最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1084號上 訴 人 國家通訊傳播委員會代 表 人 甲○
送達代收人 乙○○被 上訴 人 中華電信股份有限公司代 表 人 丙○○
送達代收人 陳滄海上列當事人間電信法事件，上訴人對於中華民國96年10月25日臺北高等行政法院96年度訴字第589號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國（下同）95年2月3日投資抵減申請書（編號：際會投（95）字第21003號）中記載其所購置SSP交換機相關設備之訂購日期為94年5月17日，未經上訴人許可即增建固定通信網路設備，上訴人以該行為當時之電信法第14條第6項授權訂定之固定通信業務管理規則（下稱管理規則）並無明文規定須聲請許可，爰認尚無違法。惟完工日期為94年10月13日，啟用日期為94年10月14日，並經上訴人於95年2月23日對被上訴人進行行政檢查時，由被上訴人所屬員工林茂山加以證實，該設備完成增設之時點，已於94年9月20日增訂管理規則第32條之1規定之後，依該規定，被上訴人應向上訴人申請通信網路技術審驗，但被上訴人卻未依該規定辦理，經上訴人以95年7月20日通傳字第09500076220號函裁處罰鍰新臺幣（下同）30萬元，並限依通訊保障及監察法施行細則第21條第4項之規定與法務部調查局或內政部警政署協調確定之日起2個月內，向上訴人補辦相關許可及審驗事宜，以取得網路審驗合格證明（下稱系爭處分）。被上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、被上訴人起訴主張：關於訴願管轄部分，雖上訴人係一獨立機關，僅是其行使職權不受其他機關及上級指揮監督，其所為之行政處分可否由其自為訴願決定體制上有待斟酌，被上訴人認為其有違訴願法之規定，有臺北高等行政法院96年度訴字第307號判決供參等語，求為判決訴願決定、原處分均撤銷。
三、上訴人則以：其設置訴願審議委員會受理人民不服其所為之行政處分之訴願，並無管轄錯誤之情形。（一）上訴人係中央行政機關組織基準法第3條第2款所定義之獨立機關，依司法院釋字第613號解釋意旨，係依據法律獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督。（二）訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄固無規定，惟考量訴願係機關自省之救濟機制，及原處分機關之獨立性、專業性，參照訴願法第4條第8款及第5條第1項規定，上訴人得為訴願管轄機關。（三）上訴人依訴願法第52條第1項規定設訴願審議委員會，外聘之專家、學者超過訴願委員總人數2分之1以上，由其參與審議上訴人所為之處分，應可符合訴願法第52條第2項之規定及超然、客觀之原則等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依國家通訊傳播委員會組織法第1條規定，上訴人係立法院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，而立法成立之機關。至其職掌乃依同法第3條規定之行政事項，故其屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第2條，該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關。上訴人主張其係依據法律獨立行使職權，為中央行政機關組織基準法第3條第2款所定義之獨立機關，卻又主張其非行政院所屬機關，顯然自相矛盾。另獨立機關之存在於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案於法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定；但並非因此即謂其得自外於行政體系，觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案見解外之業務亦不得監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對上訴人之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言（參照司法院釋字第613號解釋意旨）。我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，此外並無核准設立等同5院機關之其他機關之餘地。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4條規定，上訴人所屬委員係由行政院院長提名經立法院同意後任命之；主任及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命之；另依中央行政機關組織基準法第6條第1項規定意旨，以「委員會」名義稱呼之機關，其組織編制地位等同部會等二級機關，且上訴人之人事及預算等事項亦由行政院統籌為之，從而，足堪認定上訴人位階等同中央部會二級機關。又除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由上訴人管轄外，法律未就上訴人之業務監督另為規定，亦未就上訴人所為行政處分另設救濟管道。因之，上訴人行政處分之救濟並無法律另有規定，其既等同中央部會二級機關，即應依訴願法第4條第7款規定定其訴願管轄，而應由行政院為其訴願管轄機關（臺北高等行政法院96年度訴字第307號判決意旨參照）。本件被上訴人不服上訴人95年7月20日通傳字第09500076220號之裁處書（即原處分）而向上訴人提起訴願，上訴人依訴願法第58條規定應先為重新自我審查，其既未依被上訴人之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第58條規定之本旨，故原訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應由原審加以撤銷，由上訴人檢卷送法定管轄訴願機關（即行政院）重行為適法之審議。而原處分於訴願決定撤銷後，既尚待法定受理訴願機關重行審議，則兩造其餘實體爭執是否有理由、原處分應否撤銷，即無從逕行判決，附此敘明。
五、上訴人上訴意旨略以：行政院對於上訴人未經聽證程序所為之具體個案決定之行政處分，應無訴願管轄權限，否則，除嚴重違反我國建置獨立行政機關之初衷外，亦與司法院釋字第613號解釋已闡明之獨立行政機關存在目的，即在排除上級機關在層級式行政體制下，所為具體個案決定之指揮與監督之意旨相違。是以，上訴人設置訴願審議委員會，受理自身所為未經聽證程序之具體個案決定行政處分之訴願案，乃合法合憲。原判決以憲法第53條行政院為全國最高行政機關之行政一體規定，認定行政院對上訴人所為行政處分具有訴願管轄權限，違反中央行政機關組織基準法第3條第2款意旨，以及不當適用訴願法第4條第7款之規定，顯有適用法規不當之違背法令，且顯與司法院釋字第613號解釋意旨牴觸等語。
六、本院查：㈠上訴人代表人原為蘇永欽、被上訴人代表人原為賀陳旦，於上訴審程序中分別變更為甲○、丙○○，茲據渠等具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。㈡原判決認上訴人屬於中央行政機關組織基準法第3條第2款所規定之獨立機關，屬於同法第2條第1項所指適用同法之行政院所屬各級機關。故不服上訴人之行政處分者，其他法律無特別規定時，依訴願法第4條及第5條規定，應繕具訴願書經由上訴人向訴願管轄機關行政院提起訴願等情，業於判決理由內詳為論述。㈢且本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議亦已作成決議：「司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院釋字第185號、第188號解釋有案。本院就人民不服國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）之行政處分所提之訴願，應由行政院或由通傳會管轄？發生見解歧異，並於依法行使統一法令見解之職權時，就其是否涉及處理與釋字第613號解釋『有關事項』，發生適用釋字第613號解釋之疑義，爰依法聲請司法院大法官就釋字第613號解釋之適用範圍，為補充解釋。案經司法院大法官97年12月26日大法官第1333次會議議決不受理案件第12案決議『有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題，並不在本院釋字第613號解釋之解釋範圍內，自不生就此聲請補充解釋之問題』，故不受理。是釋字第613號解釋理由2第2段雖謂『承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督』等語，但並非有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題所為之釋示。故本院就人民不服通傳會之行政處分所提訴願應如何定其管轄機關，依法行使統一法令見解之職權時，並非處理與釋字第613號解釋『有關事項』，故不發生應依釋字第613號解釋意旨為之問題，合先敘明。人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4條第7款規定，由行政院管轄之。」㈣是上訴意旨主張：行政院對於上訴人未經聽證程序所為之具體個案決定之行政處分，應無訴願管轄權限，原判決認行政院始為本件合法訴願機關，除違反中央行政機關組織基準法第3條第2款意旨，以及不當適用訴願法第4條第7款之規定，違反我國建置獨立行政機關之初衷外，亦與司法院釋字第613號解釋闡明之獨立行政機關，在排除上級機關於層級式行政體制下，所為具體個案決定之指揮與監督之意旨相違，因之其設置訴願審議委員會，受理自身所為未經聽證程序之具體個案決定行政處分之訴願案，乃合法合憲，原判決顯有適用法規不當之違背法令，且與司法院釋字第613號解釋意旨牴觸等語，作為上訴之論據，揆諸本院上開決議，已難認有理。又本件所涉法律之見解本院既已有一致之見解，上訴人聲請本院行言詞辯論，自無必要，併此指明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 18 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 陳 金 圍法官 劉 介 中法官 曹 瑞 卿法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 9 月 18 日
書記官 王 史 民