最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1074號上 訴 人 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○共同訴訟代理人
劉祥墩 律師鍾瑞楷 律師被 上訴 人 教育部代 表 人 吳清基上列當事人間優惠存款事件，上訴人對於中華民國96年9月13日臺北高等行政法院95年度訴字第2998號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人以民國（下同）94年11月21日臺人㈢字第0940160234號函提出「教育人員退休所得合理化方案」及「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之1條文修正草案，報請行政院准予修正後，被上訴人以95年1月27日臺人㈢字第0000000000B號令修正增訂發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之1，其適用對象為「方案實施前、後已退休教育人員」，且因該方案有「退休所得替代率上限百分比」，上訴人以被上訴人發布上開修正增訂要點第3點之1，就公保養老給付優惠存款加以限制，屬行政程序法第92條之一般處分。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：被上訴人以系爭令函修正增訂發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之l，自00年0月00日生效，因渠等於退休時並無上揭「退休所得替代率上限百分比」之限制，上開修正增訂要點第3點之1有違法律保留、禁止溯及既往與信賴保護原則，致上訴人因上開要點之修正而減少公保養老給付優惠存款利息各如原判決附表所示等語，求為撤銷訴願決定及原處分（指系爭令函），並判決被上訴人應自換約日之翌日起按月給付上訴人如原判決附表所示每月減少之優惠存款利息及至清償日止按年息百分之五計算之利息。
三、被上訴人則以：（一）早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，且鑑於軍保之退伍給付得依陸海空軍退伍除役優惠儲蓄辦法規定辦理優惠存款，故被上訴人於會商財政部等有關機關同意後，訂定發布學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點以為辦理之依據。茲以養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，並非公保之法定給付項目，其建制旨在照顧早期退休所得偏低之教育人員，惟教育人員於85年2月1日實施退撫新制，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加一倍，造成部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上養老給付金額優惠存款之每月利息高於同薪級現職人員之在職每月所得，顯不合理，迭為各界批評，亟須加以改革。案經銓敘部邀請教育部、國防部、行政院人事行政局及財政機關多次審慎研議，並陳報考試院審議結果，退休公務人員每月退休所得，依其任職年資長短，不宜超過現職人員在職每月所得85%至95%；另為適度平衡高低階職務人員退休所得之限制比率，簡任第12職等以上主管人員及政務人員，每月退休所得，依其任職年資長短，不宜超過現職人員在職每月所得75%至80%。為期軍公教人員衡平一致，被上訴人配合上開考試院審議結果之精神，擬具學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1修正草案，報經行政院95年1月20日院授人給字第0950060538號函修正核定自95年2月16日起實施，並由被上訴人依權責以95年1月27日臺人(三)字第0000000000B號令修正發布在案。又被上訴人上述令修正發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之1性質係屬行政規則，且非屬行政處分，本院59年判字第294號判例可資參照，上訴人不應提起本件行政訴訟。（二）另被上訴人審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正，尚不足構成人民信賴之基礎，故亦無違反信賴保護原則，並就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付得辦理優存之額度以達成政策目標，尚無違反平等原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）關於訴之聲明第1項「訴願決定及原處分（指系爭令函）均撤銷」部分。按提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得向高等行政法院提起。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項定有明文。若非行政處分，提起撤銷訴訟，為不備起訴要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回之。經查，被上訴人為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定發布學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，係被上訴人基於教育主管機關之權責，就有關公立學校退休教職員公保養老給付辦理優惠存款之金額、利率等事項所發布之行政規則。嗣被上訴人以85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加一倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理，認宜對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，予以適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額，乃擬具「教育人員退休所得合理化方案」、學校退休教職員公保養老給付優惠存款要點第3點之1修正草案，報經行政院以95年1月20日院授人給字第0950060538號函准予修正核定後，被上訴人以系爭令函修正增訂發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之l，自00年0月00日生效。經核被上訴人以系爭令函修正增訂發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之l，為行政規則之修正增訂，非屬行政機關就公法上具體事件對人民所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，揆諸首揭說明，自非行政處分。上訴人對之提起撤銷訴訟，不備起訴合法要件。上訴人對之提起撤銷訴訟，不備起訴合法要件。原應以裁定駁回，惟原審以程序上更慎重之判決程序駁回該部分之訴。（二）關於訴之聲明第2項「被上訴人應自換約日之翌日起按月給付上訴人如附表所示每月減少之優惠存款利息及至清償日止按年息百分之五計算之利息。」部分。查上訴人丙○○、戊○○等2人，既因原優惠存款契約尚未期滿，亦尚未經被上訴人作成重新核定（降低）渠等得辦理續存之金額，逕提起所謂將來給付訴訟，直接請求行政法院判決給付優惠存款利息差額。其在被上訴人作成重新核定得辦理優惠存款之最高金額之行政處分前，直接請求被上訴人於將來給付優惠存款利息差額之請求權尚未確定，且提起將來給付訴訟亦無必要，自難認其請求為有理由。另查，被上訴人既在上開修正增訂要點第3點之1公布後對上訴人甲○○、乙○○、丁○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○等7人重新核定「公保養老給付辦理優惠存款續存最高金額」之行政處分，上訴人甲○○等7人如有不服，應循序提起訴願及撤銷之訴，請求救濟，尚不得逕行提起一般給付訴訟，請求優惠存款利息之差額。惟查，上訴人甲○○等7人之被上訴人重新核定「公保養老給付辦理優惠存款續存最高金額」行政處分已屬確定，依法具有形式存續力，即對該7名上訴人而言，具有不可爭力，應受拘束。因而，本件得以確定上訴人甲○○等7人並無優惠存款利息之差額請求權，渠等請求行政法院判決給付優惠存款利息差額，自無理由等詞，據以駁回上訴人關於給付部分之訴。（其餘原審原告尤月華等42人部分，未提起上訴已確定）。
五、本院按：（一）教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，且相較軍保退伍給付得依陸海空軍退伍除役優惠儲蓄辦法規定辦理優惠存款，故於會商財政部等有關機關同意後，訂定發布學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，自63年11月1日起施行。由上述要點制訂經過，可知公保養老給付優惠存款利息，係對早期退休人員退休所得偏低，由政府給予之一種特別補助，並非退休金之一部分，已屬甚明。查教師與學校之聘任關係固屬行政契約關係，然教師與教育主管機關教育部間並無契約關係存在，又上訴人向被上訴人依法領取退休金及公保優存利息補助，係屬其與國家間之公法關係，由被上訴人單方核定對外發生法律效力之行政處分，並非行政契約關係，上訴人主張公保優存利息為退休金之一部分，其退休後與國家間僅為行政契約關係，國家應依約履行給付義務，並受行政程序法上有關行政契約規定之拘束，不得單方修訂公保優存要點變更利息給付金額云云，尚屬誤解而無足採。（二）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，．．．得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條定有明文。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，若行政機關基於政策所為一般性之措施，其對象既非特定之個人，自非上揭規定所稱之行政處分，人民如有意見陳述，應依請願法規定或一般陳情之方式，表示其願望，要難依行政救濟程序謀求解決，本院著有60年裁字第233號判例。查法規命令或行政規則係對將來不確定之對象所為之抽象規定，在未適用於具體事件前，自非行政處分。而所稱一般處分係指處分相對人雖非特定，但依一般特徵可得確定具體之相對人，此與法規命令或行政規則為抽象規定尚未適用於具體事件，無從確定處分相對人，二者不同。次查司法院釋字第423號解釋著重於行政機關就特定具體事件公法事件所為對外發生法律效果之單方行政行為，即屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載聲明不服之文字而有異，此與本件為抽象之行政規則尚未適用於具體事件之情形，顯然無涉，上訴意旨加以援引，尚乏所據。是上訴意旨謂：依司法院釋字第423號解釋意旨，系爭要點第3點之1受影響之相對人雖非特定，然依該措施之一般特徵可得確定其範圍，應視為對人之一般處分，系爭要點對上訴人而言，其受到利息減少之損害，已符合行政處分所需具備之高權性、單方性、具體性及法效性之要件等語，加以爭執，將抽象性之法規與一般處分之性質予以混淆，顯屬誤解而無可採。（三）上訴人與被上訴人間並非行政契約關係，已詳如前述，則上訴人基於行政契約關係訴請被上訴人給付新舊公保優存利息差額及法定利息，顯屬無據而應予駁回。如上訴人主張行政處分違法撤銷而受損害，據以提起給付訴訟，依行政訴訟法第8條第2項規定，應於提起撤銷訴訟時併為請求，本件系爭要點修正公布施行，並非具體之行政處分，於被上訴人依該要點對上訴人作成具體處分前，上訴人無從提起撤銷訴訟，其對系爭要點修訂案提起撤銷訴訟部分，業經原審併予駁回其訴，是上訴人應俟被上訴人對其作成具體行政處分提起撤銷訴訟時，始能併為請求損害賠償給付，準此，上訴人如係依此法律規定提起給付訴訟，亦屬無據。（三）如上訴人係以系爭要點修正有違法律保留、法律不溯及既往、平等及信賴保護等原則，依行政程序法第120條第3項規定提起給付訴訟，是否有理，則應視系爭要點修訂有無違反上開法律原則。（四）查關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。此有司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，難謂與憲法第7條之平等原則相牴觸。教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，並無涉及公共利益之重大事項，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經多年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反平等原則。又修正要點係直接適用於要點變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教職人員於修正要點前已領取之優惠存款利息，毋庸繳回。且修正要點實施時，其原存單未到期者，仍得適用原要點，俟期滿與臺銀公司換約時，始適用修正要點，故修正要點係往後生效並無溯及既往，尚無違反法規不溯及既往原則等由，均經原判決剖析甚詳，核無不合。上訴意旨謂該要點之修正有違公平及法規不溯及既往原則乙節，核無足取。（五）公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護，固為上開釋字第525號解釋在案；惟信賴保護之構成要件須符合（1）信賴基礎；（2）信賴表現；（3）信賴在客觀上值得保護等要件；上訴人主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1修正後，使上訴人客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟查上訴人因新舊公保優存要點變更所受利息差額損害，並非當然屬於基於信賴而實際開始規劃其生活或財產之變動所受之損失，上訴人並未進一步證明其因信賴原公保優存要點規劃經濟活動而受有何損失，亦即未證明其有信賴表現，遽以新舊公保優存要點計算之利息差額作為信賴表現之損失，自嫌無據。（六）退休人員在職時兼任導師或行政主管，所領薪資本較未兼任者為高，退休後所領之退休金基準並未併計原兼任之加給，是以在計算替代率時分母加計在職時兼任職務之點數，以示區別，尚與平等原則無違。又支領一次退休金人員，係以其退休生效日當時，在職同薪級人員之本俸加1倍或月俸額，計算其得支領之一次退休金後發給之，並無如支領月退休金人員，得隨時依現職教職員之待遇水準調整其退休金之情形。因此對於早期退休並支領一次退休金人員，本即因當時退休所得偏低而僅支領微薄之退休所得，有無法維持退休生活之疑慮，致有憑藉辦理優惠存款，領取適當利息收入以維持生活所需之必要。是以為繼續照護是類退休所得微薄人員之退休生活，本次優存要點修正之規定，未將支領一次退休金人員納入適用範圍，以符合優存制度建制之目的。又85年2月1日以前退休之人員，因退休所得較低，故不受優存要點修正規定之影響，故僅就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付得辦理優存之額度以達成政策目標，尚無違反平等原則等語，業經被上訴人答辯甚詳，核與事實相符，自屬可信。（七）綜上所述，上訴意旨所述，均無足取。原審未能妥為行使闡明權，訊明上訴人依據何法律關係提起給付部分之訴，就上訴人部分主張亦未能詳予指駁，固稍有疏漏，惟依本院上開說明，原判決駁回上訴人在原審之訴，結果尚無不合，仍應予以維持。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 17 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 楊 惠 欽法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 9 月 17 日
書記官 彭 秀 玲