最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第888號上 訴 人 東亞運輸倉儲股份有限公司代 表 人 甲○○被 上訴 人 財政部高雄關稅局代 表 人 蔡秋吉上列當事人間補徵關稅事件，上訴人對於中華民國95年9月29日高雄高等行政法院95年度訴字第157號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人所屬前鎮分局人員於民國94年5月24日在高雄港第65號碼頭貨櫃集散站執行轉口貨櫃裝船前查核作業時，發現來自被上訴人所屬中興分局轄區第121號碼頭貨櫃集散站，外有浮貼櫃碼為OOLU0000000貼紙之貨櫃，其內所裝貨物為密迪板（LOW DENSITY PANEL），與艙單上列載之貨物（乾香菇）不符，經比對裝訂於該櫃櫃門前方之貨櫃身分名牌結果，確認該只實貨櫃係於94年5月17日由P＆ONEDLL OYD MERCATOR輪（船隻掛號：94V683）載運進口後即卸存在第121號碼頭貨櫃集散站，並於同年月20日完成報關驗放手續卻未提領，實際櫃號為OOLU0000000之進口實櫃。又依據其他相關情資研判，除可確認上述進口實櫃與同年月24日凌晨自OOCLCHICAGO輪卸存於第121號碼頭實際櫃號為OOLU0000000之40呎轉口實貨櫃間，有互易封條及貨櫃號碼遂行調包走私進口乾香菇情事外，尚可證得案發地點係在第121號碼頭上訴人所經營之貨櫃集散站內。被上訴人乃認上訴人未善盡管理人之注意義務，爰依據關稅法第7條規定，發單請上訴人補繳短少貨物之進口稅費計新台幣（下同）8,660,170元（含進口稅8,144,568元、推廣貿易服務費892元、營業稅514,710元）。上訴人不服，申請復查，未獲變更，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：2只貨櫃在出第121號碼頭時共經3位被上訴人關員之檢查，貨櫃標誌及封條均為完整固封無誤，轉運之香菇貨櫃押運出第121號碼頭時由押運海關丁榮璋及駐站海關蔡志賢檢查，進入第65號碼頭亦由檢查員吳明良檢查，並無異狀，進口之密迪板貨櫃提領出第121號碼頭經駐站海關賴晁耀檢查無誤放行，2只貨櫃前後經3位關員檢查，貨櫃標誌及封條均為完整固封無誤，可證貨櫃號碼及封條之異動並非發生在第121號碼頭，且被上訴人關員在第65號碼頭發現香菇櫃已被調包，其貨櫃號碼及封條被變造，同樣係海關關員執行檢查貨櫃之工作，為何該2只貨櫃出第121號碼頭時，共經3位海關檢查均無異狀，而在第65號碼頭卻能發現，亦可證該2只貨櫃並非在第121號碼頭內被變造貨櫃號碼及封條；被上訴人抗辯因被上訴人之公告，未自主管理之貨櫃集散站自92年1月16日起，海關對於出站之貨櫃已不須檢查，其抗辯與事實不符，貨櫃出站時領櫃司機取得業者列印之放行准單後仍須至被上訴人管制室接受被上訴人關員之檢查及放行之手續始得出站，被上訴人管制室位於上訴人管制室之後，且駐站關員仍在執行貨櫃檢查之工作，可證在第121號碼頭貨櫃出站尚須由被上訴人檢查及用印放行，被上訴人並未將此工作交由上訴人執行，如被上訴人據其公告之抗辯係關稅總局之原意，則關稅總局之命令顯然違反「關稅法」及上級機關財政部之法規，依「行政程序法」第158條第1項第1款之規定，亦屬無效，且如被上訴人據該公告所做之抗辯，係變更財政部「海關管理貨櫃集散站辦法」第7條第8款之法令效力，依「行政程序法」第151條第2項規定「法規命令之修正、廢止、停止或恢復適用，準用訂定程序之規定。」，更不得由被上訴人單方面以公告方式變更法規命令之效力；縱使能證明2只貨櫃之變造係在第121號碼頭內，但變造後貨櫃仍在第121號碼頭內，並非當然造成貨櫃非法提領出站之結果，而非法提領出站係由被上訴人監管下自行檢查核准放行所造成之結果，貨櫃出站之檢查及核准放行仍為被上訴人關員之職責，未發現已被變造而准其出站亦為被上訴人之疏失，非法提領出站應由被上訴人自負責任；關稅法第7條補繳短少稅費之規定係損害賠償之性質，須國家有稅收之損失才有補繳之可能，國家無稅收之損失，自不得要求上訴人繳納，本件被調包之貨櫃經被上訴人調查係由香港運至第121號碼頭經轉運至第65號碼頭再轉運至菲律賓馬尼拉港之轉口貨櫃，該貨櫃既申報為轉口，本不進入國內，亦不會向海關申報進口核繳進口稅費，國家本不會對該只貨櫃課徵進口稅費，故國家本無稅收，即無稅收之損失，且該只貨櫃如被上訴人認定為大陸香菇，依法係禁止進口，如查獲，亦須依「走私進口農產品處理辦法」第3條規定予以焚化等方式銷毀，而非拍賣，國家亦無短少進口稅費之損失，被上訴人不應引用該條規定要求上訴人補繳所短少之進口稅費；本件被上訴人僅依在第65號碼頭發現被變造貨櫃號碼及封條之轉口貨櫃內為密迪板，而原申報之貨名為乾香菇（
DRY MUSHROOM），並未實際查獲及該貨櫃內之貨物為乾香菇，而予認定被調包之貨櫃內裝全部為乾香菇共22,072公斤及722箱，並據以計算進口稅費，以此推測據以為行政處分之內容顯然違反行政程序法「行政行為之內容應明確」之規定，屬於行政程序法第111條第7款規定「其他具有重大明顯之瑕疵者」，應為無效。爰請撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則略以：涉案轉口實櫃於94年5月24日凌晨4時許出站時，係先由駐站業者王中榮核對貨櫃標誌號碼及封條號碼等完整固封無誤後，再移交被上訴人所屬押運關員複核，終經駐站值勤關員蔡志賢核章放行。被上訴人所屬押運關員依上述作業規定逐一核對貨櫃標誌號碼及封條號碼完整固封無誤，並有值勤關員蔡志賢及上述王中榮可為證明。押運關員一路緊跟監控，迄凌晨4時30分該櫃押入高雄港第65號碼頭貨櫃集散站，押運關員亦係在中國貨櫃股份有限公司（下稱中國公司）檢查員吳明良檢查該櫃標誌號碼及封條號碼完整無誤並簽收後，始行離去。涉案封條縱於押運前遭破壞互換後再以強力接合劑黏固，惟押運完成後，該貨櫃無人監控，有否影響封條狀況，不無疑問，且封條經多人試拉、檢視後均未發現異狀，在此客觀事實未審酌參核之情況下，純以押運前經互換並以強力接合劑接合之封條來論斷押運關員有過失，似嫌率斷，況當日在第65號碼頭貨櫃集散站被上訴人關員洪宗錫亦稱該封條非經大力扭扯，絕不易斷裂，顯見本件之發生已非海關既定之押運程序所能掌控，被上訴人所屬押運關員已盡其應注意、能注意、且已注意之義務押運該櫃，應無過失可言。海關押運關員依據貨櫃動態管理作業規定核對櫃號封條之職務，目前僅在保護國家及社會公益並非為上訴人單純之反射利益而存在，上訴人應無國家賠償請求權，又此職務義務之行為與上訴人之自由權利無涉，更無所謂相當因果關係。依行為時之海關管理貨櫃集散站辦法第7條第1款、第8款規定及財政部高雄關稅局91年7月10日第00000000號公告，上訴人稱「貨櫃集散站分為自主管理及非自主管理，而第121號碼頭係屬非自主管理，而其進口櫃係由海關關員檢查後放行，按其貨櫃集散站非自主管理者，駐站海關關員應辦理事項第7點即進口整裝貨櫃放行出站、貨櫃標記、號碼之核對與登記及第20點即貨櫃出站申請書之核對與簽證，憑以核對貨櫃及封條號碼准予出站所載。」云云，核與上開法令規定不符等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠、查載運密迪板櫃號為OOLU0000000之進口實櫃係於94年5月17日由P＆ONED LLOYD MERCATOR輪載運進口後即卸存在第121號碼頭貨櫃集散站，並於同年月20日完成報關驗放手續卻未提領；載運乾香菇櫃號為OOLU 0000000之40呎轉口實貨櫃係於同年月24日凌晨1時30分自OOCLCHIC AGO輪卸存於第121號碼頭，預定由香港裝運經高雄港轉運至菲律賓馬尼拉港，系爭乾香菇櫃於同日凌晨3時44分由被上訴人所屬中興分局關員押運離開第121號碼頭，於同日凌晨4時30分至第65號碼頭待轉船出口，系爭密迪板櫃則於同日8時33分經人提領離開第121號碼頭，系爭乾香菇櫃於同日16時許，經被上訴人所屬前鎮分局人員在第65號碼頭執行轉口貨櫃裝船前查核作業時，發現已與前述系爭密迪板櫃，有互易封條及貨櫃號碼遂行調包情事，而前述系爭密迪板櫃於同日8時33分經人提領離開第121號碼頭後，於同月25日下午2時36分以空櫃送返第65號碼頭等情，此為兩造所不爭執，並有單一貨櫃動態查詢表、系爭密迪板櫃之進口報單影本各1份附於原處分卷、台灣東方海外股份有限公司高雄分公司（下稱東方公司）95年9月5日95東高字第901號函附於原審卷可憑。是系爭密迪板櫃與系爭香菇櫃於94年5月24日1時30分起至同日4時13分系爭香菇櫃被押運離開第121號碼頭止，曾同時存放於第121號碼頭，而系爭香菇櫃與系爭密迪板櫃分別於同日4時13分、8時33分離開第121號碼頭後，至同日16時被上訴人所屬前鎮分局人員發現上述兩櫃已被互易封條及貨櫃號碼遂行調包情事前，系爭香菇櫃均存放於第65號碼頭，而系爭密迪板櫃則於同月25日下午2時36分始經人以空櫃送返第65號碼頭，兩櫃並無共同存放於第65號碼頭或他處之證據，系爭兩櫃應係於第121號碼頭遭人互易封條及貨櫃號碼遂行調包情事，上訴人雖主張：系爭兩櫃亦可能於離開第121號碼頭後始遭人互易封條及貨櫃號碼遂行調包情事云云，惟並不能具體舉證以實其說，自不足採。㈡、另查，系爭兩櫃若欲由上訴人管理之第121號碼頭貨櫃集散站運出，均須先經由上訴人所設立之管制站之檢查，經檢查人員核對相關之資料、文件均相符後，再經由設立於上訴人管制站後面之被上訴人管制站人員檢查無誤後，始放行出站無訛，此亦經原審法院於95年8月11日至上述第121號碼頭勘驗屬實，有勘驗筆錄、第121號碼頭現場圖等附於原審卷可按。揆諸前揭被上訴人91年7月10日公告，自92年1月16日起，上訴人既應派員於管制站核對櫃標誌、號碼等無訛後始准提櫃出站，如前所述，系爭兩櫃既係於上訴人管理監督之第121號碼頭內，有互易封條及貨櫃號碼遂行調包情事，嗣並經上訴人管制站人員檢查後放行，則上訴人對前述系爭香菇櫃遭非法提運或遭竊情事，縱非故意放行，亦顯有過失，即使認上述系爭香菇櫃係經被上訴人管制站放行，始算正式遭非法提領或遭竊完成，亦不論被上訴人管制站之人員、押運人員於審核、押運過程是否亦有過失，惟上訴人均無解於其對系爭香菇櫃遭非法提運或遭竊情事應負過失之責。㈢、再按，關稅法第7條僅規定貨櫃集散站儲存之貨物，如有非法提運或遭竊致貨物短少者，由業者負責補繳短少之進口稅費，亦即只要貨櫃集散站儲存之貨物，有遭非法提運或遭竊致貨物短少之情事者，即應由業者負責補繳短少之進口稅，並不問該貨物須以本來欲報運進口者為限，而若報運為轉口者，則不處罰。是本件系爭香菇櫃雖本係報運為轉口櫃，惟嗣因上訴人之過失，致系爭香菇櫃遭非法提運或遭竊，致造成系爭香菇櫃實質進口之結果，則被上訴人依上開關稅法第7條之規定，命由上訴人負責補繳短少之進口稅，並無不合。又查，系爭乾香菇櫃於同日16時許，經被上訴人所屬前鎮分局人員在第65號碼頭執行轉口貨櫃裝船前查核作業時，發現已與前述系爭密迪板櫃，有互易封條及貨櫃號碼遂行調包情事時，該櫃亦全部被調換成裝載密迪板，而前述系爭密迪板櫃於同日8時33分經人提領離開第121號碼頭後，於同月25日下午2時36分以空櫃送返第65號碼頭，是事實上已無法依其實際載運內容核實計算其短少之進口稅費，被上訴人乃依系爭香菇櫃原始運送契約所載毛重27,025公斤先扣除空貨櫃重量3,870公斤後，再扣除包裝重量1,083公斤，認系爭乾香菇絲淨重為22,072公斤，並據以計算相關之貨物之進口稅費計7,660,170元（含進口稅8,144,568元、推廣貿易服務費892元、營業稅514,710元）等情，此亦有系爭香菇櫃提單影本1份附於處分卷可查，足認被上訴人上述計算方式，並非無據，並無何重大明顯之瑕疵，亦與行政處分明確性原則無違。上訴人主張各節，均無可採，原處分於法尚無違誤。復查決定及訴願決定遞予維持，均無不合等語。因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：上訴人於原審提出關稅法第97條第1項、第3項；財政部「貨棧貨櫃集散站保稅倉庫物流中心及海關指定業者實施自主管理辦法」第1條及第3條第2項、第3項及「海關管理貨櫃集散站辦法」第3條第3項、第4項等之規定，以證明自主管理與非自主管理之差別。上訴人並另以財政部「貨棧貨櫃集散站保稅倉庫物流中心及海關指定業者實施自主管理辦法」第6條規定將進口貨櫃（物）運送單（兼出進站放行准單）之處理作業及進口貨櫃（物）放行提領出站等事項列為自主管理事項；財政部關稅總局「貨櫃動態管理作業規定」規定貨主提領進口貨櫃出站時由專責人員（海關）憑「運送單」核對貨櫃標誌號碼、封條號碼等資料無訛後，核章放行出站；被上訴人監管121號碼頭之中興分局「工作說明」亦明示貨櫃提領出站必須由出站門哨關員檢查無訛後始得將貨櫃放行出站，且亦將進口整裝貨櫃放行出站，貨櫃標記、號碼之核對與登記等工作，列為必須由海關駐站關員自行處理之事項。兩只貨櫃確實經過被上訴人駐站關員之檢查並蓋章核准放行出站，被上訴人在出站准單上蓋章，應有其意義與法律依據。原判決對上訴人所提具體之法規證明實櫃拖出121號碼頭時被上訴人有檢查及核准放行之職責，應由被上訴人自負行政責任之主張，並未予以適用且未在判決內記載未予適用之理由，其判決顯然違背法令。原判決先推定貨櫃在121號碼頭內調包，嗣經上訴人檢查後放行，而認定上訴人縱非故意，亦顯有過失，不再論被上訴人管制站之人員等是否有過失，而判決上訴人應負過失之責。但是貨櫃出站會有誤放之情形必須上訴人與被上訴人均有過失時始會造成，若原判決之推定可成立且認定上訴人有過失時，被上訴人之關員亦應有過失，而不能僅歸責於上訴人，更何況放行之決定權責在被上訴人，本案如經證明變造係發生在121 號碼頭內，則被上訴人將貨櫃放行出站之行為與非法提運即有相當之因果關係。原判決認定責任僅歸屬於上訴人之理由顯然矛盾且未適用法令等語。然查：「．．．貨櫃集散站．．．儲存之貨物，如有非法提運．．．遭竊．．．致貨物短少者，由業者負責補繳短少之進口稅費。」、「進出口、轉運貨物及貨櫃在集散站之存放、移動及處理，依下列規定辦理：一、集散站業者對於貨櫃及貨物進出集散站應依相關規定切實控管。．．．八、存站之進口或轉運國內其他口岸貨物，集散站業者應憑海關放行通知、提貨單、轉運准單或其他經海關核准之文件核對收貨人、貨物之標記、箱號及件數無訛後方准提貨出站。其為整裝貨櫃，並應核對貨櫃標誌、號碼無訛後始准提櫃出站。海關必要時得予抽核；對整裝貨櫃並得要求貨主拆櫃核對貨物之標記、箱號及件數。對轉運國內其他口岸之進口貨櫃，進口轉運地海關亦得要求拆櫃抽驗，必要時得取樣備查。」行為時關稅法第7條、海關管理貨櫃集散站辦法第7條第1款、第8款分別定有明文。而本件被上訴人所屬前鎮分局人員於前開時地執行轉口貨櫃裝船前查核作業時，在第121號碼頭上訴人所經營之貨櫃集散站內，查核後發現外有浮貼櫃碼為OOLU0000000貼紙之貨櫃，係於94年5月17日由P＆ONEDLL OYD ME RCATOR輪載運進口後即卸存在第121號碼頭貨櫃集散站，並於同年月20日完成報關驗放手續卻未提領，實際櫃號為OOLU0000000之進口實櫃。並與同年月24日凌晨自OOCLCHICAGO輪卸存於第121號碼頭實際櫃號為OOLU0000000之40呎轉口實貨櫃間，有互易封條及貨櫃號碼遂行調包走私進口乾香菇情事。被上訴人認以上訴人未善盡管理人之注意義務，依據關稅法第7條規定，發單請上訴人補繳短少貨物之進口稅費8,660,170元（含進口稅8,144,568元、推廣貿易服務費892元、營業稅514,710元），揆諸前開規定與說明，尚無違誤，訴願決定及原判決均予維持，於法亦無不合。次查原判決業已查明被上訴人91年7月10日已公告，自92年1月16日起，上訴人應派員於管制站核對櫃標誌、號碼等無訛後始准提櫃出站，系爭兩櫃既係於上訴人管理監督之第121號碼頭內，有互易封條及貨櫃號碼遂行調包情事，嗣並經上訴人管制站人員檢查後放行，則上訴人對系爭香菇櫃遭非法提運或遭竊情事，縱非故意放行，亦顯有過失，即使認上述系爭香菇櫃係經被上訴人管制站放行，始算正式遭非法提領或遭竊完成。亦不論被上訴人管制站之人員、押運人員於審核、押運過程是否亦有過失，惟上訴人均無解於其對系爭香菇櫃遭非法提運或遭竊情事應負過失之責。從而上訴人訴稱縱使能證明2只貨櫃之變造係在第121號碼頭內，但變造後貨櫃仍在第121號碼頭內，並非當然造成貨櫃非法提領出站之結果，而非法提領出站係由被上訴人監管下自行檢查核准放行所造成之結果，貨櫃出站之檢查及核准放行仍為被上訴人關員之職責，未發現已被變造而准其出站亦為被上訴人關員之疏失，非法提領出站應由被上訴人自負責任等詞，仍非可採等情，有如前述。則原判決尚無上訴意旨所稱對於上訴人所提具體之法規證明實櫃拖出121號碼頭時被上訴人有檢查及核准放行之職責，應由被上訴人自負行政責任之主張，並未予以適用且未在判決內記載未予適用之理由；或認定責任僅歸屬於上訴人之理由顯然矛盾，其判決顯然違背法令之情事。末查，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，亦與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 30 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 黃 本 仁法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 10 月 1 日
書記官 王 福 瀛