最 高 行 政 法 院 裁 定
97年度裁字第02270號抗 告 人 甲○○
乙○○○丙○○丁○○○戊○○上列抗告人因與相對人彰化縣政府間市地重劃事件，對於中華民國96年4月23日臺中高等行政法院95年度訴字第712號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、本案抗告人因以下之事由，認定相對人於民國94年10月5日作成之府地價字第0940189583號函為一行政處分，而以之為對象，在原審法院提起撤銷訴訟：
㈠抗告人所有之土地位於由土地所有權人籌組、打算自辦市地
重劃、組織之名稱原為「彰化縣員林鎮三多自辦市地重劃區籌備會」，預計實施土地重劃之區域內。
㈡該籌備會於93年11月5日作成三多字第014號函，將重劃區重
劃計畫書予以公告，函知包括抗告人在內之各土地所有權人。又於93年12月14日召開第1次會員大會，通過重劃會章程及選舉理、監事並追認或修正重劃計畫書。同時成立「彰化縣員林鎮三多自辦市地重劃區重劃會」（下稱「重劃會」）之組織。
㈢該重劃會於召開第1次會員大會之93年12月14日之同一日，
即作成三多字第020號函，將第1次會員大會紀錄暨重劃會章程及理、監事名冊報請相對人備查。為此相對人亦於93年12月17日作成府地價字第0930239560號函，回覆同意備查。
㈣後重劃區土地分配位置有異動，經理事會於94年9月23日召
開第6次會議通過。為此重劃會再於94年9月27日作成三多字第053號函將土地分配成果併同會議紀錄送請相對人備查，經相對人94年10月5日府地價字第0940189583號系爭函准予備查。但抗告人對此之土地重劃分配結果提出異議，而產生以下之訟爭程序及結果：
⒈重劃會因此於94年11月5日召開協調會，抗告人表示不願意參加重劃。協調紀錄經重劃會函報相對人。
⒉相對人則以94年11月10日府地價字第0940217234號函請重
劃會，依行為時獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第32條第2項及第4項規定辦理（現行規定應為第34條第2項）。
⒊為此抗告人向臺灣彰化地方法院提起民事訴訟，請求撤銷
重劃土地分配決議，案經臺灣彰化地方法院於95年6月20日作成94年度訴字第897號判決，駁回抗告人之民事請求。駁回之理由則係：
⑴93年12月14日召開第1次會員大會，抗告人遲至94年11月18日始提起本件撤銷之訴，已逾3個月之除斥期間。
⑵重劃會辦理市地重劃，不須重劃區內所有土地所有權人同意。
⑶（行為時）獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第32條
第1項明定，重劃區土地分配完畢後，理事會應即檢具左列圖冊提經會員大會通過後，公告公開閱覽30日，並通知土地所有權人：
一、計算負擔總計表。
二、重劃前後土地分配清冊。
三、重劃後土地分配圖。
四、重劃前地籍圖。
五、重劃前後地號圖。⑷本件抗告人主張重劃會並未依上開規定檢具上開圖冊提
經會員大會通過。重劃會亦承認會員大會僅召集一次（即93年12月14日召開之會員大會）。惟重劃會因未召集會員大會通過上開圖冊，既無該會員大會之存在，即無撤銷會員大會決議之可言，而僅生重劃會是否合法完成重劃問題。
⒋抗告人嗣於95年7月11日提起訴願，要求撤銷相對人於94年10月5日作成之府地價字第0940189583號備查函。
⒌內政部訴願決定則從實體上駁回抗告人之請求，駁回理由
為，上開備查函之作成，與（行為時）獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第23條、第24條及第25條規定，並無不合。
二、原裁定基於下述理由，以抗告人透過撤銷訴訟打算撤銷之標的，性質上非屬行政處分為由，而認抗告人本件起訴不合法，予以裁定駁回：
㈠重劃會係依行為時獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第15
條（現行法為第17條）之規定，將第6次理事會議紀錄報請相對人核備。而該辦法所規定之備查，係指重劃會就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報主管機關知悉之謂。
㈡因此相對人作成之上開府地價字第0940189583號備查函，僅
係表示已收到知悉該重劃會之理事會議紀錄併對附送之土地分配成果，予以形式上查對完竣後，准予備查之通知函。而系爭函之說明三部分（包括對土地所有權人之通知方式，以及設有對他項權利或375租約土地之處理方式），亦僅是基於主管機關對該重劃會辦理自辦市地重劃應辦事項所為之指示。
㈢是以上開備查函之內容，均非對人民所為之行政處分，更不
因而對人民發生具體之法律效果，自不能認其為行政處分而對之提起訴願。
㈣至於抗告人對於該重劃會之處理結果有異議，應循民事訴訟解決，附此敘明。
三、抗告意旨略以：自辦市地重劃雖係由土地所有權人籌備，由重劃會自行辦理，但仍需由各該主管機關以公權力介入，以保障土地所有權人之權益。因此備核、核准與備查無一不是足以發生公法上法律效果之行政處分，原判決所持之上開法律見解顯有錯誤云云。
四、本院按：㈠在此首應澄清的重要法律觀點是，行政訴訟法制原則上在保
護人民之主觀公權利（為公益而訴訟，則屬例外），因此只要個人的權利遭受公權力之違法侵害，在行政訴訟上即應給予對應之救濟。至於救濟手段之訴訟類型為何，反而是下一層次的問題。並且可以用法院的闡明權來補救當事人訴訟類型選定錯誤的情事。
㈡但目前下級審法院卻經常借用行政措施是否為「行政處分」
的中介性概念，來說明人民是否有公法上權利受到侵害。這實在是沒有必要的。若回到制度的原點，行政法院對行政訴訟有無審判權之實體判斷，其重點只在：「人民之公法上權利有無受到行政措施的違法侵害」而已。而這個重點如予剖析，又可分為以下三個面向來說明：
⒈「公法上權利」概念的闡明。
這裏必須特別指明，在法院主張權利時，絕不會抽象價值的宣示。而是「在特定時空下，針對一個具體事項，在有明確對立者（即義務者）」的情況下，主張自己對這個有「人事時地」具體事項，主觀上有實質利害。而客觀上有明確的法規範，擔保上開實質利害之實現。因此在法院談抽象的權利是亳無意義的。例如有人在法院抽象主張：「自己依民法物權篇之規定，對特定土地有所有權利，所以可以排除別人之侵害」云云。若與之相結合的「人事時地」爭議，是該土地可否徵收，鄰地可否通過該地連結公路，則以上的抽象主張並沒有辦法給予主張者任何實益，因為處理該具體事務者，另有其他的法規範來規範，而排除了民法物權篇規定在該事務上之規範作用。這是非常重要、卻常為當事人所忽略的法律觀點。
⒉「侵犯」概念的闡明。
按行政措施對人民的公法上權利多少造成影響。但影響程度卻有大有小。有時行政措施對權利的影響，只是「輕風拂面」，但也有可能是「狂風暴雨」，使人民所關心、並受法律保障的權利受到立即明顯之影響，造成人民法律地位的重大不安。前者非屬權利的侵害，而後者則是權利的侵害。但在這二個端點之間，存有極多中間案型。法院固然常常要在個案中決定劃分之判準，而立法者或準立法者的司法院大法官會議，也常制定抽象的判準，供法院依循。
⒊「行政措施與公法上權利受侵害間因果關係」之闡明。
若在具體時空下、受特定法規範保護之具體權利，處於不安狀態，而可認定受到「侵犯」，但若導致不安狀態之「侵犯」，並非來自行政措施，或者已經處於不安狀態的「權利侵犯」現狀，並沒有因為「行政措施」之出現，而被深化（陷於更強烈之不安狀態）。即難謂該行政措施有被排除之必要，而使權利人享有排除該行政措施之訴訟權限。
㈢在上開法律觀點下，本案之真正問題出在：抗告人在重劃過
程中，有關土地所有權之法律地位不安狀態，並不是因為上開備查函而產生（實是因重劃會提出重劃計劃及重劃區土地分配所生者），而該備查函之作成，依本院之觀點，也沒有任何事證顯示，抗告人上開「不安」，有深化之情形。因為上開民事判決已經清楚點出，整個土地重劃程序有瑕疵，並無法繼續進行，重劃之完成，顯有重大障礙。上開備查函並沒有排除障礙、促進重劃完成之功能。是以原裁定透過目前司法實務慣行的「行政處分」技術性概念，而認為其無提起本件行政訴訟之訴訟法上權利，最終處理結果尚無違法。抗告意旨之論述內容，僅是泛論行政機關對民間自辦之土地重劃活動，有以公權力介入之必要，而沒有針對本案之上開備查函，到底對其何種內容之公法上權利有何具體威脅之作用，為深入之剖析，不足以使法院採信其主張，是其本件抗告為無理由，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 97 年 4 月 10 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鄭 淑 貞
法官 林 樹 埔法官 吳 明 鴻法官 鄭 小 康法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 4 月 11 日
書記官 莊 俊 亨