最 高 行 政 法 院 裁 定
97年度裁字第4831號抗 告 人 甲○○上列抗告人因與相對人經濟部水利署第五河川局間有關補償事務事件，對於中華民國97年6月26日高雄高等行政法院96年度訴字第645號裁定，提起抗告，本院裁定如下：
主 文原裁定關於駁回抗告人訴請撤銷相對人民國96年2月9日水五管字第00000000000號函之處分及其訴願決定之訴暨該訴訟費用部分均廢棄，應由高雄高等行政法院更為裁判。
其餘抗告駁回。
駁回部分抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。又抗告法院認為抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定…者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，本院44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例可參。又按「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」及「受理機關認為人民之陳情有理由者，應採取適當之措施；認為無理由者，應通知陳情人，並說明其意旨。」分別為行政程序法第168條及第171條第1項所明定。準此，人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，固得向行政主管機關陳情，然行政主管機關對於陳情之處理，不論認有無理由，均非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自非屬行政處分。另按重覆處分與第二次裁決之區別，前者係行政機關以已有行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由，均屬重覆處分，不生任何法律效果；後者係指行政機關在先前處分即所謂第一次裁決後，對於重複提出之申請，並未變更先前處分之事實及法律狀態下，重新為實體上審查並有所處置；如有任何變更，則非第二次裁決，而為全新之處分。
二、原裁定係以：抗告人於嘉義市○○○○路頭段57及60地號河川公地種植高莖作物，前經相對人以其位於河川區域內，為維護河防安全，分別以民國（下同）95年3月31日水五管字第09550028200號函及95年6月1日水五管字第09550048570號函通知抗告人，載明系爭土地位於河川區域內，並分別命抗告人於95年4月30日及95年6月20日以前自行剷除所種植之高莖作物，亦即認定抗告人於河川區域內違法種植高莖作物，應予剷除，並限期命其自行剷除，係相對人就該公法具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核屬行政處分（剷除行為為事實行為）。抗告人於收受前揭處分後，未提起訴願，以求救濟。嗣抗告人於96年1月27日再向相對人提出陳情，並委由立法委員江義雄發函相對人；相對人遂以96年2月9日水五管字第09650014581號（按，原裁定誤載為第00000000000號）函復抗告人，暨以96年2月9日水五管字第00000000000號（按，原裁定誤載為第00000000000號）函復立法委員江義雄，並副知抗告人（下稱系爭二函文），重述相對人95年3月31日水五管字第09550028200號函及95年6月1日水五管字第09550048570號函意旨，僅係一種觀念通知，非屬行政處分。抗告人對於非行政處分提起訴願，經訴願機關決定不受理，其理由雖有不同，惟其結論並無不合；抗告人復提起行政訴訟，自非合法為由，而駁回抗告人在原審之訴。
三、本件抗告意旨略謂：「行政處分」與欠缺法效性之「觀念通知」之區分，原應視其是否「已直接發生法律上效果」為斷，且應從實質上加以認定，而不拘泥於公文書之用語、形式及是否有後續行為或記載不得聲明不服而有異，否則與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符，此參諸司法院釋字第423號解釋意旨自明。又如以行政機關發動事實行為前之預告或以內部公文書視為行政處分，如拆除違章建築，在執行拆除之前，通常主管機關均先以公函告知相對人，限期自行拆除，其性質類似行政執行法上之告誡，實務上則視其為行政處分，允許相對人對之表示不服，此有本院51年判字第264號、54年判字第200號、58年判字第471號判例意旨可參。
本件系爭二函文載明系爭土地位於河川區域內，並命抗告人限期剷除所種植之高莖作物，亦即認定抗告人於河川區域內違法種植高莖作物，應予剷除，並限期命其自行剷除，係相對人就該公法具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，揆諸上揭說明，當屬行政處分，乃原裁定謂，系爭二函文無非重述相對人95年3月31日水五管字第09550028200號函及95年6月1日水五管字第0950048570號函意旨，僅係一種觀念通知，非屬行政處分，顯屬違誤。又抗告人收受相對人95年3月31日水五管字第09550028200號及95年6月1日水五管字第09550048570號函後，為證明抗告人栽種於系爭土地內之高莖作物為合法栽種，及系爭土地係位於河川區域外，並非河川區域內，乃再向相對人及前管理系爭土地之嘉義市政府陳情說明，兩造及嘉義市政府三方間仍有多份文書往來，此有嘉義市政府95年7月24日府工水字第0950099173號函及95年12月22日府工水字第0950133435號函可參，相對人於此期間，因抗告人於系爭土地栽種果樹合法與否，尚在查閱63年公告之河川區域圖，並未明確之際，乃棄置上開二函，並未依上開函旨於抗告人逾95年4月30日或95年6月20日，逕予辦理剷除，後於寄送系爭二函文後，方依系爭二函文內容所記載之剷除日期於95年3月15日雇工剷除，則參諸相對人於此期間尚在查閱63年公告之河川區域圖，後再更正延後雇工剷除之日期而言，系爭二函文應為新認定之行政處分，並非僅為觀念通知甚明，是原裁定以系爭二函文（按，抗告狀誤載為相對人95年3月31日水五管字第09550028200號函及95年6月1日水五管字第09550048570號函）意旨，僅係一種觀念通知，非屬行政處分。抗告人復提起行政訴訟，自非合法，應予駁回云云，實有可議，並有違誤等語。
四、本院查：
㈠、關於相對人96年2月9日水五管字第00000000000號函部分：觀諸相對人96年2月9日水五管字第00000000000號函之內容，主旨欄猶載抗告人於嘉義市○○○○路頭段57及60地號河川公地種植高莖作物等情，固未變更先前處分之事實，惟說明欄記載仍請抗告人儘速於96年3月15日前自行剷除該高莖作物，逾期相對人訂於96年3月15日依法強制執行剷除等語，則業已變更先前處分之法律狀態，亦即相對人重新為實體上審查，發現抗告人並未依先前處分之期限自行剷除該高莖作物，乃有所處置，即變更抗告人自行剷除之期限，否則相對人將如期依法強制執行剷除，以維河防安全；此係相對人就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，為全新之行政處分。原裁定認係相對人重述其95年3月31日水五管字第09550028200號函及95年6月1日水五管字第09550048570號函意旨，僅為一種觀念通知，非屬行政處分，進而認抗告人就此部分提起撤銷訴訟，為不合法，予以駁回，尚有未合。抗告意旨指摘此部分之原裁定違誤，求予廢棄，為有理由，應由本院將此部分之原裁定廢棄。另觀諸原審卷第207頁至第209頁所附之經濟部96年10月9日經訴字第09606104130號訴願決定書之內容，足見訴願決定機關係以抗告人於96年2月14日收受相對人96年2月9日水五管字第00000000000號函之處分，是其對該函之處分提起訴願之期間，應自該函之處分送達之次日起算30日，於96年3月16日屆滿。復因抗告人係設址於嘉義縣，其經由經濟部水利署（所在地在臺中市）向訴願決定機關提起訴願，可扣除在途期間5日，故其至遲應於96年3月21日將訴願書送達相對人，始為適法。惟抗告人於96年3月22日始書寫訴願書，且該訴願書遲至96年3月27日始到達相對人；又縱該訴願書上蓋有另一日期戳章「96.3.23.」，仍屬逾越前述訴願期間。是抗告人所提起之訴願，顯已逾越30日之不變期間，且該函之處分尚難謂有顯然違法或不當之情事，揆諸訴願法第14條第1項、第3項、第77條第2款前段規定，其對該函之處分所提起之訴願，應不受理為由，而決定「訴願不受理」。然查本件卷證資料，並無此部分之訴願卷證資料可供查考，故抗告人就此部分所提起之訴願是否逾期，尚待原審法院調卷查明，爰發回由原審法院更為裁判。
㈡、關於相對人96年2月9日水五管字第00000000000號函部分：觀諸相對人96年2月9日水五管字第00000000000號函之內容，僅係告知陳情人即立法委員江義雄暨副知抗告人，依八掌溪歷年所公告河川圖籍可證，系爭土地位於河川區域內，從未劃出河川區域外，抗告人於河川區域內種植長年生高莖作物，有違水利法及河川管理辦法等相關規定。相對人已多次通知抗告人應儘速自行剷除未果，其將再通知抗告人於96年3月15日依法強制執行剷除，以維河防安全等語，核為行政機關對立法委員江義雄之陳情所作之函復，係單純的事實敘述或理由說明，並非對該函之副本收受者即抗告人所為之拒絕或駁回其申請之處分，尚不對外發生准駁之法律上效果，即難謂屬行政處分性質，抗告人自不得對之提起行政爭訟。原裁定認抗告人就此部分提起撤銷訴訟，為不合法，予以駁回，要無違誤。抗告意旨指摘此部分之原裁定違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第272條、第104條，民事訴訟法第492條、第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 97 年 10 月 23 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 黃 本 仁法官 黃 淑 玲法官 吳 慧 娟法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 97 年 10 月 23 日
書記官 張 雅 琴