為公示送達亦不生效力（參照內政部67年8月25日台內地字第804261號函），而高雄市政府地政處股長林美華於94年6月之土地徵收審議委員會中，亦稱此種情形，應非合法送達補償費通知書。另上訴人高雄市政府陳稱上訴人甲○○等公法上請求權，因5年時間經過，時效完成已失其效力，惟本件發生時間係於行政程序法施行前，自無上開法條第131條第1項之適用，更無所在地不明之情事。（３）上訴人高雄市政府所提出之郵資費影印資料，其中79年1月11日之郵件數為54件，而79年2月5日之郵件數卻為50件，針對同事件所為之通知，何以會有不同郵件數量，亦與高雄市政府地政處所自稱已於79年2月3日通知吳合領款日期不符，其中疑點，仍需查明真偽。又依法土地徵收之歸檔卷附件應永久保存，再按高雄市文書處理要點第184條第6項對於雙掛號郵寄之「函件執據」及「收件回執」等附件之處理均有明定，上訴人高雄市政府以所退回雙掛號信件，因年代久遠已逸失為抗辯，不符法制，復違舉證責任。原審雖已判決上訴人高雄市政府應給付甲○○等2,240,621元，惟上訴人高雄市政府亦應負責，因遲延給付而使甲○○等受有損害之利息部分，該部分之計算則應依提存法第11條、第12條規定，以實生利息照付之云云。３、惟查上訴人甲○○前開上訴意旨，核與本院所持前述理由無涉，尚難認上訴人甲○○等所為指摘為可取。本件原審以前開理由駁回上訴人甲○○等此部分之訴，其所執之理由雖與本院不同，惟其結論則無二致，應予維持，上訴人甲○○等之此部分上訴應認為無理由，應予駁回。（三）關於備位聲明部分：１、本件原審以前述理由判決命上訴人高雄市政府給付上訴人甲○○等2,240,621元，而駁回逾此之請求，固非無據。惟揆之前開規定及說明，本件徵收之補償機關為高雄市政府地政處，並非上訴人高雄市政府，上訴人高雄市政府原無給付徵收補償款項之義務，上訴人甲○○等請求高雄市政府給付徵收補償，自非有據。原審依上訴人甲○○等之請求，判決命上訴人高雄市政府給付徵收補償款2,240,621元與上訴人甲○○等，經核即於法有違。上訴人高雄市政府上訴意旨，指摘原判決此部分違誤，求為廢棄，為有理由，應由本院將原判決此部分予以廢棄，並駁回上訴人甲○○等於原審此部分之訴。
七、據上論結，本件上訴人甲○○等之上訴為無理由，上訴人高雄市政府之上訴為有理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 8 月 21 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 鄭 小 康法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 8 月 22 日
書記官 阮 思 瑩