最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第814號上 訴 人 臺灣苗栗地方法院檢察署犯罪被害人補償審議委員
會代 表 人 甲○○
送達代收人 張世浩被 上訴 人 乙○○
丙○○共 同訴訟代理人 張世柱律師上列當事人間犯罪被害人保護法事件，上訴人對於中華民國95年9月7日臺中高等行政法院95年度訴更一字第19號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人等係大陸地區女子王莉之父、母，王莉為來台打工，乃於民國（下同）92年8月24日晚間，自大陸地區福建省福州沿海，與同係大陸地區女子吳琴等26人，登上不詳船名大陸漁船，未經許可入境，輾轉於同月26日凌晨1時30分許，在北緯24度40分、東經119度30分海域，分別轉搭訴外人王中興、柯清松所駕駛「漁舢港外222號」及葉天勝、曾烱銘所駕駛「漁舢港外574號」舢舨，非法進入台灣地區。嗣同日凌晨3時20分許，上開二船進入我國領海，於靠近苗栗縣苑裡漁港北邊通霄外海時，被海巡隊巡邏艇發現追緝。王中興、柯清松等人為脫免逮捕，強行迫使王莉落海，致其當場溺水死亡。被上訴人等人乃依犯罪被害人保護法規定申請補償金，惟遭上訴人審議決定駁回，被上訴人對之提起覆議，亦經覆議決定駁回，被上訴人不服，提起本件行政訴訟，原審法院判決後，上訴人不服提起上訴，經本院95年判字第649號判決，廢棄原審判決，並發回原審法院，原審以95年度訴更一字第19號判決，將覆議決定及審議決定均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、本件被上訴人在原審起訴意旨略謂：按犯罪被害人保護法第4條規定及第32條之反面解釋，大陸地區人民在台灣地區，因犯罪行為被害時，其大陸親屬自得申請補償金。本件被害人王莉係大陸地區人民，因非法入境，在苗栗縣通霄鎮外海，遭加害人王中興、柯清松為脫免逮捕，被迫落海而溺斃，而加害人王中興、柯清松等涉嫌殺人部分，經台灣苗栗地方法院檢察署（下稱苗栗地檢署）檢察官以92年度偵字第3386號及第3515號提起公訴，台灣苗栗地方法院（下稱苗栗地院）業以92年度矚重訴字第1號刑事判決分別判處死刑及無期徒刑在案，有起訴書及刑事判決可證，從而本件被害人係因犯罪行為被害而死亡，堪以認定。是其遺屬即本件被上訴人等自可依上開相關規定申請上訴人作成給付被上訴人新臺幣（下同）1,296,000元之處分，並無不合。上訴人援引犯罪被害人保護法第10條第2款之規定，認依一般社會觀念，支付補償金有失妥當而不予補償，明顯曲解犯罪被害人保護法所彰顯之社會福利與急難救助之精神，亦與平等互惠原則之內涵相違。故司法機關應秉持公平正義原則，就生命權等基本人權為具體之社會價值判斷並宣示於眾，期能於裁判中彰顯中華民國尊重生命、保障人權、堅持民主法治之精神，並就台灣地區與大陸地區人民之權義關係為明確之定位，以體現我社會具體價值，並對外達到宣示中華民國保障人性尊嚴、維護國際正義之意義，爰訴請撤銷原審議、覆審決定，並判命上訴人應作成給付被上訴人1,296,000元之處分。
三、本件上訴人在原審答辯則以：㈠王莉之被害固堪憐憫，惟未經許可非法入境，又非法偷渡入境，橫越危險海峽，且須逃避海巡人員及警察緝捕，具高度之危險性，被害人應可認識，其行為即明顯可議。又不法偷渡集團之犯罪行為致被害人死亡，而需由政府先支付補償金，無異係間接對不法偷渡集團及非法入境者之保障。實與國家安全法第1條第1項、犯罪被害人保護法第1條、臺灣地區與大陸地區人民關係條例第1條等規定之立法目的相違，與一般民眾在法感期待上，對於犯罪行為人之違法行為亦不贊成政府給予補償不符。況非法入境者入境後所從事工作屬違法行為，嚴重影響社會治安及國家安全，依一般社會觀念，並據犯罪被害人保護法第10條第2款之規定，不予支付補償金。㈡本件上訴人組成委員係由檢察長、地方法院民庭法官2人、醫院院長1人、大學教授1人、檢察官3人等公正人士所擔任，就受理之個案事實所審議決定內容，已足充分代表一般社會觀念及各界心聲。本件已由全體委員一致決定駁回申請，又本件於審議時，曾經媒體報導受害家屬可依法申請補償，頓時社會各界一片反對聲浪，一般民眾更以電子郵件或傳真向行政院或法務部表達反對補償意見，足見依一般社會觀念並不贊成予以補償。㈢綜上，本件被害人係非法偷渡者，並非依合法管道來台，上訴人審議認依犯罪被害人保護法第10條，本件支付補償金有失妥當，決議駁回申請，於法並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠惟按「因犯罪行為被害而死亡者之遺屬或受重傷者，得申請犯罪被害補償金。」、「有下列各款情形之一者，得不補償其損失之全部或一部：．．．二、斟酌被害人或其遺屬與犯罪行為人之關係及其他情事，依一般社會觀念，認為支付補償金有失妥當者。」、「本法於大陸地區人民在大陸地區因犯罪行為被害時，不適用之。」、「本法於外國人為被害人時，應本互惠原則適用之。」分別為犯罪被害人保護法第4條第1項、第10條第2款、第32條及第33條所明定。依上開犯罪被害人保護法第32條立法理由：「大陸地區人民雖亦為中華民國人民，其受補償之權利原應與台灣地區人民相同；惟為兼顧現況事實及國家財政負擔，爰於本條規定大陸地區人民在大陸地區因犯罪行為被害者，不適用本法之規定。至台灣地區人民在大陸地區因犯罪行為被害，或大陸地區人民在台灣地區或本法第3條第1款所定之中華民國船艦、航空器內因犯罪行為而被害者，依同條款之規定，均有本法之適用。」因而大陸地區人民在台灣地區，因犯罪行為被害時，其大陸親屬得依該法之規定向上訴人申請補償金。而同法第33條規定之互惠平等原則，係於外國人為被害人之情形下適用，然本件被害人為大陸地區人民，依本法第32條因犯罪行為在台灣地區被害依該法規定已得申請，業如前所述，自無本法第33條適用之問題，是被上訴人主張本件有此規定之適用，難認有據。㈡至犯罪被害人保護法第10條第2款所規定之依一般社會觀念，認為支付補償金有失妥當者，此所謂之一般社會觀念，係屬一不確定之法律概念，乃因每個人對事物之看法及社會價值之評斷，往往受種族、地域、文化、社會階級、時間與空間等不同，而經常獲致不同之結論，為達合理公平及社會和諧之目的，對事物之評斷，通常尋求其均衡點，客觀地依社會上多數可接受之看法或價值評斷為標準。本件上訴人以非法入境者入境後所從事工作並未取得主管機關之許可，而其所衍生之諸多問題，嚴重影響社會治安及國家安全，多數民眾不贊成支付補償金；非法入境者入境後所從事工作並未取得主管機關之許可，除未向臺灣地區政府納稅外，其大多從事影響社會治安之特定行業，且為警查獲後，迄遣返時止，需耗費臺灣地區政府龐大經費、人力來處理，而這些均需靠由臺灣地區人民之納稅來編列支應，大陸地區政府對偷渡人民之遣返作業，均被動或遲不處理，臺灣地區政府財政負擔更加沈重。又倘因不法偷渡集團之犯罪行為致被害人死亡，而需由台灣地區政府先支付補償金，無異提供非法入境者之保障，不法偷渡（人蛇）集團當更無後顧之憂從事偷渡行為，此實與上開三法「確保國家安全、維護社會安定、保障人民權益」等之立法目的相違，與一般民眾在法感期待上，亦不相符等情。然上開事項均係政府依其職掌所應為，尚難執此而認被上訴人因犯罪受害而不得主張依犯罪被害人保護法之依據。而犯罪被害人保護法之立法目的係在保障因犯罪行為被害之被害人及其遺屬之權益，促進社會安全。其目的並非提供非法入境者之保障，抑或讓不法偷渡（人蛇）集團更無後顧之憂從事偷渡行為，上訴人認支付系爭補償金與該法之立法目的有違云云，明顯曲解犯罪被害人保護法所彰顯之社會安全與急難救助之精神，實不足採。又偷渡行為雖有諸多風險，應為被害人所能知悉，其將衍生許多國家安全及社會治安問題，因而查緝不法偷渡係政府治安重點，亦屬實情，惟偷渡者，受到不法集團之迫害而落海溺斃，究非常態，難謂被害人事先必有此認識。況犯罪被害人保護法之立法目的既係著重在保障被害人勿因其被害死亡而致其家庭頓失依靠，或因其致重傷而無以為生，為社會安全所製定之法律，則在適用時，自不能僅就社會治安立場，完全否決其為社會安全立法之本質，而全部否准被害人家屬之申請，此就竊盗犯侵入住宅後，為屋主發覺，追捕時將竊盗犯剌傷致死，實務上仍准被害人遺屬按被害人保護法之規定，給予部分補償，即可證明（最高行政法院91年度判字第70號判決參照）。本件原處分既亦認為大陸地區人民在臺遇害，得適用被害人保護法之規定請求補償，則在個案處理時，即應確實適用該法之規定。另上訴人主張本件之審議經媒體報導，受害家屬依犯罪被害人保護法申請補償，頓時社會各界一面倒之反對聲浪，許多民眾更以實際行動以電子郵件向行政院或法務部電子信箱或傳真方式表達意見，並檢附臺灣苗栗地方法院檢察署犯罪被害補償函文影卷4宗，內有336份社會輿情影本，均反對補償為據。然該電子郵件僅係2千3百萬人其中部分人之意見而已，尚難執此即得稱為社會一般觀念。㈢至於上訴人審議委員會之成員，係由諸多專業人士組成，其就犯罪被害人保護法第10條第2款所稱之「一般社會觀念」所為判斷，法院有無審酌餘地一節。按上開「一般社會觀念」，係屬不確定法律概念，不確定法律概念存在於法律構成要件部分，其解釋及其內涵之闡述，如同其他的法律解釋一樣，歸屬於法律問題，而解釋法律及適用法律乃法院之職權。行政機關固有議決之權限，惟所為議決，仍應本諸憲法保障人民生命、自由、財產之本質，兼顧國家安全及社會善良風俗而為議決；個別案件，法院於審理時，應就具體案情適用法律，不受行政機關議決之拘束（司法院釋字第407號解釋參照）。是上訴人作成之決議雖經專業人士組成之審議委員會議決，惟其議決意見，僅係組成委員會委員之個人意見，尚難認即係代表一般社會觀念，否則，該法條逕以組成委員會委員之意見作為認定之標準即可，無須另定應依「一般社會觀念」。法院於審判時，仍得就具體案情適用法律，不受上訴人專業人士組成之審議委員會決議之拘束。㈣末查，本件被害人遺屬固得依民法侵權行為之規定，循民事訴訟途徑向加害人求償，惟犯罪被害人保護法之立法目的既係著重在保障被害人勿因其被害死亡而致其家庭頓失依靠，或因其致重傷而無以為生，為社會安全，而製定之法律，此與民法侵權行為係向加害人求償，倘須加害人有資力始能獲得賠償之性質不同，上訴人不得以被害人遺屬尚可向加害人求償為由，否准被上訴人之申請。綜上所述，上訴人認本件有犯罪被害人保護法第10條第2款之適用，依審議決定駁回被上訴人為遺屬補償之申請，認事用法，核有違誤，覆審決定未予糾正，亦有未合，被上訴人請求均予撤銷，為有理由。另被上訴人請求上訴人應作成給付被上訴人1,296,000元之處分，按「行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為左列方式之裁判：一、．．．四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」行政訴訟法第200條第4款定有明文。本件被上訴人此部分請求，係提起行政訴訟法第5條之為特定內容之行政處分之訴訟。上訴人駁回被上訴人為遺屬補償之申請，固有上揭違法，而由原審予以撤銷，惟本件被上訴人申請上訴人核發遺屬補償金之請求，依犯罪被害人保護法第9條等相關規定，仍須就被上訴人請求補償是否合於要件、補償項目、有無補償金減除事由等，予以審酌，被上訴人等之請求，事證尚未臻明確，且涉及上訴人行政裁量之行使，爰依前開行政訴訟法第200條第4款規定，就被上訴人此部分請求，應依本件判決之法律見解，另為處分為由，因而諭知如原判決主文所示。
五、上訴意旨略以：㈠犯罪被害者保護法之申請人，其申請事實除需符合其係被害人或其遺屬身分外，亦需符合立法目的之「保障人民權益，促進社會安全」及該法第10條得不補償情形之要件，並非一經申請，犯罪被害人補償審議委員會即應作出補償。㈡上訴人之組成，委員來自各界，由檢察長、地方法院民庭法官2人、醫院院長1人、大學教授1人、檢察官3人等公正人士所組成，各具專業背景，就受理每個個案事實，各委員均本於其道德良知、公正作出判斷，所審議決定內容，已足充分代表一般社會觀念及各界心聲，且本件審議係由全體委員一致決定駁回申請，足見依一般社會觀念並不贊成予以補償。況原審係由3位合議法官組成，均係法律專業人士，比較上訴人之組成，上訴人更具代表性及包容性，然原審一方面認專業人士即非代表「一般社會觀念」，卻能以其所議決否定更具代表性及包容性之上訴人議決，所持理由顯然矛盾。又被害人知非法出入境，係違法犯罪行為，且橫越臺灣海峽，須逃避海巡人員及警察緝捕，有高度之危險性，被害人應有相當認識。且被害人本身裂造危險風險，並不顧風險而為，其風險應自負，況被害人與不法偷渡集團係犯罪「危險共同體」，其利益均霑，危險需由其自行負責。且對非法偷渡入境行為人之家屬補償，無異間接鼓勵犯罪行為，更有害國家安全及社會安定，而非法入境者入境後所從工作並未取得主管機關之許可，亦屬違法行為，而其所衍生之諸多問題，除嚴重影響社會治安及國家安全外，需全民納稅負擔，依一般民眾「一般社會觀念」，應認本件不應補償。惟原審一再強調要依「一般會社觀念」來考量，於此卻作切割處理，顯係判決由不備及矛盾。另查電子郵件並沒有設置範圍，任何人均可表達意見，更無限制需某特定團體、政黨才能發言，完全係民眾自動自發表達意見，已足代表一般民眾之「一般社會觀念」，且稽之上開郵件節錄其重要內容，其中大部分對大陸偷渡女子遇害均深表同情，充分展現臺灣人民「民胞物與」及憐憫之情，非原審所指稱係情緒性反應。上開電子郵件雖僅有300多份，然由小眾(並無限制需某些特定人士)表達比例足以擴及大眾，已足代表一般社會觀念，且觀之其內容係社會上多數可接受之看法或價值評斷，且實際舉出先進國家美國對偷渡客不予補償之規定，惟上開內容原審均未審酌提及，顯有理由不備及矛盾之情形。㈢另參憲法第7條平等原則及犯罪被害人保護法第33條之平等互惠原則立法精神，台灣人民在大陸地區因犯罪死亡之案件，均未見大陸地區政府對受害之台灣人民及遺屬補償者，是在大陸地區政府在尚未對在大陸地區受害之台灣人民及遺屬補償情形下，一般民眾基本上亦均反對我國政府予以補償。㈣最高行政法院91年度判字第70號判決被害人陳天儒意圖行竊，侵入謝志忠住宅，遭刺死案，仍獲補償一部，然其係侵害個人財產法益，而本件被害人係違反國家安全法、關係國家安全問題、斟酌法益不同、適用法條均不同，並無違反平等原則、價值判斷不同之問題，惟原審確將二者混為一談，顯有適用法條不當、理由矛盾之情形云云。
六、本院查：按「因犯罪行為被害而死亡者之遺屬或受重傷者，得申請犯罪被害補償金。」「有下列各款情形之一者，得不補償其損失之全部或一部：一、被害人對其被害有可歸責之事由者。二、斟酌被害人或其遺屬與犯罪行為人之關係及其他情事，依一般社會觀念，認為支付補償金有失妥當者。」、「本法於大陸地區人民在大陸地區因犯罪行為被害時，不適用之。」「本法於外國人為被害人時，應本互惠原則適用之。」犯罪被害人保護法第4條第1項、第10條第1款、第2款、第32條及第33條分別定有明文。上開第32條之立法理由：
「大陸地區人民雖亦為中華民國人民，其受補償之權利原應與臺灣地區人民相同；惟為兼顧現況事實及國家財政負擔，爰於本條規定大陸地區人民在大陸地區因犯罪行為被害者，不適用本法之規定。至臺灣地區人民在大陸地區因犯罪行為被害，或大陸地區人民在臺灣地區或本法第3條第1款所定之中華民國船艦、航空器內因犯罪行為而被害者，依同條款之規定，均有本法之適用。」又同法第10條立法理由：「一、被害人對其被害有可歸責之事由者，如參與或誘發犯罪等，若仍補償其損失之全部，恐與事理有違，爰於第1款規定得視其具體情形，全部不予補償或僅補償其損失之一部。二、雖無第1款所定情形，但斟酌被害人或其遺屬與犯罪行為人之關係及其他情事，依社會一般觀念，認為給與補償金之全部或一部有欠妥當者，亦得不予補償全部或該部之損害，特於第2款為概括之補充規定，以免疏漏．．．。」查本件大陸地區女子王莉未經許可非法偷渡入境，在臺灣地區因犯罪行為被害死亡，其大陸遺屬即被上訴人依犯罪被害人保護法第4條第1項規定及同法第32條規定之反面解釋，固得向上訴人申請補償金，兩造主要爭點為本件究竟有無犯罪被害人保護法第10條第1款、第2款補償排除條款之適用。上開排除條款規定之目的，主要在確保犯罪被害補償制度不被濫用或誤用，以確保立法目的之正確實現，該法第10條第1款所謂「被害人對其被害有可歸責之事由者」，參酌同法施行細則第7條規定，係指被害人參與、誘發犯罪，或對其被害之發生與有過失而言，本件被害人王莉並未參與、誘發犯罪，且其偷渡行為並不必然遭致被害，則其被害與偷渡行為間並無相當因果關係，尚難認王莉對其被害之發生與有過失，又無其他事證足資證明王莉對其被害有可歸責事由，足見被害人王莉之偷渡行為與犯罪被害人保護法第10條第1款之要件不合，自無該款之適用。至於同條第2款所謂之一般社會觀念，為抽象之概括用語，係屬不確定之法律概念，因犯罪被害之情形複雜多樣，立法者乃保留給行政機關及法院依立法目的就個案情形妥為解釋適用，並賦予法院最終認定之權限。又一般社會觀念乃因每個人成長過程不同，對事情看法及社會價值評斷，常獲致不同結論，為達公平合理及社會和諧目的，行政機關及法院，自應綜合一切事證依立法目的就個案情形本於確信妥為認定。本件被害人大陸地區女子王莉為來臺打工，非法偷渡入境，入境後所從事工作並未取得主管機關之許可，而其所衍生之諸多問題，嚴重影響社會治安及國家安全，其未經許可非法偷渡入境之故意行為，法所不許，且為多數民眾所不認同，顯不具社會正當性，則其冒險偷渡自陷危險而與不法加害群體相處，於非法入境途中因犯罪行為致被害死亡，如仍給予補償，將使信守法律之一般人民認為不恰當；又非法入境者入境後所從事工作並未取得主管機關之許可，除未向臺灣地區政府納稅外，其大多從事影響社會治安之特定行業，且為警查獲後，迄遣返時止，需耗費臺灣地區政府龐大人力及經費來處理，增加臺灣地區政府財政負擔，而這些經費均需由臺灣地區人民納稅來編列支應；雖我國犯罪被害人保護法對大陸地區人民在臺灣地區因犯罪行為被害，非採互惠原則，然對於類似情形大陸地區政府從未給予臺灣地區人民補償，並基於犯罪被害人保護法屬社會福利給付事項，考量國家財政資源有限，本件如給予補償，與事理有違，顯有致不公平情形；且本件受害遺屬依犯罪被害人保護法申請補償，經媒體報導，有300多份民眾表達意見，反對給予補償，上開意見，反映一般民眾觀感，經上訴人組成委員會，其委員來自各界，各具專業，就本件前述事實，依犯罪被害人保護法立法目的，及一般人民觀感，綜合斟酌評價，認為依一般社會觀念，本件支付補償金有失妥當等由，而駁回其申請，覆議決定，予以維持，經核均無不合。至被上訴人所引本院91年度判字第70號判決，未經採為判例，無拘束本件效力，且案情不同，尚難執為被上訴人有利裁判之依據。原審徒以犯罪被害人保護法對非法入境者並無明文排除適用規定，本件被害人偷渡入境與其遭迫使入海溺水身亡，無相當因果關係，雖有民眾以電子郵件表達意見，反對給予補償，然非屬多數，難認係社會一般觀念，以及我國犯罪被害人保護法對大陸地區人民在臺灣地區因犯罪行為而被害者，非採互惠原則等由而為上訴敗訴判決，揆諸前揭規定及說明，原審對犯罪被害人保護法第10條第2款補償排除條款之例外規定，適用法規不當，自有違誤，上訴人執以指摘，為有理由，且本件事證已明確，爰將原判決廢棄，並判決駁回被上訴人在第一審之訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 8 月 28 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 鄭 忠 仁法官 黃 本 仁法官 黃 合 文法官 廖 宏 明以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 8 月 29 日
書記官 邱 彰 德