最 高 行 政 法 院 裁 定
97年度裁字第2890號抗 告 人 甲○○代 表 人 乙○○訴訟代理人 陳鄭權 律師相 對 人 桃園縣政府代 表 人 丙○○上列當事人間有關寺廟事務事件，抗告人對於中華民國96年7月5日臺北高等行政法院95年度訴字第799號裁定，提起抗告，本院裁定如下：
主 文原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁定。
理 由
一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、本件抗告人之原管理人陳仁宗死亡，因欠缺章程就新管理人之產生發生爭端，相對人依據內政部民國84年6月14日台內民字第8479496號函示進行協調，並於90年8月6日召開「桃園縣大園鄉甲○○85年8月18日、85年8月25日信徒大會決議事項協調會」，獲致3點結論：「⒈大園鄉甲○○在未依法定程序制定其組織章程前所成立臨時管理委員會由該鄉竹圍村選出6名管理委員外，餘由沙崙、海口村暨蘆竹鄉海湖村各選出5名管理委員組成之。⒉管理委員必須具有該宮信徒資格。⒊請大園鄉長擔任召集人，於90年9月30日前完成該宮臨時管理委員會之籌組並選出臨時主任委員。嗣後再由臨時主任委員召開委員會研商制定該宮組織章程暨召開信徒大會選任新主任委員，成立正式管理委員會。」相對人並責由召集人(即大園鄉長)辦理該宮臨時委員會之籌組事宜並選出臨時主任委員陳慶文後，該宮臨時主任委員依上開協調會議結論召開委員會，研擬組織章程，並於93年9月5日召開信徒大會，訂定組織章程，復依章程規定組成管理委員會。因乙○○指陳該次會議過程諸多不法弊端，訴請司法裁判，相對人乃未備查該次會議紀錄。嗣乙○○以甲○○名義於93年10月17日召開甲○○信徒大會，相對人以其所召開之會議未循內政部84年8月1日台(84)內民字第8481201號函辦理為由，以93年11月19日府民宗字第0930296380號函復以：「……所送會議紀錄，本府自無從受理。」嗣乙○○又以甲○○名義於94年9月25日召開94年度甲○○信徒大會，並以甲○○名義於94年9月27日以甲○○第00010號函檢送94年度信徒大會會議紀錄，相對人則以94年10月20日府民宗字第0940285755號函通知乙○○以：「……二、查廖德發、吳金鐘、陳建松聯名於92年7月19日召開之信徒大會暨台端於93年10月17日召開之信徒大會，因召集程序未循內政部84年8月1日台(84)內民字第8481201號函示規定辦理，故本府分別前以92年7月17日府民禮字第0920165121號函、93年10月13日府民宗字第0930257993號函(諒達)函請前揭人員暨台端勿召開上開會議，先予陳明。三、次查甲○○臨時管理委員會係依本府90年8月6日召開之『桃園縣大園鄉甲○○85年8月18日、85年8月25日信徒大會決議事項協調會』籌組完成。該臨時管理委員會主任委員陳慶文93年9月5日召開之信徒大會，因台端指陳該次會議過程諸多不法弊端，並向司法機關提起告訴，惟該案尚於台灣高等法院審理中，故本府復以94年9月23日府民宗字第0940262542號函(諒達)函囑台端勿召開旨揭會議。爰此，所送會議紀錄歉難備查。」(下稱系爭函)，抗告人不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟，求為判決撤銷訴願決定及原處分(即系爭函否准備查部分)，並命相對人對抗告人94年度信徒大會會議紀錄應准予備查。
三、原裁定以：(一)按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。(二)所謂「備查」，係指下級機關或公私機構團體，對上級機關或主管事務之機關，有所陳報或通知，使該上級或主管事務之機關，對於指揮、監督或主管之事項，知悉其事實之謂，此參諸地方制度法第2條第5款規定自明。可知備查之目的，在於知悉已經過事實如何，而主管機關不必另有其他作為，且其性質與所報事項之效力無關；主管機關對於報請備查案，無論備查與否，均不影響該備查案所生之法律效力。換言之，該備查案之內容不合法，不因准予備查而變成合法；倘該備查案之內容合法，亦不因不予備查而變成不合法。故本案系爭函復：「……爰此，所送會議紀錄歉難備查」，因相對人對上開會議紀錄備查與否僅生知悉效力，並不發生法律效果，依前揭說明，系爭函即非行政處分，自不得對之提起訴願及行政訴訟。故抗告人就系爭函提起行政訴訟，難謂合法，因而裁定駁回抗告人之訴。
四、本院查：(一)「行政處分」與欠缺法效性之「觀念通知」之區分，原應視其是否「已直接發生法律上效果」為斷，惟政府機關之公文書常因涵義不明確，甚且有意或無意間迴避法效性問題，而影響人民依法爭訟之權利，是以在實務上欲判別「行政處分」與「觀念通知」，應從實質上加予認定，而不拘泥於公文書之用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服而有異，此參諸司法院釋字第423號解釋意旨自明。(二)地方制度法第2條第5款對「備查」之定義為：「指下級機關或機關間，就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關得悉之謂。」本件抗告人並非機關，原無上開規定之適用，原裁定任意衍伸擴大上開規定之解釋，已難謂於法有據。而行政機關對於於人民報請備查之事件，其准予備查或不准備查是否直接發生公法上之法律效果，原應視人民報請備查之事項而定，不可一概而論。本件如因相對人不准備查，而導致抗告人無法成立合法之管理組織，甚或影響其後續管理人之登記、寺廟之興辦及財產之處理，即難謂非屬行政處分。惟本件遍閱全卷，並無抗告人函送相對人之甲○○94年度信徒大會會議紀錄，該會議之決議事項為何？是否與訂定章程及成立管理組織之事項有關？原審均未調查審認，則系爭函復「歉難備查」，對抗告人而言，是否即已直接發生公法上之法律效果，而與單純之「觀念通知」或「事實通知」有別，因本件基礎事實不明，本院無從據以為法律上之判斷。原裁定逕認系爭函並非行政處分，尚乏論據，其以起訴不合法為由，從程序上駁回抗告人所提之訴，即有可議。抗告意旨執此指摘原裁定違法，為有理由。應由本院將原裁定廢棄，發回原審法院詳為調查後，更為適法之裁判。
五、依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。中 華 民 國 97 年 5 月 29 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 黃 清 光法官 鄭 忠 仁法官 黃 本 仁法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 5 月 29 日
書記官 王 福 瀛