最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1140號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺灣屏東地方法院檢察署代 表 人 乙○○上列當事人間補助費事件，上訴人不服中華民國96年9月7日高雄高等行政法院96年度簡字第201號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人係被上訴人所屬檢察官，於民國95年12月20日向被上訴人申請核發已休假之95年休假補助費新臺幣（下同）16,000元，經被上訴人認上訴人95年度前往臺中、臺南及高雄休假時，未持用國民旅遊卡刷卡消費，乃以95年12月28日屏檢瑞人字第0950534310號函（下稱原處分）予以否准。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回。
二、上訴人起訴主張：上訴人於申請國民旅遊卡時，已填寫發卡必備之「姓名」「國民身分證」等足資人別辨識之資料，以及聯絡電話，縱使「出生年月日」未填，亦不足以影響人別辨識。退一步言，縱使出生年月日須填載，亦非不可補正。乃上訴人於91年12月27日函請發卡機關中國信託商業銀行股份有限公司（下稱中信銀行）說明不予發卡之理由，亦未見該銀行回覆。依改制前本院75年判字第309號判例要旨，復審決定不僅認定事實與證據資料不符，且被上訴人不發送國民旅遊卡，應係可歸責於被上訴人，先位聲明求為判決：(一)復審決定及原處分關於駁回上訴人申請給付國民旅遊補助款之決定及處分均撤銷。(二)被上訴人對於上訴人95年12月20日申請給付休假補助款事件，應作成准予核發之行政處分。備位聲明求為判決：(一)復審決定及原處分關於駁回上訴人申請給付國民旅遊補助款之決定及處分均撤銷。（二）被上訴人應給付上訴人95年休假旅遊補助費16,000元，及自95年12月20日起，至給付日止按年息百分之5計算之利息等語。
三、被上訴人則以：上訴人於91年12月5日前已填妥國民旅遊卡申請書，並經被上訴人函轉中信銀行申請核發國民旅遊卡，惟上訴人堅持不提供身分證統一編號、出生日期等個人資料，故中信銀行以該員資料不齊全不予核發國民旅遊卡，致上訴人每年休假旅遊時均無法持用國民旅遊卡刷卡消費。該國民旅遊卡係由中信銀行所核發，被上訴人僅屬受理單位，上訴人如擬補正製卡必備之「國民身分證」「出生日期」等相關個人資料，自得隨時填寫國民旅遊卡申請書向被上訴人提出申請，由被上訴人轉寄中信銀行辦理。次查，95年間上訴人休假2天前往高雄、臺南、臺中等地旅遊，在國民旅遊卡特約商店住宿消費，並提出相關餐飲、住宿等單據申請旅遊補助費，被上訴人因無法於國民旅遊卡檢核系統項下作業，據以核發補助費，曾於92年12月24日專案報請釋示，經法務部函，轉行政院人事行政局，再轉行政院經濟建設委員會函覆，應依行政院及所屬各機關公務人員休假改進措施第5點第1項第1款規定辦理。揆之本項國民旅遊卡業務為國家政策，被上訴人僅係配合國家政策及規定辦理，資為辯駁。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：（一）關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，司法院釋字第443號解釋理由書可資參照。上訴人向被上訴人申請之休假補助費係屬給付行政之範疇，通常情形給付行政祇須有國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義。且依公務人員請假規則第10條第1項規定休假並得酌予發給休假補助，休假補助並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非公務人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公務員間內部行政管理事項，行政院本於行政裁量，自得以行政規則加以規範，公務人員須達成某一條件時，始得予補助。休假補助與公務人員身分權、給與、待遇、退休金、保險金、撫卹金等權益不同，並非其既得權益，且歷年來均配合政府政策決定調整其請領補助方式及額度，對於請領條件亦有一定之限制。是主管機關為執行公務人員請假規則第10條規定，本得訂定細節性、技術性之補充規定。又行政院為落實公務人員休假制度，並配合推動「國內旅遊發展方案」，爰藉由成熟的信用卡市場機制，結合相關旅遊業者提供之優惠配套措施，推動國民旅遊卡措施，以鼓勵公務人員於離峰時間從事國內休假旅遊，帶動全民非假日旅遊風潮，並藉由非假日住宿或旅遊設施利用率之提高，合理降低假日旅遊與住宿成本，進一步誘發與吸引更多遊客，以達振興國內觀光旅遊產業目的，自92年1月1日起，修改公務人員強制休假補助費規定，規定公務人員必須持國民旅遊卡刷卡消費，在「非假日」、「異地」、「隔夜」，並於國民旅遊卡特約商店刷卡消費等條件，且為提高對觀光旅遊產業之需求，進而帶動國內觀光旅遊產業之投資及就業機會之增加，避免公務人員休假補助流於一般用品之採購，並規範公務人員之休假旅遊補助必須持國民旅遊卡於觀光相關行業及場所特約店消費，而國民旅遊卡特約商店之佈設，係由交通部觀光局擬訂觀光相關產業範圍，包括旅宿業、旅行業、交通運輸業、加油站、餐飲業、遊樂區及博物館、農特產及手工藝品業、商圈及其他行業等，凡有意願申請加入國民旅遊卡之特約店者，均可與相關收單機構簽約自由加入，另如任何單據均可報帳核銷，則與落實公務人員利用休假實際外出旅遊、調適身心之目的有所背離，爰將以往檢據核銷制度改為必須於國民旅遊卡特約商店消費方式核銷等情，揆諸上揭說明，行政院此次配合「國內旅遊發展方案」推動國民旅遊卡政策，邀集銓敘部及各主管機關會商後決定修正「休假改進措施」，規定自92年1月1日起，公務人員請領強制休假補助費，必須持國民旅遊卡刷卡消費，在「非假日」、「異地」、「隔夜」，並於國民旅遊卡特約商店刷卡消費等條件，應屬主管機關為執行公務人員請假規則第10條所訂定之細節性、技術性補充規定，且修正內容僅改變公務人員強制休假補助費之消費方式，對於其休假補助費之請領並無影響，於法尚屬無違。是基於公益考量而限制公務人員休假補助方式，雖造成公務人員些微不便，然由公益目的之裁量，仍無可議之處。從而，公務人員欲向服務機關請領休假補助費，除依法休假外尚須持用國民旅遊卡刷卡消費，始足當之。（二）次查，中信銀行係因上訴人於申請核發國民旅遊卡時，未於該申請書內之出生日期欄加以填載，致該銀行以其申請書資料不齊全而未核發國民旅遊卡，上訴人係因未完成申請休假旅遊補助之前置程序（即申請取得國民旅遊卡），致無法使用國民旅遊卡刷卡消費，故原處分否准其申請核發已休假之95年休假補助費16,000元，依法尚無不合。（三）又查，依公務人員請假規則第10條第1項「休假並得酌予發給休假補助」及「休假改進措施」第5點規定，可知休假補助係由行政機關酌予發給或依一定方式核發，須經行政機關裁量，作成行政處分，則上訴人申請休假補助費，並非可直接對被上訴人行使給付請求權，尚須經被上訴人先行核定。上訴人本件休假補助費前經上訴人申請後，經被上訴人以原處分否准之，是上訴人提起本訴，其先位聲明係依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，其訴訟類型雖屬適法，然其實體上之理由並無足採，則上訴人先位聲明為無理由，應予駁回。（四）另查，有關人民申請金錢給付，須由行政機關先行審核，依法裁量，作成核准處分者，於行政機關拒絕申請時，申請人須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分，而不得直接提起給付訴訟。由於課予義務訴訟相較於一般給付訴訟，乃是特殊的給付訴訟類型，故在課予義務訴訟適用範圍，即不得再提起同法第8條規定一般給付訴訟。再按，當事人提起一般給付之訴請求金錢給付，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時始可為之，如依其請求基礎法律關係之規定，尚須先由行政機關核定其請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課予義務之訴，請求行政機關作成核定之處分，並為一定金額之給付，如對行政機關核定之法令合法性有疑義而加以爭執時，則應先請求該管機關重新核定，法院尚不得代替行政機關為之，在請求行政機關重新核定之前，當事人請求權尚未確定，尚不得逕行提起一般給付之訴，亦有本院93年度判字第35號判決可資參照。又備位之訴與先位之訴，應具不能併存之排斥關係，上訴人為備位聲明，在法院認定先位聲明無理由後，就備位聲明部分，自應單獨審理。經查，上訴人備位聲明核屬依行政訴訟法第8條第2項規定提起撤銷訴訟併為給付請求。然上訴人之休假補助係由行政機關酌予發給或依一定方式核發，是須經行政機關先行裁量，作成行政處分，是上訴人訴訟類型應為課予義務訴訟，而非提起撤銷訴訟併為請求給付，故上訴人備位聲明之訴訟類型即有錯誤，為欠缺權利保護要件。況上訴人之主張亦無可取，是其實體上亦無理由，亦應駁回。綜上所述，被上訴人所為原處分，並無違誤。復審決定遞予維持，亦無不合。上訴人先位、備位之訴均無理由，乃駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：（一）政府不得在無法律明文授權之原則下，單方要求公務員與第三人簽訂民事契約，且要求公務員將人事資料提供與第三人，作為給付行政之負擔條件。司法院釋字第443號解釋係針對行政院發布之徵兵規則，並無排除給付行政規範得限制人民自由權利之情事；又對照司法院釋字第542號解釋內容，益徵行政機關不得假藉給付行政為由，違反憲法所保障人民自由權利之各項原則規定。本案爭點在於國會通過之預算，並無限制請領休假補助款，必須向第三人申請信用卡之條件。又公務人員請假規則，並無規範請領休假補助費之個別限制條件，縱使係依行政院發布之行政命令，然欠缺法律授權之依據，而有牴觸憲法之規定，自應失效。再者，資訊等於人權，政府擅將人事資料供私人運用，不僅違憲亦屬侵害人權。惟原判決未說明單憑公務人員請假規則之法規命令而限制公務員請領補助款之條件是否牴觸司法院釋字第443號解釋內容，亦未說明何以將公務員人事資料交付私人運用毋須具備法源根據之理由，顯有判決不備理由之違法。（二）政策不等於法律，公務員應依法執行職務，並不是依政策執行職務。「行政院及所屬各機關公務人員休假改進措施」內容，外觀上純屬政策宣示性質，並無抽象規範之形式，難認上揭改進措施具有法規範效力。惟原判決未說明上揭改進措施可供作為執行依據之法理依據，亦有理由不備之違法。（三）平等原則是維護社會正義應遵守的原則，如有違反，應屬違憲。為何同屬合法營業資格之店家，需至簽約之店家消費始可受補助？又同屬公務員，為何部分公務員不須刷卡消費，即可獲得補助？再者，為何同屬信用卡，但限定特定金融業者發卡者始可接受補助？足見主管機關之施政措施有違平等原則。原判決無隻字片語說明該行政措施有違平等原則之價值判斷，亦屬判決不備理由等語。
六、本院查：
（一）按對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第235條定有明文。所謂具有原則性，係指該事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要而言。本件上訴意旨以國民旅遊卡之取得，涉及政府要求公務員與第三人簽訂民事契約，作為給付行政之負擔要件，有無法律明文授權？政府要求公務員提供人事資料與第三人，作為給付行政之負擔要件，有無法律明文授權？政府要求公務員依政策－「休假改進措施」執行職務，有無法理依據？政府此項給付行政有無限制人民自由權利？是否違反平等原則？凡此涉及本件之法律見解具原則性事項，應許其上訴，合先敘明。
（二）憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障，惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異，若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，有司法院釋字第443號解釋理由書可資參照。查本件上訴人向被上訴人申請休假補助費係屬給付行政之範疇，通常情形給付行政祇須有國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義。且依公務人員請假規則第10條第1項係規定休假並得酌予發給休假補助，準此，休假補助並非強制性必須之給與，係得由政府衡酌業務需要、財源、經費等狀況決定是否發給補助及如何予以補助，性質係一種額外之福利，並非公務人員法定之固定給與，亦非可自由支配之現金給與，屬於國家與公務員間內部行政管理事項，行政院本於行政裁量，自得以行政規則加以規範，公務人員須達成某一條件時，始得予補助。是主管機關為執行公務人員請假規則第10條規定，本得訂定細節性、技術性之補充規定。行政院為落實公務人員休假制度，並配合推動「國內旅遊發展方案」，藉由信用卡市場機制，結合相關旅遊業者提供之優惠配套措施，推動國民旅遊卡措施，規定自92年1月1日起，公務人員請領強制休假補助費，必須持國民旅遊卡刷卡消費，在「非假日」、「異地」、「隔夜」，並於國民旅遊卡特約商店持卡消費等條件，應屬主管機關為執行公務人員請假規則第10條所訂定之細節性、技術性補充規定，且修正內容僅改變公務人員強制休假補助費之消費方式，對於其休假補助費之請領並無影響。次查行政院為達推動「國民旅遊發展方案」之行政目的，選定特定行業為國民旅遊卡之消費行業及選定特定銀行發行國民旅遊卡，屬行政裁量權之範圍。而除某些機關，因業務性質特殊，不適用「公務人員請假規則」或未比照「休假改進措施」之公務員，未辦理國民旅遊卡外，餘均依規定實施國民旅遊卡，與平等原則無違。次查，國民旅遊卡之發卡銀行，因核發國民旅遊卡固可取得公務人員之人事資料，惟僅得供合法使用，若違法外洩，仍應負擔相關之法律責任。又司法院釋字第443號解釋理由中釋示「…若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆…」之見解，於本件自得適用，至解釋理由中其他釋示，核與本件尚無直接關係，原判決未予揭示及引用，尚無不合。另司法院釋字第542號解釋固釋明給付行政亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束，惟該解釋並未否定行政機關得就執行給付行政訂定細節性、技術性之行政命令。原判決基上意旨，維持原處分及復審決定，駁回上訴人之起訴，並無不合。原判決縱或有未於判決中就上訴人於原審主張政府在無法律明文授權下，要求公務員依據政策－「休假改進措施」，提供人事資料與第三人，並與第三人簽訂民事契約，取得國民旅遊卡，作為給付行政之負擔要件，有違憲法保障人民自由權利之各項原則規定等等各節逐一論斷或詳加指駁者，惟各該主張或係上訴人主觀歧異之法律見解，或並不影響原判決之結果，均難認原判決有何判決不備理由或理由矛盾之違法情事。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 30 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 林 茂 權法官 陳 金 圍法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 9 月 30 日
書記官 王 史 民