最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00095號上 訴 人 甲○○
乙○○○丙○○丁○○戊○○被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 己○上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國95年4月28日高雄高等行政法院94年度訴字第815號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人等五人共有坐落高雄市○○區○○段○○號及同段495地號等二筆土地（下稱系爭土地），經被上訴人發布為都市○○道路，開闢為民族路及民族陸橋，並供人車通行使用多年，上訴人等於民國92年2月間向被上訴人請求辦理徵收補償，惟經被上訴人以政府財政拮据，即刻編列預算辦理補償，確有困難為由，予以拒絕。上訴人等不服，循序提起行政訴訟，亦經高雄高等行政法院以92年度訴字第993號判決駁回確定。嗣上訴人等於93年11月8日向被上訴人提出申請，以被上訴人尚未完成徵收程序即於系爭土地設立收費停車格，並於陸橋下方土地以圍牆區隔設置倉庫，供特定人士使用為由，請求被上訴人給付佔用期間不當得利之賠償金。仍經被上訴人以93年12月15日高市府工新字第0930063806號函予以拒絕。上訴人不服，提起訴願，亦遭訴願機關內政部94年5月5日台內訴字第0940003267號訴願決定以，上訴人等所爭執者為公法上不當得利，核非屬訴願救濟範圍，而決定不予受理。上訴人等遂提起本件給付訴訟，經高雄高等行政法院（下稱原審法院）94年度訴字第815號判決駁回，上訴人猶未甘服，提起上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：（一）上訴人發現被上訴人占用系爭長明段2地號土地作路邊停車，劃格收費，及長明段495地號土地設置儲藏室，顯示被上訴人不徵收上訴人土地，強制闢建道路，雖然道路供公眾行駛，但被上訴人擅自劃停車位，做營利行為，已有不當得利之事實，被上訴人將作為公共利益之道路一邊劃格作停車收費，此行為實非公共利益，其所得利益應屬不當得利之範圍。私法上不當得利之一般法理，應亦可適用於公法關係，當然本件之請求屬公法上不當得利，無可質疑。（二）系爭長明段2地號土地位於民族路長谷世貿大樓前方，周圍有二十四小時營業之釣蝦場與ＢＭＷ、ＢＥＮＺ銷售營業處，路邊停車住戶之使用率頻繁，上訴人估計停車位有十二格，惟被上訴人對上訴人主張停車位十二格有異議，經兩造於95年2月14日會勘，上訴人同意以被上訴人主張九格半為計算，上訴人以停車位九格半，一小時收費新台幣（下同）20元，一天有15小時使用時間，一天可收入2,850元，一年有1,040,250元，不當得利請求時效十五年計15,603,950元，估有九成使用率，被上訴人應有不當得利14,043,375元。另外系爭長明段495地號土地，面積2,199.17平方公尺，被上訴人設置圍籬與儲藏室面積為420平方公尺供被上訴人所屬單位使用（土地剩餘部分為道路與停車用地），以公告土地現值每平方公尺83,178元，被上訴人占有土地公告現值計34,934,760元，按年租金百分之八計算為2,794,780.8元，上訴人等人持有土地為1661/10000，上訴人等應取得之年租金為464,213元，十五年不當得利為6,963,196元。為此，請求被上訴人給付上訴人每人各4,213,140元及自起訴狀繕本送達翌日起之法定遲延利息等語。
三、被上訴人則以：（一）系爭長明段2地號土地部分，上訴人起訴狀之推測計算，上訴人所提出之補繳停車費通知單與本件不相關，上訴人未能舉證說明其計算基礎。系爭長明段495地號土地部分，上訴人謂被上訴人獲有使用系爭土地全部利益十五年共6,963,196元，惟上訴人所提出之照片，僅能顯示陸橋下方有車輛停放，不能證明係被上訴人所使用外，該處地點主要仍作為陸橋供車輛通行之用，卻認定使用全部土地之利益。其次，被上訴人使用之面積、期間為何，上訴人亦未舉證以實其說。（二）關於系爭停車格部分：系爭停車格係自91年1月1日開始收費，93年10月21日塗銷，收費為每小時20元，扣除相關成本，系爭停車格每月收益約6,592元（未扣除正式人事之間接管理費用）。關於系爭陸橋下空間：被上訴人僅於十餘年間於系爭地點堆置公物，之後即未曾使用，而由上訴人所提照片，亦證系爭地點乃開於公眾停車等之用。關於上訴人所受損害之要件事實部分，上訴人未舉證兩造間有任何給付關係存在，亦未舉證其有權於系爭長明段2地號設置停車格，收取停車費。被上訴人所受利益，乃依停車場法第12條授權及依國有財產法規定管理公用財產之依法行政結果，具法律上之原因，非公法上不當得利。上訴人所受之損害係不能使用系爭土地或無法取得徵收補償金，乃因既成道路成立公用地役關係，與被上訴人因行政行為所受利益無因果關係。被上訴人於該儲藏室放置物品，僅為附屬設施之管理行為，並無受有利益。本件上訴人雖以不當得利請求返還，惟其本質應屬相當於租金之請求，與不當得利尚屬有間，其消滅時效應為五年，上訴人此部分之請求權亦已因罹於時效而消滅。（三）縱認本件被上訴人受有使用土地之不當利益，上訴人起訴主張之金額計算方式亦明顯有誤，本件長明段495地號土地，93年1月之申報地價為每平方公尺24,763元，實際儲藏室面積約為270平方公尺，非上訴人所稱之420平方公尺。而年租金應為55,527元，五年租金計277,635元，上訴人主張，顯與事實不符等詞置辯，請駁回上訴人之起訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）關於系爭長明段2地號部分：按「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，『其所有權人對土地既已無從自由使用收益』，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。」業經司法院釋字第400號解釋在案。經查，上訴人等所有系爭長明段二地號土地，地目為道，現為既成道路，供公眾通行多年，已具有公用地役關係之事實，為兩造所不爭執，並有土地登記簿謄本附卷可稽。是上開土地之所有權現雖仍屬上訴人等所有，惟於公用地役關係發生後，揆諸前揭解釋意旨，其使用權及收益權之行使均受有限制。故上訴人等於上開土地之使用權及收益權之行使既受有限制，則被上訴人於上開土地設置停車格，並收取停車費，上訴人自無任何損害可言。次按「地方主管機關為因應停車之需要，得視道路交通狀況，設置路邊停車場，並得向使用者收取停車費，依前項設置之路邊停車場，應隨路外停車場之增設或道路交通之密集狀況予以檢討廢止或在交通尖峰時段限制停車，以維道路原有之功能。」停車場法第12條定有明文。經查，上訴人等所有系爭長明段2地號土地，既為既成道路，則被上訴人為因應停車之需要，視道路交通狀況，設置路邊停車格並向使用者收取停車費，揆諸前揭規定，乃依上開規定之授權，即屬依法行政之作為，其所收取之停車費，具備法律上之原因，並非無法律上原因，故上訴人就此部分之土地，尚不得主張公法上不當得利返還請求權。（二）關於系爭長明段495地號部分：按「國家依據法律規定，或基於權力行使，或由於預算支出，或由於接受捐贈所取得之財產，為國有財產」、「公用財產以各直接使用機關為管理機關，直接管理之」、「管理機關對其經管之國有財產，除依法令報廢者外，應注意保養及整修，不得毀損、棄置」國有財產法第2條第1項、第11條及第25條分別有明文。經查，上訴人所有系爭長明段495地號土地，地目為道，現為既成道路，已具有公用地役關係之事實，為兩造所不爭執，並有土地登記簿謄本附卷可稽。是上開土地之所有權現雖仍屬上訴人等所有，惟於公用地役關係發生後，揆諸前揭司法院釋字第400號解釋意旨，其使用權及收益權之行使均受有限制。故上訴人等於上開土地之使用權及收益權之行使既受有限制，則被上訴人於上開土地建造陸橋，上訴人自無任何損害可言。又被上訴人基於公用地役關係，為公眾通行之必要，而建造之陸橋，揆諸前揭國有財產法第2規定，自屬國有財產。次查，該陸橋範圍內之空間，除供道路通行者外，為被上訴人直接使用者，被上訴人依前揭國有財產法第11條規定，為管理機關，且依前揭國有財產法第25條之規定，除注意保養及整修，並不得毀損、棄置。
是被上訴人基於依法行政原則，為行政上之目的，依該公物之性質及事實需要，作為儲放物品、車輛、機具或開放供民眾使用。況上訴人所稱之儲藏室，為該陸橋之附屬設施，並非特定為做儲藏使用而設置等情，此有現場照片附卷可稽，故被上訴人雖於該儲藏室放置物品，但核其性質，僅為附屬設施之管理行為，並無受有利益；又上開土地既因公用地役關係而使用權受到限制，被告前開管理行為既係本於公用地役關係所為，難謂無法律上之原因，要無成立公法上不當得利之可能。綜上所述，上訴人之主張，不足採信。是被上訴人基於公用地役關係，使用系爭土地，並非無法律上原因，且上訴人等對系爭土地亦已無從自由使用收益，則上訴人主張之公法上不當得利請求權並不存在。上訴人本於公法上不當得利之法律關係，請求被上訴人應給付上訴人等五人各4,213,140元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算利息，為無理由，應予駁回。作為其判決之論據
五、上訴意旨略以：（一）被上訴人於開闢民族路時，作跳躍式徵收土地，未一併徵收上訴人之土地，已有違平等原則，且系爭土地當時並非既成道路而係田埂路，被上訴人使原審誤認系爭土地為既成道路，已成立公用地役關係，則原判決認事用法即有違誤。（二）原審認上訴人應就公法上不當得利返還請求權要件事實存在負舉證責任，惟被上訴人已當庭自認有利用系爭土地停車收費之事實，上訴人無須負擔舉證責任。（三）停車○○○區○道路為公有或私有，於公有道路設停車收費並無問題，若於私有道路則應屬不當得利，按上訴人所有系爭土地於不妨害公眾通行時，仍有使用收益之權利，而非完全喪失使用收益權，此由被上訴人於嗣後塗銷停車格之事實可知。原審以被上訴人為依法行政之作為，有違公用地役權之本旨。（四）系爭土地上之陸橋固屬國有財產，但橋墩下之空地仍屬上訴人之土地，不能因陸橋為國有財產而推論附屬土地亦為國有財產，原判決推理有違經驗及論理法則。爰請求廢棄原判決，被上訴人應給付上訴人等五人各4,213,140元，及原起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算利息等語。
六、本院查：按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民法第一百七十九條定有明文。又按公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。參諸前揭民法第一百七十九條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下四要件：（一）須為公法關係之爭議；（二）須有一方受利益，他方受損害。（三）受利益與受損害之間須有直接因果關係；（四）受利益係無法律上原因。再「行政主體得依法律規定或以法律行為，對私人之動產或不動產取得管理權或他物權，使該項動產或不動產成為他有公物，以達行政之目的。此際該私人雖仍保有其所有權，但其權利之行使，則應受限制，不得與行政目的違反。本件土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。原告雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。」（本院45年判字第8號判例參照）則既成道路於經政府依法徵收前，如因公眾通行之需要，為必要之改善與維護，自為法之所許，非無法律上之原因。經查，上訴人等所有系爭長明段二地號土地，具有公用地役關係之事實，上開土地之所有權現雖仍屬上訴人等所有，惟其使用權及收益權之行使均受有限制。故上訴人等於上開土地之使用權及收益權之行使既受有限制，則被上訴人於上開土地設置停車格，並收取停車費，上訴人自無任何損害可言。況地方主管機關為因應停車之需要，得視道路交通狀況，設置路邊停車場，並得向使用者收取停車費，為停車場法第12條所規定。上訴人等所有系爭長明段二地號土地，既為既成道路，則被上訴人為因應停車之需要，視道路交通狀況，設置路邊停車格並向使用者收取停車費，乃依上開規定之授權，即屬依法行政之作為，其所收取之停車費，具備法律上之原因，並非無法律上原因，且亦屬管理道路之行政行為，故上訴人就此部分之土地，尚不得主張公法上不當得利返還請求權。上訴人主張被上訴人為停車場之規畫，有違公用地役權之本旨，顯有誤會。再被上訴人乃基於公用地役關係，為公眾通行之必要而建造陸橋，而被上訴人建造之陸橋，屬國有財產。依國有財產法第11條規定，被上訴人為管理機關，應注意保養及整修。是被上訴人基於依法行政原則，為行政上之目的，依該公物之性質及事實需要，在陸橋下設置儲藏室作為儲放物品、車輛、機具或開放供民眾使用，為該陸橋之附屬設施，並非特定為做儲藏使用而設置，故被上訴人雖於該儲藏室放置物品，但核其性質，僅為附屬設施之管理行為，並無受有利益；又上開土地既因公用地役關係而使用權受到限制，被上訴人前開管理行為既係本於公用地役關係所為，難謂無法律上之原因，要無成立公法上不當得利之可能。上訴意旨主張不得因該陸橋屬國有財產，即可推論該儲藏室亦屬附屬設施，亦無可採。至上訴意旨其餘主張，亦無非就原審事實認定及證據取捨之職權行使，而指摘為不當，並無涉有對原審判決有何違背法令之具體主張。綜上，原判決因認上訴人主張之公法上不當得利請求權並不存在，而駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、、第104條、第98條第1項前段，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 3 月 13 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鄭 淑 貞
法官 姜 仁 脩法官 吳 明 鴻法官 鄭 小 康法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 3 月 13 日
書記官 郭 育 玎