最 高 行 政 法 院 裁 定
97年度裁字第02178號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 張迺良律師
李振華律師被 上訴 人 中央健康保險局代 表 人 乙○○上列當事人間全民健康保險事件，上訴人不服中華民國96年8月28日臺北高等行政法院93年度訴字第1955號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由，並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。準此，當事人對於高等行政法院判決提起上訴，如以高等行政法院判決有行政訴訟法第243條第1項規定之不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容；如以高等行政法院判決有行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、本件上訴人對於臺北高等行政法院民國（下同）93年度訴字第1955號判決（下稱原判決）上訴，雖以：（一）原審言詞辯論終結日為96年8月23日，既於96年8月15日修正施行之行政訴訟法第49條第2項後段規定之後，依程序從新原則，原審應不許可無律師資格之許瑜蓉續為上訴人之訴訟代理人，詎仍容許其續為上訴人之代理人，其判決違反上開規定，而有訴訟未經合法代理之違法。（二）上訴人發現行政處分無效後，於93年6月17日具函請求被上訴人確認無效，惟不獲回覆，兩造間就此堅持不同立場，則上訴人於原審所提先位確認訴訟即有確認判決之法律上利益。且上訴人並無藉認定行政處分無效，而迴避任何最能滿足需求之法律途徑，遑論於提起撤銷訴訟後審理中，發現作為訴訟標的之行政處分無效，或已了結時，仍得轉換為請求確認其為無效或違法之「後續確認訴訟」，或稱「追加確認訴訟」，且依據行政訴訟法第6條第1項規定，一般確認訴訟補充性要件，並不適用於確認行政處分無效之訴。復按先位之訴有理由為後位之訴之解除條件，先位之訴無理由方為後位之訴之停止條件，惟原審就先位備位均應一併審理，即原審於判決駁回上訴人先位訴訟之前已知「原處分已執行完畢，不能提撤銷訴訟」，竟然還以「上訴人得提起撤銷訴訟，違背補充性」為理由，程序駁回上訴人先位確認訴訟在先，復以「原處分已執行完畢，不能提撤銷訴訟」為理由，程序駁回備位第1項訴訟在後，原判決程序駁回上訴人於原審之先位確認訴訟及備位撤銷訴訟，有判決不適用法規或適用不當及理由不備或理由矛盾之違法。再查系爭先位聲明第1項及備位聲明第2項所示行政處分等「對上訴人部分」均為行政執行直接強制方法之核定，該行政處分訂有行政強制執行之期間，直接影響上訴人權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，因上訴人數度聲請暫緩執行，均因期間經過而失效，故被上訴人復數度另行核定行政強制執行之期間，凡此等核定均為被上訴人所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，故均為行政處分，原判決認定後二者非行政處分，即有判決不適用法規或適用不當之違法。（三）依行政訴訟法第196條規定，行政處分縱已執行完畢，行政法院非不得為撤銷行政處分之判決。次按司法院釋字第213號解釋意旨，縱行政處分因已執行完畢而致失效，惟因該處分之撤銷，上訴人即可回復名譽，請求因停止特約無法受僱對保險對象提供醫療服務，而遭受之損害賠償，即有可回復之法律上利益時，原審以程序駁回上訴人備位聲明第1項之請求，顯有判決不適用法規之違法。（四）按93年修正前醫療法規定，景美醫院為私立醫療機構，非法人組織，未具法人人格，以負責醫師（負責人）為唯一權利義務主體。查被上訴人與醫事服務機構締結之全民健康保險特約醫事服務機構合約，具有行政契約之性質。全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法充其量僅能視為全民健康保險特約醫事服務機構合約之定型化條款，應受「契約相對性」之法理所拘束，僅能拘束簽約之保險醫事服務機構，於本件即為景美醫院負責醫師郭耀聰1人，不及於其受雇員工，是原判決認為及於受雇醫師即上訴人，實有判決適用法規不當之違法。況且按本院95年7月份庭長法官聯席會議結論，被上訴人依全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第36條規定所為之停止特約或不予給付等核定，係屬具有裁罰性質之行政處分，依法其構成要件、目的、內容、範圍應以法律明文規定，但該規定欠缺法律明文得逕為據以限制人民基本權利之授權依據，原判決應拒卻其適用，卻仍援引該規定，認為當然可以處罰上訴人，實有判決不適用法規及適用不當之違法。（五）由鄭愛宜等人之病歷顯示，係為初診，依規定須由本人親持身分證明文件、健保卡雙證件，親至掛號處報到掛號就醫；再由郭耀聰醫師具名之回覆臺灣臺北地方法院檢察署之公函、86年10月保險憑證（健保卡）使用須知第1條、第20條、第21條及第23條、醫事服務機構辦理醫療業務須知暨87等年度景美醫院掛號收據影本等內容以觀，足見景美醫院掛號人員須先完成核對病患身分之工作，方摯給掛號收據，原判決未察上情，逕論病患身分之查核，並無分工由景美醫院之「掛號處」負責之情，顯有判決違背經驗法則及不適用法令之違法。復觀諸鄭愛宜等人之病歷，及鄭愛宜於被上訴人派員訪查時之陳述，顯見鄭愛宜等人根本未掛上訴人之診次，上訴人診間即無從出現渠等資料供鍵打列印診療紀錄處方，景美醫院之行政單位為掩飾其與鄭愛宜等人勾結之行徑，出具書面報告，謂掛號處不用查核身分云云，不足採信，惟原判決未查及此，逕論上訴人確實於未見到病患之情形下開立處方，實有推論與卷內證據不符之判決理由矛盾之違法。且鄭愛宜在調查局初訊時，自稱係向景美醫院副院長領藥等語，上訴人並非景美醫院之副院長，其所稱之副院長另有其人。何況鄭愛宜於90年1月及91年1月前2次訪談均未提及上訴人，豈有歷經數年而於93年4月第3次訪談時，陳述內容益加清楚之理，顯見其陳述為偽，然原判決未查，逕認鄭愛宜於被上訴人調查時，未具結復無可信性擔保之陳述為真，無視上訴人於原審所舉出之法令及所提出之證據，誠有判決不備理由之違法。更且於稅捐稽徵法第11條規定之保存期限內，景美醫院完全提不出不利於上訴人之掛號收據兼就診單之原始會計憑證，更欠缺與病歷記載相同內容之有掛號收據上相同處方箋號之處方箋，全無證據可證明鄭愛宜等人確係由上訴人看診開處方並依憑上有處方箋號之處方箋到藥局領藥，原判決率予認定鄭愛宜等人係由上訴人看診並持上訴人開立之處方箋批價領藥，實有判決不備理由之違法。另本件卷內無不利於上訴人之鄭愛宜等人掛號收據（兼就診單）（存底），更無從證明鄭愛宜等人確實經由上訴人看診開立處方，原判決率予據該說明書認定鄭愛宜確實由上訴人看診，實有判決違背論理法則、經驗法則及不備理由之違法。又原判決捨對外原始會計憑證之掛號收據避而不談，竟以電腦列印紀錄處方，黏貼於病歷，並蓋職章等無識別度之方式，逕認病歷為上訴人所製作，實有違背證據法則之違法。且本件乃景美醫院負責醫師違法以總金額申報醫療費用，本件無87年6月當月全院之掛號收據（兼就診單），復無當月全院有處方箋號之處方箋、檢查報告、當月全院病患就診病歷之全部實體文書，據以核對該申報總表之總金額來源之每筆醫療服務金額，原判決何以認定上訴人有任何與該負責醫師違法申報有關之前階段行為？何以認定該負責醫師有違法申報行為，一定須先存有上訴人違法行為？顯有判決不適用法規及理由不備之違法。（六）87年6月有效施行之全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第34條第7款規定之「情節重大」與否，應端視「申報醫療費用」之情節重大與否，是以原處分作成前之89年12月22日修正之全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第35條之1規定，已將之明確規定為「違約總虛報金額超過10萬元」，以免混淆，該「情節重大」顯已非不確定法律概念，被上訴人就此無判斷餘地，遑論，申報醫療費用乃負責醫師基於全民健康保險特約醫事服務機構合約之請求權，惟渠一人有此申報行為並負申報之不完全給付債務不履行行為責任者。惟原審未查及此，逕以非關全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法規範意旨、目的之事項，而認上訴人已構成情節重大，已有判決適用法規不當及不備理由之違法云云為由。惟查，上訴人係於93年6月17日向原審提出委任狀，委任其配偶許瑜蓉（非律師）為訴訟代理人，原審於94年5月13日第1次行準備程序時，曾訊問並確認許瑜蓉為上訴人之配偶，核與當時行政訴訟法第49條第2項第4款規定相符，且不認為其不適當，而未以裁定禁止之，迄96年8月23日原審行言詞辯論時，修正施行之行政訴訟法第49條第2項雖已刪除第4款「與當事人有親屬關係者」得為訴訟代理人之規定，惟許瑜蓉前依法為上訴人之訴訟代理人之資格，不受影響，且審判長既未依修正施行之行政訴訟法第49條第5項規定以裁定撤銷其許可，則許瑜蓉自得續為上訴人之訴訟代理人，而為訴訟行為，上訴人主張原審未依程序從新原則，不許可許瑜蓉續為上訴人之訴訟代理人，其判決違反上開規定，而有訴訟未經合法代理之違法云云，容有誤解。又查，原判決認定原核定及原處分既為行政處分，上訴人得提起撤銷之訴，無從提起具補充性質之確認之訴；且認定被上訴人92年10月1日健保醫字第0920033702號函及93年5月13日健保醫字第0930007972號函係被上訴人通知執行停止特約之期間，僅具通知性質，均非行政處分，上訴人訴請確認上揭2份函文無效，顯然有誤（以上為先位聲明部分）；復認定上訴人訴請撤銷已執行完畢之原核定及原處分，欠缺訴訟利益，而無權利保護之必要（以上為備位聲明第1項部分），本院核無違誤，是上訴意旨就此部分之指摘及上訴狀所載其餘內容，或係重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或係就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，任加指摘違誤，或係執其歧異之法律見解，就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決違背經驗法則及論理法則、判決理由不備及理由矛盾暨判決不適用法規及適用不當，而未具體表明原判決究竟有如何合於不適用法規或適用不當、或有行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，尚難認為已對原判決之如何違背法令有具體之指摘。依首揭規定及說明，應認其上訴為不合法，應予駁回。
三、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 3 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 劉 介 中法官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 4 月 3 日
書記官 張 雅 琴