最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1161號上 訴 人 甲○○
戊 ○乙○○丙○○丁○○被 上訴 人 中央警察大學代 表 人 己○○訴訟代理人 吳榮昌律師上列當事人間償還公費事件，上訴人對於中華民國96年1月11日臺北高等行政法院96年度訴字第146號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人在原審起訴主張：上訴人甲○○、乙○○分別為被上訴人正科62、61期一隊大學部畢業生，均享有書籍費、服裝費、主副食費、（生活）津貼、畢業參觀費（見學費）及實習費等公費，上訴人甲○○在學為民國（下同）82至85年度如附件上訴人甲○○部分所示計新臺幣（下同）702,935元；上訴人乙○○其在學為81至84年度如附件上訴人乙○○部分所示計691,214元。上訴人甲○○於90年4月2日上訴人乙○○於90年2月19日分別辭職，擔任警職均未滿6年規定年限，依其等書具之入學志願書，參照原「警察學校畢業生服務年限辦法」規定其等應賠償在校期間全部費用。又上訴人戊○、上訴人丙○○、丁○○分別為上訴人甲○○、乙○○之保證人，立有保證書，依照保證契約約定，畢業學生在服務年限內離職者，應賠償在校期間全部費用。上訴人等均受催繳迄未繳納。上訴人甲○○、乙○○與其保證人即上訴人戊○、上訴人丙○○、丁○○間屬不真正連帶債務關係等情，爰依行政契約、保證契約及行政訴訟法第8條第1項規定提起本件訴訟，請求上訴人甲○○、戊○應給付被上訴人702,935元，及自起訴狀送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。如上訴人一人已為清償，另一人於清償範圍內免除其給付義務；及上訴人乙○○、丙○○、丁○○應給付被上訴人691,214元，及自起訴狀送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。如上訴人一人已為清償，另一人於清償範圍內免除其給付義務之判決。
二、上訴人甲○○、戊○在原審答辯則以：上訴人甲○○自82年9月考取被上訴人就讀，86年6月畢業後從事警察工作，因於90年1月4日應公務人員特種考試第2次司法人員考試榜示錄取，於同年4月2日申請辭職獲准。上訴人甲○○入學與被上訴人間固有書立入學志願書，並覓上訴人戊○為保證人立入學保證書，訂立行政契約之情，惟系爭契約發生償還公費請求權，應自上訴人甲○○離職之日即90年4月2日起算消滅時效，至95年4月2日即已屆滿5年，而被上訴人遲至96年1月11日始向原審法院依行政訴訟法第8條第1項提起一般給付之訴，已逾5年之時效期間，已因時效完成而當然消滅。退步言之，按入學志願書為公法上之定型化契約，不論畢業服務1個月即離職，或服務5年11個月始離職，均應賠償在學期間「全部」費用，未考量上訴人甲○○已貢獻警界之服務年資多寡，一概賠償「全部」費用，有失公平合理，違反行政法上之公平合理原則，使上訴人負顯不相當公費賠償金額，應認該行政契約無效。縱上述主張不可採，本件上訴人與被上訴人學校間所締結行政契約，自有行政程序法之適用，上訴人甲○○之對待給付為6年服務期限，被上訴人不論上訴人甲○○已給付3年9個月之服務年資，仍要求上訴人償還其所受領全部之公費，顯有違反行政程序法之比例原則及不當連結禁止原則；況被上訴人學校於92年1月1日發布施行「中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法」，改為依尚未服務期滿年限之比例，賠償在學期間之教育費用（第4條），非雙方當時所得預料，而依其原有行政契約對上訴人甲○○確有顯失公平之情形，符合行政程序法第147條情事變更之要件，且核該契約所訂賠償金額之性質應屬損害賠償預定性之違約金，若違約金過高，依行政程序法第149條準用民法第252條規定，請求原審仍可依行政訴訟法第203條規定為增、減給付之判決。再保證債務具有從屬性，被上訴人對上訴人戊○之上述公法上請求權，依上揭說明，隨同消滅等語，資為抗辯。
三、上訴人乙○○、丙○○、丁○○在原審答辯則以：上訴人乙○○係於民國90年2月19日辭職，被上訴人之公法上請求權亦可從當日開始請求。被上訴人對於上訴人乙○○公法上請求權之時效，亦應適用行政程序法第131條第1項規定為5年，而非適用民法15年之時效規定，上訴人乙○○係於96年1月20日始接獲被上訴人之起訴書，已逾5年，故被上訴人對於上訴人乙○○之給付請求權已罹於時效。又縱不應適用公法上請求權5年之消滅時效，雖上訴人與被上訴人乙○○所簽立入學志願書之當時約定應於畢業後服滿服務6年之年限，惟卻未依照行政法上「比例原則」要求按服務年限比例賠償，而被上訴人於92年1月1日發布施行「中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法」，改為依尚未服務期滿年限之比例，賠償在學期間之教育費用（第4條），上訴人乙○○與被上訴人簽立上開入學志願書時，對於上開事項並非雙方當時所得預料，而依其原有行政契約對上訴人確有顯失公平之情形，故應符合行政程序法第147條情事變更之要件，而予以酌減賠償金額等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠有關消滅時效期間問題，發生在90年1月1日行政程序法施行前，不適用行政程序法第131條第1項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定。有最高行政法院94年9月22日94年度判字第1453號判決可參，發生在90年1月1日行政程序法施行後行政契約，行政程序法第149條明文規定該法未規定者，準用民法相關之規定，最高行政法院96年6月7日96年度判字第00995號判決可參，是本件無論請求權發生在行政程序法施行前或後，均無行政程序法131條第1項規定之適用，上訴人以此為時效抗辯，委無可採。又「警察學校畢業生服務年限辦法」並非法規命令，僅係作為兩造訂立契約內容之行政規則而已，既無須法律之授權，自無違反法律保留原則或司法院相關解釋可言，故內政部為使中央警官學校、警察專科學校、警察學校畢業學生盡其所學貢獻國家，以符政府培養警察人才原旨起見，於56年11月2日以內政部臺內警字第251576號令訂定發布「警察學校畢業學生服務年限辦法」，作為處理是項業務之依據，及確保享受公費待遇之學生，於畢業後依約接受分發各警政單位完成服務，此為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍。此項辦法並作為與接受公費教育學生訂立行政契約之準據，且經學校與公費學生訂立契約後，即成為契約之內容，是系爭行政契約依當時有效之「警察學校畢業學生服務年限辦法」為準據所訂立，並無任何違法及無效之問題，上訴人自應本誠信原則履行契約上之義務。又本件兩造間訂立行政契約，至於上訴人所辯新公布之「中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法」亦無溯及既往之規定，自無溯及適用。且上訴人甲○○、乙○○無法依約履行連續在警察機關服務之義務，即不應享有公費之優惠，被上訴人請求上訴人返還的僅是其在學期間國家所支出之公費，並未及於其他之賠償，亦未加重上訴人乙○○、甲○○之責任。故該等約定，依使用者付費之觀點而言，乃屬合理，無過高之問題，上訴人以系爭行政契約一概賠償全部費用，違反行政法上之公平合理原則，應認該行政契約無效及未考量上訴人服務年資，應依照比例原則及行政程序法第147條情事變更、行政程序法第149條準用民法第252條規定，請求依行政訴訟法第203條規定為增、減給付之判決云云，亦無可取。㈡綜上所述，被上訴人本於公法上行政契約關係、保證關係及不真正連帶債務之法律關係，訴請上訴人甲○○、戊○應給付被上訴人702,935元，及均自起訴狀送達之翌日即96年1月24日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。如上訴人一人已為清償，另一人於清償範圍內免除其給付義務；及上訴人乙○○、丙○○、丁○○應給付被上訴人691,214元，及上訴人乙○○自起訴狀送達之翌日即96年1月20日起，上訴人丙○○、丁○○自96年1月21日起均至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
如上訴人一人已為清償，另一人於清償範圍內免除其給付義務，均為有理由，應予准許。
五、本院按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」，為行政程序法第131條第1項、第2項所明定。本件被上訴人以㈠上訴人甲○○自被上訴人改制前之原中央警官學校校正科62期一隊大學部畢業，因畢業後任警職未滿6年之規定年限，於90年4月2日因故辭職，依其所簽立之入學志願書之約定，上訴人甲○○應賠償在校期間全部費用，合計新臺幣
70 2,935元。又上訴人甲○○入學時覓得上訴人戊○為其保證人，是上訴人甲○○暨其保證人戊○應賠償上訴人甲○○在校期間之上開費用。㈡又上訴人乙○○自被上訴人改制前中央警官學校校正科61期一隊畢業，因畢業後任警職未滿6年之規定年限，於90年2月19日因故辭職，依其所簽立之入學志願書之約定，上訴人乙○○應賠償在校期間全部費用，合計691,214元。又上訴人乙○○入學時覓得上訴人丙○○、丁○○為其保證人，保證上訴人乙○○應負之賠償責任，是上訴人乙○○暨其保證人丙○○、丁○○應賠償上訴人乙○○在校期間之上開費用。而上開上訴人等迄未繳納各該筆款項等情，雖據兩造分別陳明在卷，並有上訴人甲○○、乙○○辭職令、入學志願書、公費待遇計算表、入學保證書、催請清償函等影本附原審卷可稽，洵堪認定。惟依被上訴人主張之事實，縱認其對各該上訴人存有因行政契約及保證契約所生請求賠償權，要係發生於①上訴人甲○○90年4月2日，②上訴人乙○○90年2月19日間因故辭職之時，因其等畢業後任警職未滿6年之規定年限，應依其所簽立之入學志願書之約定，賠償在校期間全部費用，而其餘上訴人則分別因擔保上訴人甲○○、乙○○之保證人，亦應賠償上訴人甲○○、乙○○在校期間之上開費用，亦即被上訴人主張之本件給付請求權顯係發生於行政程序法施行（即90年1月1日）後，依上開說明，即應適用行政程序法第131條第1項之5年時效期間，亦即本件被上訴人對上訴人之公費返還請求權時效，除有行政程序法規定之中斷等事由外，原應分別至95年4月2日及95年2月19日屆至，惟因該日皆係星期日之休息日，則參諸民法第122條：「於一定期日或期間內，應為意思表示或給付者，其期日或其期間之末日，為星期日、紀念日或其他休息日時，以其休息日之次日代之。」之規定，即延至95年4月3日及95年2月20日屆滿，惟被上訴人遲至96年1月11日始提起本件行政訴訟，請求上訴人賠償，參諸上揭規定，其請求權時效業已完成，權利當然消滅，而不得再為本件請求。是以，原判決以本件無論請求權發生在行政程序法施行前或後，均無行政程序法131條第1項規定之適用，而未論及行政程序法係自90年1月1日施行，該法第131條規定之5年時效，自得適用於本件90年間即已成立公費返還請求權，而判決被上訴人依據公法上行政契約關係、保證關係及不真正連帶債務之法律關係，請求上訴人甲○○、戊○應給付被上訴人702,935元；及上訴人乙○○、丙○○、丁○○應給付被上訴人691,214元乙節，適用法規即有違誤，自應由本院將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴，以資糾正。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 98 年 9 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 廖 宏 明法官 黃 秋 鴻法官 黃 合 文法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 10 月 1 日
書記官 邱 彰 德