最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1052號上 訴 人 高雄縣政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 曾劍虹 律師被 上訴 人 乙○○
丙○○上列當事人間平均地權條例事件，上訴人對於中華民國96年8月16日高雄高等行政法院96年度訴字第16號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣坐落高雄縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），原係臺灣省所有之公有耕地，由臺灣省政府地政處（下稱省地政處）管理，嗣委由上訴人管理，並出租予被上訴人。民國（下同）79年間臺灣省政府警務處警察電訊所（下稱警察電訊所）需地使用，向省地政處申請撥用系爭土地，經省地政處以79年6月9日地三字第61957號函略以：應依規定辦理變更編定後，再依土地法第26條申辦撥用。系爭土地於83年間變更編定為山坡地保育區特定目的事業用地，警察電訊所乃申請移轉使用，經省地政處以83年9月26日地三字第57635號函同意移轉使用，並報請臺灣省政府（下稱省政府）以83年10月5日府財五字第162347號函准移轉使用。省地政處乃以83年10月13日地三字第60770號函通知上訴人辦理系爭土地之管理機關變更登記，因系爭土地已出租於被上訴人並訂定耕地租約，上訴人乃於84年6月26日依當期公告土地現值新臺幣（下同）65,802,000元，扣除土地增值稅38,822,850元後餘額之1/3補償被上訴人，並辦理管理機關變更登記（84年7月10日完成）及註銷被上訴人承租權。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經本院以95年度判字第697號判決認定本件應屬平均地權條例第11條第3項之補償費爭議，應由被上訴人依課予義務訴訟方式提起。被上訴人乃依上開判決意旨，於95年8月21日及95年9月7日向上訴人申請補發遭減除之土地增值稅之1/3即12,940,950元，經上訴人以95年9月13日府地用字第0950206200號函否准，被上訴人遂循序提起行政訴訟。
二、被上訴人（原審原告）於原審起訴主張：上訴人未曾依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）規定，對被上訴人所承租之系爭土地為終止組約之表示，系爭土地實遭政府以撥用方式收回，上訴人乃平均地權條例之主管機關，自應依該條例第11條第3項規定補償被上訴人。而依兩造之補償協調會結論，本件是否扣除土地增值稅，應依省地政處之函示辦理，而系爭土地業經省地政處以84年7月25日84地三字第46232號函指明免徵土地增值稅，則上訴人計算補償費即不應扣除土地增值稅之數額，然上訴人卻以扣除估計之土地增值稅後之餘額之1/3補償被上訴人，於法自有未合。被上訴人自得依平均地權條例第11條第3項及其施行細則第9條規定，請求上訴人按系爭土地當期之公告現值全額（即毋庸扣除土地增值稅）之1/3補償被上訴人，並發放該差額補償費等語，爰求為判決撤銷原處分及訴願決定，並命上訴人作成核定及發放補償費之處分。
三、上訴人（原審被告）則以：上訴人係依減租條例第17條第1項第5款之規定，終止租約並收回系爭土地。至管理機關之變更登記，則係依省政府83年10月5日府財五字第162347號函准依臺灣省省有財產管理規則第25條規定移轉使用而辦理，與土地法第26條之土地撥用無涉。故上訴人於終止租約後依減租條例第17條第2項規定，依終止租約當期系爭土地之公告現值，扣除土地增值稅後之餘額之1/3補償被上訴人，並無違誤等語資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依行為時土地法第4條、第26條及臺灣省省有財產管理規則第2、5、25、26、27與31條等規定，參酌內政部45年7月2日（45）台內地字第93426號、行政院70年12月14日（70）台財字第18035號函釋可知，有關省有非公用土地得僅由省政府核准即可撥供各級政府機關或省屬各機關使用，毋需報經行政院核准甚明。又臺灣省省有財產管理規則第31條所稱之「移轉使用」，與同規則第26條所稱之「撥用」，本質上均為使用之讓與而非物權之變更，僅是使用權讓與之對象不同而已，然其均為公法上權力行使之性質，則無二致，故省有財產之移轉使用性質上與土地法第26條所稱之公有土地之撥用無異，其因而剝奪人民在該土地上原有之權利，當亦屬國家基於公益需要，依法行使公權力，致特定人發生財產上特別犧牲之一種態樣，自應同依平均地權條例第11條之規定對人民加以補償，始符合特別犧牲應予補償之法理。㈡本件上訴人既依省地政處79年6月9日地三字第61957號函文之意旨，即為使警察電訊所需用系爭土地之目的，先將系爭土地變更編定，而後報請省政府同意移轉使用，尤其上訴人於系爭土地變更編定後，未曾以減租條例第17條第1項第5款規定之事由向被上訴人為終止租約之意思表示，即於省政府同意移轉使用後通知仁武地政務所謂本件業已依平均地權條例第11條規定辦畢補償請其逕行辦理變更管理機關及註銷被上訴人之租約，足認系爭土地係上訴人及警察電訊所依臺灣省省有財產管理規則第31條、第25條之程序，報經省政府核准移轉使用，致使被上訴人之租約權利因省政府之核准移轉使用而消滅，此與減租條例第17條所定終止租約之情形有別，故上訴人自應依平均地權條例第11條第3項準用同條第1項之規定，補償被上訴人。又系爭土地於83年10月5日經省政府以府財五字第162347號函同意移轉使用時，土地稅法第39條既已修正徵收之土地免徵土地增值稅，是系爭土地所需扣除之土地增值稅已因免徵而為零，自無需計扣土地增值稅，從而上訴人以系爭土地經核准移轉使用當期（即83年）之公告土地現值，減除土地增值稅餘額1/3作為補償，即有違誤，故被上訴人主張上訴人應再作成給付差額補償費予被上訴人乙○○6,002,609元【計算式：65,802,000元（83年系爭土地公告現值1/35,087/10,967（乙○○土地面積/系爭土地總面積)＝10,174,000元（原應取得之補償費）；10,174,000元－4,171,391元（已領取之補償費）＝6,002,609元】；補償被上訴人丙○○6,938,341元【計算式：65,802,000元1/35,880/10,967（丙○○土地面積/系爭土地）＝11,760,000元（原應取得之補償費）；11,760,000元－4,821,659元（已領取之補償費，原判決第20頁第8行誤為6,938,341元）＝6,938,341元】之行政處分，即屬有據，上訴人否准被上訴人補發補償費之申請，洵非可取，訴願決定未予糾正，亦有未合等資為論據。因將訴願決定及原處分予以撤銷，並命上訴人作成如原判決主文所示之行政處分。
五、本院查：㈠按「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管市縣政府層
請行政院核准撥用。」、「本法所稱公有土地，為國有土地、省有土地，市、縣有土地或鄉、鎮有之土地。」、「本規則所稱省有財產，係指臺灣省依法令規定或報奉行政院核准或由於預算支出及接受贈與所取得之財產。」、「省有財產之主管機關為本府財政廳（以下簡稱財政廳）。」、「省屬各機關因公共或公務所需必須使用其他機關經管之財產或需相互交換使用者，應由雙方同意，並報經本府核准後方得移轉使用。不動產部分並應辦理管理機關變更登記。」、「非公用財產之土地，得撥供各級政府機關為公務用或公共用。但有左列情形之一者，不得辦理撥用：位於商業或住宅地區，依申請撥用之目的，非有特別需要者。擬作為宿舍用途者。不合區域計畫或都市計畫土地使用分區規定者。」、「申請撥用非公用財產之土地者，應檢具撥用計畫及圖說，報經上級機關核明屬實，並徵得管理機關及主管機關同意後，依土地法第26條規定，報請當地縣（市）政府核轉本府核辦之。」、「非公用財產之土地經本府核准撥用前，不得先行使用。」、「省屬各機關間移轉使用省有非公用財產者，準用第25條規定。」，行為時土地法第26條、第4條及行為時臺灣省省有財產管理規則（省政府於92年3月1日以府法二字第0921800020號廢止）第2條、第5條、第25條第1項、第26條、第27條第1項、第29條及第31條分別定有明文。次按行為時平均地權條例第11條、同條例施行細則第9條亦規定：「依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之1/3，補償耕地承租人。前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交。公有出租耕地依法撥用時，準用前2項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」、「依本條例第11條第1項規定扣除之土地增值稅，以被徵收或照價收買土地實際應繳納之土地增值稅為準。公有出租耕地依法撥用時，依本條例第11條第3項規定，應按核准撥用當期公告土地現值之1/3，補償承租人。」。又「要旨：統一規定各級政府機關層報行政院核定撥用公有土地之辦理程序：各級政府機關依國有財產法第38條撥用國有房地時，應由申請撥用機關報經其上級機關核明屬實後，先函請財政部國有財產局同意，並由財政部會商內政部後，由財政部代辦代判院稿逕行核定。依土地法第26條撥用省（市）、縣（市）、鄉、鎮有土地之報院核准案件，授權臺灣省政府、臺北市政府及高雄市政府代行核准，…。以上撥用程序自71年1月1日起施行…。」業經行政院以70年12月14日（70）台財字第18035號函釋在案。上開函釋乃主管機關為有效管理公有土地，本諸職權所發布之執行上、技術性、細節性之職權命令，核與土地法之立法意旨無違，自得予以適用。而對照上開規定及函釋可知，省有土地之撥用，行政院業授權省政府自71年1月1日代行核准，其手續則依臺灣省省有財產管理規則為之，無庸再報經行政院核准。
㈡本件被上訴人係系爭土地之承租人，上訴人為系爭土地之代
管機關及出租人，79年間警察電訊所向省地政處申請撥用系爭土地，經省地政處以79年6月9日地三字第61957號函復應依規定辦理變更編定後，再依土地法第26條申辦撥用。嗣系爭土地於83年間變更編定為山坡地保育區特定目的事業用地，警察電訊所乃申請移轉使用，經省地政處以83年9月26日地三字第57635號函同意移轉使用，並報請省政府以83年10月5日府財五字第162347號函准移轉使用。省地政處乃以83年10月13日地三字第60770號函通知上訴人辦理系爭土地之管理機關變更登記，上訴人於84年6月26日依收回當期土地公告現值65,802,000元，扣除土地增值稅38,822,850元後餘額之1/3補償被上訴人，並辦理管理機關變更登記及註銷租約，且上訴人並未以減租條例之事由對被上訴人為終止租約之意思表示，而係於省政府核准移轉使用（即撥用）時，逕為辦理管理機關之變更及註銷租約，致使被上訴人之租約權利因省政府之核准移轉使用而消滅；另系爭土地實際上免徵土地增值稅，故並無土地增值稅之支出等情，為原判決調查證據及言詞辯論後依法認定之事實。原判決據以認定系爭土地係警察電訊所依法申請省地政處准予撥用而依省地政處之指示及臺灣省省有財產管理規則辦理移轉使用，性質與土地法第26條之撥用相同，上訴人自應依平均地權條例第11條第3項準用同條第1項之規定，補償被上訴人。另系爭土地於83年10月5日經省政府以府財五字第162347號函同意移轉使用時，土地稅法第39條已修正徵收之土地免徵土地增值稅，故上訴人為補償時即無需計扣土地增值稅，乃命上訴人應再為補發所扣除之差額為補償，而准予被上訴人之請求，其認事用法，並無違誤。
㈢上訴意旨略以：⑴省地政處並未依土地法第26條規定之程序
報請行政院核准撥用系爭土地，而係由省政府逕依臺灣省省有財產管理規則第25條規定，以83年10月5日以府財五字第162347號函同意將系爭土地移轉警察電訊所使用，自無平均地權條例第11絛及同條例施行細則第9條第2項所謂撥用補償承租人規定之適用。亦無被上訴人所稱因撥用免徵土地增值稅為零，而要求將短發之補償費予以補發之問題。⑵原判決以行政院70年12月14日（70）臺財字第18035號函既授權省政府代行核准撥用，進而將臺灣省省有財產管理規則所定移轉使用規定解為與土地法第26條所稱之公有土地撥用無異，即有輕易以行政命令取代法律之違失，與土地法第26條規定之土地撥用意義及程序不符，其適用法規難謂無違誤。⑶退步言之，若認系爭土地為撥用性質，則於土地核准撥用時，該土地原使用權即為消滅，故無須再作成意思表示終止原使用關係，而依平均地權條例第11條第3項但書規定，應由需地機關即警察電訊所負責辦理補償，而非上訴人。⑷又縱認系爭土地為撥用且應由上訴人作成補償處分，然被上訴人巳於84年6月26日領取部分補償費而無異議，上訴人嗣於95年8月25日及95年9月13日否准被上訴人之請求，被上訴人未對95年8月25日函提起訴願，遲至95年9月27日始對上訴人95年9月13日之復函提起訴願，縱認是行政處分，自95年8月26日起算，業已逾越訴願法第14條第1項規定之訴願期間，原判決未查，僅就上訴人95年9月13日之否准函作為處分救濟之標的，即非適法。⑸系爭土地經省政府核准移轉使用後，尚應由出租人依減租條例第17條第1項第5款辦理終止租約及補償程序，故原判決以省政府核准移轉使用即生終止租約之效力，應有不適用減租條例第17條第1項第5款及適用土地法第26條及平均地權條例第11條第3項不當之違法。⑹又自被上訴人提起行政救濟或於其請求補發補償金時，上訴人一再主張依減租條例終止租約，亦已生終止租約效力而對依此條例終止租約就補償費計算方式及金額有所爭議，屬私法性質，應循民事訴訟途經解決，不應提起行政訴訟等語。
㈣查，依卷內資料顯示，被上訴人於84年6月26日領取部分補
償費（即上訴人扣除估算之土地增值稅之餘額之1/3）後，即主張系爭土地已因土地稅法修正無庸扣繳土地增值稅，而一再爭議，先依省政府之訴願決定意旨（認屬私法爭議）而提起民事訴訟，嗣經民事判決認定應屬行政爭訟之範疇後，再以警察電訊所為被告訴請給付補償費之差額，迨本院以95年度判字第697號判決認定本件補償費應屬平均地權條例第11條第3項之爭議，原處分機關應為上訴人，至平均地權條例第11條第3項但書所稱「無償撥用者，補償費用由需地機關負擔。」，仍須由需地機關編列預算後將補償費移請主管機關依法發放，故該規定僅屬政府機關內部關係，並不影響原處分機關之認定。被上訴人應循課予義務方式向高雄縣政府即上訴人請求補發系爭補償費，被上訴人始再向上訴人提出申請並循序提起本件訴訟，非謂被上訴人對補償費之金額無異議；另上訴人所為95年8月25日函主要係請被上訴人提出系爭土地為撥用之證明文件，並非正式否准被上訴人之請求，縱被上訴人未對之訴願，亦難謂處分已確定；又本件被上訴人之訴訟對象為上訴人95年9月13日之否准函（即原處分），原判決針對被上訴人之訴訟標的審理判決，自無違誤，從而上訴意旨再爭議本件屬私權糾紛、上訴人非系爭土地之補償機關及原判決未審酌被上訴人逾期未對上訴人所為之95年8月25日函提起訴願等主張，核無足採。至其餘所訴各節，業經原判決明確論述其得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 10 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 9 月 10 日
書記官 賀 瑞 鸞