最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第117號上 訴 人 臺北縣政府環境保護局代 表 人 鄧家基訴訟代理人 李克強律師
林慶苗律師被 上訴 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 吳雨學律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人不服中華民國97年8月28日臺北高等行政法院97年度訴字第1418號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人因認被上訴人之「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」及「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場均未興建，前者之原環境影響說明書亦載明用過燃料池於民國（下同）88年池滿，後者之原環境影響說明書亦載明一、二號機用過燃料池分別於94、95年池滿。如今核能發電廠仍然運作，用過核燃料持續產生，高放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，對環境造成不良影響，上訴人自95年起即依環境影響評估法第18條第3項規定，限期命被上訴人提出因應對策，被上訴人一直未提出；上訴人復於96年9月7日分別以北環一字第0960065877號函及北環一字第0960065879號函，再命被上訴人於96年9月20日前向上訴人提出因應對策，惟被上訴人於96年9月20日分別以電核端字第09609062881號函及電核端字第09609062861號函答覆上訴人：「『核能一廠（及核能二廠）用過核燃料中期貯存計畫』案前經行政院環境保護署（下稱環保署）84年6月28日（84）環署綜字第33713號《及85年2月1日（85）環署綜字第01585號》公告『核能一廠（及核能二廠）用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論』在案，本開發案之審查機關為環保署，而有無權限命開發單位提出因應對策，因涉事實比對與判斷之問題，自屬原審查機關即環保署之權責，此由環保署多次訴願決定書之決定可證，本公司為國營事業，必須遵照主管機關之決定依法行事，故不擬提出因應對策…。」上訴人因認被上訴人違反環境影響評估法第18條第3項規定，爰依同法第23條第1項第2款規定，於96年10月1日分別以北環規字第0960069134號函（檢附96年10月1日北環規字第00-000-000000號裁處書）及北環規字第0960069136號函（檢附96年10月1日北環規字第00-000-000000號裁處書），對被上訴人各處以新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限期於96年10月31日前完成改善。被上訴人不服，均提起訴願，遭臺北縣政府於97年4月21日分別以北府訴決字第0960743960號函及北府訴決字第0960743965號函檢附訴願決定書決定駁回。另被上訴人前經環保署分別以84年6月28日（84）環署綜字第33713號公告及85年2月1日（85）環署綜字第01585號公告通過「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論」及「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論」，被上訴人承諾中期貯存場將分別於89年4月及90年完成並開始運轉，暨「核能四廠第一、二號發電計畫」環境影響調查報告書所載「核一及核二廠用過核燃料中期貯存設施應分別於95年及98年完成建造」等承諾事項及審查結論。然目前被上訴人就「核能一廠（及核能二廠）用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場仍未興建，而用過核燃料棒持續產生，且繼續貯存於水池中，已與原環境影響說明書所載「…用過燃料池原設計容量約10年…已先引進高密度格架，將容量擴充一倍，使池滿日期延至88年。…在用過燃料池貯滿以前，必須先行建造完成用過核燃料中期貯存設施…」及「…核能二廠一、二號機分別於70年5月及71年6月開始運轉發電，預計於94年、95年一、二號機的用過燃料池將分別貯滿，若不另闢建用過燃料池貯存設施，則一、二號機將面臨停止運轉的命運。…」之內容相違。如今核能發電廠仍然運作，用過核燃料棒持續產生，其高度放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，有違上開環境影響調查報告書所載承諾事項及審查結論，並未依環境影響說明書所載之內容及審查結論，切實執行，對環境造成不良影響，違反環境影響評估法第17條規定。
上訴人自95年起即依環境影響評估法第17條、第23條第1項第1款規定，持續監督並限期命被上訴人改善，被上訴人一直未改善；上訴人復於96年9月7日分別以北環一字第0960065876號函及北環一字第0960065878號函，再命被上訴人於96年9月20日前向上訴人提出說明或補充事項，惟被上訴人於96年9月20日分別以電核端字第09609062931號函及電核端字第09609062871號函答覆上訴人：「…本公司『核能一廠（及核能二廠）用過核燃料中期貯存計畫』係為貯存用過燃料池內冷卻超過10年以上的用過核燃料，將採用國際上已有19年以上安全使用經驗之乾式貯存技術，其安全與功能皆可符合法規要求，目前該項計畫尚未開始施工，對環境不會造成不良影響。故本公司並無貴局來函所述逕採行原環境影響說明書所載否定之替代方案，亦無與原環境影響說明書內容相違之情事。…另貴局於本案是否為『環境影響評估法』中所稱之主管機關？」上訴人因認被上訴人違反環境影響評估法第17條規定，爰依同法第23條第1項第1款規定，於96年10月1日分別以北環規字第0960069135號函（檢附96年10月1日北環規字第00-000-000000號裁處書）及北環規字第0960069150號函（檢附96年10月1日北環規字第00-000-000000號裁處書），對被上訴人各處以30萬元罰鍰，並限期於96年10月31日前完成改善。被上訴人不服，均提起訴願，遭臺北縣政府分別以97年4月21日北府訴決字第0960749547號函檢附訴願決定書決定：「⒈關於不服96年9月7日北環一字第0960065876號函部分，訴願不受理。⒉關於不服96年10月1日北環規字第0960069135號函檢附96年10月1日北環規字第00-000-000000號裁處書所為之處分，訴願駁回。」及97年4月24日北府訴決字第0960752156號函檢附訴願決定書決定：「關於不服96年9月7日北環一字第0960065878號函部分，訴願不受理。關於不服96年10月1日北環規字第0960069150號函檢附96年10月1日北環規字第00-000-000000號裁處書所為之處分，訴願駁回。」被上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，乃提起本件上訴，嗣具狀撤回請求撤銷臺北縣政府97年4月21日北府訴決字第0960749547號函檢附訴願決定書中關於不服96年9月7日北環一字第0960065876號函訴願不受理部分，暨臺北縣政府97年4月24日北府訴決字第0960752156號函檢附訴願決定書中關於不服96年9月7日北環一字第0960065878號函訴願不受理部分之起訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：㈠核能一廠及核能二廠主體設施分別於68年及72年間開發建設完成，嗣被上訴人為因應用過核燃料貯存問題，乃計畫興建「用過核燃料中期貯存設施」於該二廠區內，因環境影響評估法已施行，依規定該二項設施之開發，應實施環境影響評估，被上訴人乃依規定製作「核能一、二廠用過核燃料中期貯存設施環境影響說明書」，經送環保署審查，於84年10月間核定通過；後因故該二項「用過核燃料中期貯存設施」未能開始動工，被上訴人乃依環境影響評估法第16條之1規定製作環境現況差異分析及對策檢討報告；核能一廠用過核燃料中期貯存設施環境現況差異分析及對策檢討報告部分，經送環保署審查，迄今仍在審查中。詎上開被上訴人之未能開始動工狀態，竟遭上訴人曲解為已屬違反環境影響評估法第17條及第18條之事由，依環境影響評估法第23條規定處罰。㈡在程序事項方面：原處分除有違一事不再理原則外，亦無管轄之權限，是原處分及訴願決定之認事用法洵有違誤。㈢在實體事項中有關環境影響評估法第17條規定方面：⑴環境影響評估法第17條規定之適用，應以開發行為「進行中及完成後使用時」為前提，被上訴人尚未進行核能一、二廠用過核燃料中期貯存場之開發行為，上訴人以被上訴人有違反環境影響評估法第17條規定之情事，並據以裁罰，係違法處分。⑵被上訴人就「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之貯存場迄今固未興建，惟被上訴人均已依相關規定向環保署提出「環境現況差異分析」及「對策檢討報告暨變更內容對照表」等資料送審，並未因此與原環境影響說明書之內容相違，更未違反環境影響評估法第17條之規定。另被上訴人就核能二廠用過核燃料中期貯存設施之開發期程（即98年底），截至上訴人為本件處分時，既尚未到期，且仍有2年餘，上訴人自不得以期限尚未屆至之不確定事實，遽論被上訴人已無法於期程內依照環評結論建造完成，並進而指述被上訴人業已違反環境影響評估法第17條之規定。⑶被上訴人就「核能一（二）廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書所載有關用過燃料池於○○年池滿乙節，僅為環境現況之事實記載而已，既無涉行為義務，自非屬開發單位即被上訴人所應切實執行之義務範疇，據此，被上訴人就系爭「核能一（二）廠用過核燃料中期貯存計畫」，自無與原環境影響說明書之內容相違，更未違反環境影響評估法第17條應切實執行之規定。⑷被上訴人系爭「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」因已逾目的事業主管機關所核定開發三年時間，且被上訴人就「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」之計畫內容因涉及降低規模、調整基地設施位置及變更啟用時程等內容，已依環境影響評估法施行細則第37條規定向環保署提出變更，並於94年9月間完成「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境現況差異分析及對策檢討報告暨變更內容對照表」後，提出於環保署審查，是被上訴人於上揭變更之差異分析在未通過審查前，依環境影響評估法第16條之1規定，自不得實施該開發行為，據此，被上訴人係依法不得作為，則何來違反環境影響評估法第17條「未切實執行」環評事項之可言。何況，本件被上訴人就系爭「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」尚未施工，要屬「依法令之行為」，依行政罰法第11條規定，應不予處罰，準此，上訴人自亦無要求被上訴人應於期程內完成系爭貯存場之理。又系爭核能二廠用過核燃料中期貯存設施之開發期程（即98年底）迄今既尚未到期前，被上訴人猶可依環境影響評估法施行細則第37條規定，提出並通過該期程變更之申請案。詎上訴人及訴願決定機關不查，竟於系爭中期貯存設施之開發期程（即98年底）尚未屆至前，遽認被上訴人之用過核燃料中期貯存場仍未興建，並逕予開單罰款，是原處分及訴願決定就此實有不適用環境影響評估法施行細則第37條規定之違誤。㈣在實體事項中有關環境影響評估法第18條規定方面：⑴按環境影響評估法第1條所示之立法目的，旨在預防及減輕積極之開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護為目的，非在規範消極之未開發行為，更非以促使開發單位完成開發行為為目的。本件被上訴人尚未進行核能一、二廠用過核燃料中期貯存場之開發行為，對環境並不會造成不良之影響，上訴人以被上訴人有違反環境影響評估法第18條第3項規定之情事，並據以裁罰，係違法處分。⑵依環境影響評估法第18條規定之文義、環保署95年9月19日環署綜字第0950072226號函釋及97年3月6日環署綜字第0970017438號函釋、暨環保署96年4月14日環署訴字第0960010424號及環署訴字第0960010426號訴願決定之意旨，既已將「開發行為」區分為「進行中」及「完成後使用時」之不同階段，足證環境影響評估法第18條即已特別排除「規劃」之階段，是本件訴願決定誤引環境影響評估法第5條第1項第10款規定，遽認：「本件之開發行為，包括系爭開發行為之規劃、進行及完成後之使用」云云，顯有違誤。⑶上訴人之上級機關即臺北縣政府就環保署之前已完成審查之系爭環境影響說明書或評估書，固有權進行監督，惟命被上訴人提出環境影響調查報告書或因應對策，以及其審查之權限，仍係屬中央主管機關即環保署之權限。從而，本件訴願決定認定：「本件原處分機關僅執行本法第18條第3項之監督事項，係命訴願人限期提出『因應對策』…」乙節，自有違誤。㈤上訴人恣意曲解法律對被上訴人一罰再罰，顯有逾越權限及濫用權力之情事。爰求為判決撤銷上開四原處分（均檢附有裁處書）及四訴願決定（上訴中，具狀撤回訴願決定中關於訴願不受理部分之起訴）。
三、上訴人則以：㈠被上訴人「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」及「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」經環保署分別於84年6月及85年2月間審查通過，後經行政院原子能委員會（下稱原能會）分別以87年11月30日（87）會核字第22048號函及93年2月4日會核字第0930004108號函，逕自備查核能一、二廠用過燃料池貯存容量擴充設計案，本案確已涉及變更，應依環境影響評估法施行細則第36條至第38條規定辦理，然被上訴人並未依上述規定辦理，已違反環境影響評估法第16條及第17條規定，上訴人遂依同法第23條予以處分，並無違誤。㈡對照本件原處分與前此環保署訴願決定中之臺北縣政府所作之處分，即明二者違規之原因事實及行政目的迥異，自非同一性事件。因此，前此環保署訴願決定之效力，僅及於提起該訴願標的之行政處分（違規事實）案件而已。㈢臺北縣政府係依據臺北縣政府組織自治條例第2條及行政程序法第15條第1項、第16條第1項、第2項規定，於96年8月27日以北府環一字第0960057950號公告，委任其所屬即上訴人執行環境影響評估法所規定之處分權限，並自00年0月00日生效，對外已發生法律上效力，顯屬行政程序法第150條第1項規定之法規命令範疇，是系爭處分之管轄權既已移轉予上訴人執行，於法尚無不合。㈣環境影響評估法第17條所規定法律關係之標的，在於開發單位必須履行環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論之義務，不論開發行為究否規劃、進行及完成後之使用等何項階段，只要違反上開環評書類及其審查結論所載內容事項者，即構成該法條違規責任。被上訴人迄未依上開環評書類所載之內容，切實執行，此為不爭事實，與被上訴人所謂：其已依相關規定向環保署提出「環境現況差異分析」及「對策檢討報告暨變更內容對照表」等資料送審，暨截至上訴人為本件處分時，開發期程（即98年底）既尚未到期，上訴人自不得以期限尚未屆至之不確定事實，遽論被上訴人已無法於期程內依照環評結論建造完成等語，純屬二事，不得牽混一談。至被上訴人援引之環保署95年9月19日環署綜字第0950072226號函釋及97年3月6日環署綜字第0970017438號函釋等意旨，咸論及環境影響評估法第18條規定之適用條件而已，尚不涉及同法第17條規定之適用條件。是被上訴人論及環境影響評估法第17條所規範之詮釋，有違該法條立法旨趣。㈤依文義解釋，環境影響評估法第18條第1項在於規定環評書類及審查結論之執行情形，應予監督，得命開發單位提出調查報告書；同法條第3項在於發現開發行為對環境造成不良影響時，應命其提出因應對策；二者所規範之標的、立法目的及法益保護迥異，因此，前者雖有「開發行為進行中及完成使用時」之法定條件，惟後者在於避免發生環境不良影響之結果而已，自不得比附援引此一條件。上訴人既認定被上訴人核能一、二廠用過核燃料持續產生，且其為高放射性廢料，屬於嚴重鄰避性物質，對環境必有造成不良影響，依環境影響評估法第18條第3項規定，命其提出因應對策，乃職責所在，依法行政。至被上訴人本件開發行為是否於進行中及完成使用時等階段，此為另一法益保護及規範事項，與造成環境不良影響時，開發單位必須提出因應對策之強行規定，不相牽涉。而環保署前此之各該訴願決定所撤銷之行政處分，亦與本件之行政處分不同，自不得援引各該訴願決定之理由，否定本件行政處分之適法性。是被上訴人對環境影響評估法第18條第3項所規定之詮釋，有所曲解。㈥核能一、二廠用過核燃料濕式貯存水池，環保署分別於84年、85年間審查通過各該中期貯存計畫環境影響說明書後，原能會竟分別於87年、93年逕予同意核定濕式貯存水池擴增貯存量，顯與各該中期貯存計畫環境影響說明書所載內容不符，依環境影響評估法規定，被上訴人應先辦理環評變更，然被上訴人並無此變更環評書件，顯與法不合。㈦依地方制度法第19條第9款規定，關於衛生及環境保護事項為縣（市）自治事項之一。本件產生源所在地在臺北縣轄區內，依同法第2條第2款規定，上述環境影響評估審查監督等地方主管事務，本於環境影響評估法施行細則第5條第4款規定，應屬地方自治團體辦理之事務，而具有負行政執行責任之事項。是上訴人具有上述環評事項之權責無疑，且依環境基本法第39條規定，確實執行環境保護相關法規，對於被上訴人違反環境影響評估法規定，應依法取締處罰，洵為允當等語，資為抗辯，爰求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依環境影響評估法第2條規定，環境影響評估法之主管機關在縣（市）應為縣（市）政府，本件臺北縣政府於96年8月27日以北府環一字第0960057950號公告，委任上訴人執行環境影響評估法所規定之權限事項，並自00年0月00日生效，嗣上訴人乃基於上開公告，於96年10月1日為系爭處分。惟按行政程序法第11條第5項、第15條第1項規定及法務部95年5月3日法律字第0950016259號函、90年10月5日（90）法律字第035872號函、96年11月2日法律字第0960040581號函、96年12月14日法令字第0960700882號令釋意旨，足見行政程序法第15條第1項所稱之「法規」，需有個別作用法之法源依據，就擬委任或委託之具體事項為規範，且應係將其權限之一部分，而非全部，委任所屬下級機關執行，並應依行政程序法第15條第3項規定辦理。經查，本件臺北縣政府就上開委任事項之公告部分，既未經行政院備查，且臺北縣政府就上開委任事項，係以概括規定為之，而非就委任或委託事項有具體且明確之規定，準此，上訴人既係在臺北縣政府以概括規定為之，且係以權限全部委任之方式為不適法之公告，更係在尚未完成行政院所應備查之法定程序前，即擅對被上訴人為系爭處分，自有不合。㈡經查：⑴臺北縣政府前於95年7月28日即曾以北府環一字第0000000000函檢附裁處書認定被上訴人未依「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書之定稿所載內容本（本計畫應於87年完成興建、89年開始運轉）暨「核能四廠第一、二號機發電計畫環境影響調查報告書」審查結論，切實執行，違反環境影響評估法第17條規定，依同法第23條第1項第1款規定裁處被上訴人罰鍰30萬元，並限期95年10月31日前完成改善；惟上開處分，業經環保署95年11月14日環署訴字第0950083976號訴願決定撤銷；而上訴人系爭96年10月1日北環規字第0960069135號函附96年10月1日北環規字第00-000-000000號裁處書，核與前揭臺北縣政府95年7月28日北府環一字第0950046835號函附裁處書相同，均是以被上訴人未能在88年用過燃料池貯滿以前，先行建造完成用過核燃料中期貯存設施（即87年底前完成興建），亦即前後兩處分，均係以被上訴人未依「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書所載之內容，切實執行，為其處罰之理由，處罰之依據亦同為環境影響評估法第17條規定，僅於系爭處分說明欄中多加上被上訴人「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」中有關「用過燃料池貯滿」之敘述，進而說明中期貯存場未完成興建之主要事實而已，核係同一內容之處分，要無疑義。⑵臺北縣政府前於95年11月2日即曾以北府環一字第0950073475號函檢附裁處書認定被上訴人未依臺北縣政府95年8月28日北府環一字第0950053797號函於95年10月31日前提出「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響調查報告書及因應對策，違反環境影響評估法第18條規定，依同法第23條第1項第2款規定裁處被上訴人30萬元罰鍰。嗣該處分經環保署96年4月14日環署訴字第0960010424號訴願決定撤銷。而上訴人系爭96年10月1日北環規字第0960069134號函附96年10月1日北環規字第00-000-000000號裁處書，其處罰內容顯與前揭臺北縣政府95年11月2日北府環一字第0950073475號函附裁處書認定被上訴人未於95年10月31日前提出「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」因應對策之事實相同，且前後二次處分之依據同為環境影響評估法第18條第3項規定，可知兩處分係同一內容之處分。⑶臺北縣政府前於95年7月28日即曾以北府環一字第0950046937號函附裁處書認定被上訴人未依「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書定稿所載內容本暨「核能四廠第一、二號機發電計畫環境影響調查報告書」審查結論，切實執行，違反環境影響評估法第17條規定，依同法第23條第1項第1款規定裁處被上訴人30萬元罰鍰，並限期95年10月31日前完成改善。嗣該處分經環保署95年11月14日環署訴字第0950083975號訴願決定撤銷。而上訴人96年10月1日北環規字第0960069150號函附96年10月1日北環規字第00-000-000000號裁處書亦係以被上訴人未依「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書所載之內容，切實執行，為其處罰之理由，且處罰之依據同為環境影響評估法第17條規定，足堪認定。⑷臺北縣政府前於95年11月2日即曾以北府環一字第0950073479號函附裁處書認定被上訴人未依臺北縣政府95年8月25日北府環一字第0950053780號函，於95年10月31日前提出「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響調查報告書及因應對策，違反環境影響評估法第18條規定，而依同法第23條第1項第2款規定裁處被上訴人罰鍰30萬元，並限期95年11月10日前完成改善。嗣該處分經環保署96年4月14日環署訴字第0960010426號訴願決定撤銷。而上訴人96年10月1日北環規字第0960069136號函附96年10月1日北環規字第00-000-000000號裁處書之實質內容亦是以被上訴人未能在池滿以前將用過核燃料中期貯存場建造完成，而未提出因應對策為其處罰理由，核與前揭臺北縣政府95年11月2日北府環一字第0950073479號函附裁處書認定及處罰違反之事實相同，且前後二次處分之依據同為環境影響評估法第18條第3項規定，足見前後兩處分屬同一內容，應堪認定。⑸綜合上述，上訴人系爭四件裁處處分顯與臺北縣政府95年7月8日及95年11月2日所開立之四件裁處處分所載列之基礎原因事實及處罰內容均屬相同，易言之，上訴人均係以被上訴人未能在88年池滿以前（或94、95年池滿前），將用過核燃料中期貯存場建造完成，為其處罰之基本事實。惟按訴願法第95條規定及本院45年度判字第60號判決意旨，上開確定之訴願決定具有形式上及實質上之確定力，臺北縣政府及其所屬之上訴人自應受上開訴願決定之拘束，且不得再對同一事項復予變更其內容。詎上訴人作成系爭四件與臺北縣政府95年7月8日及95年11月2日作成而被撤銷之四件處分相同內容之處分，顯已違反訴願法第95條規定，自有未合。㈢依環境影響評估法制定及適用之主管機關係環保署，本件被上訴人不服臺北縣政府95年11月2日北府環一字第0950073475號處分及同日北府環一字第0950073479號處分，提起訴願，經環保署96年4月14日環署訴字第0960010424號訴願決定及同日環署訴字第0960010426號訴願決定撤銷原處分，該二件訴願決定書已分別表明：「就原處分機關有無依環境影響評估法第18條第1項、第3項規定命開發單位提出環境影響調查報告書及因應對策之權限部分，查本開發單位前經本署84年6月28日（84）環署綜字第33713號公告『核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論』在案，業如前述，是本開發案之審查機關為本署，而有無權限命開發單位提出環境影響調查報告書及因應對策，因涉事實比對與判斷之問題，自屬原審查機關即本署之權責，故原處分機關無權命開發單位提出環境影響調查報告書及因應對策進行審查，乃屬當然。」及「就原處分機關有無依環境影響評估法第18條第1項、第3項規定命開發單位提出環境影響調查報告書及因應對策之權限部分，查本開發案前經本署85年2月1日（85）環署綜字第01585號公告『核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論』在案，業如前述，是本開發案之審查機關為本署，而有無權限命開發單位提出環境影響調查報告書及因應對策，因涉及事實與比對判斷之問題，自屬原審查機關即本署之權責，故原處分機關無權命開發單位提出環境影響調查報告書及因應對策進行審查，乃屬當然。」各等語；詎上訴人仍以被上訴人未能於期限內提出因應對策為由，再作成系爭96年10月1日北環規字第0960069134號處分及同日北環規字第0960069136號處分，其漠視環保主管機關之處分及權限，顯有不合。綜合上述，上訴人作成系爭四件裁處書，顯然違反訴願法第95條規定，已有不合，訴願決定未予糾正，亦有違誤等由，乃判決將訴願決定及原處分均撤銷。
五、本院查：
㈠、按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」為環境影響評估法第2條所明文。次按「本法所定中央主管機關之權限如下：…三、有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書、環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）及環境影響調查報告書之審查事項。四、有關各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。」及「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。必要時，上級主管機關得委託下級主管機關辦理。」分別為環境影響評估法施行細則第3條第3款、第4款及第12條所明文。經查，就被上訴人「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」及「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」係經環保署分別以84年6月28日（84）環署綜字第33713號公告及85年2月1日（85）環署綜字第01585號公告審查通過等情以觀，足見本件被上訴人之開發行為之主管機關因係在中央，為環保署，而其中央目的事業主管機關為經濟部，是有關經濟部轉送本件環境影響說明書、環境影響評估報告書及環境影響調查報告書之審查事項、暨本件各開發行為環境影響說明書、環境影響評估報告書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項，揆諸上揭規定，係屬環保署之權限，而非屬臺北縣政府之權限，此觀諸環保署96年4月14日環署訴字第0960010424號訴願決定及同日環署訴字第0960010426號訴願決定之理由，亦認定臺北縣政府無權命被上訴人提出本件環境影響調查報告書及因應對策進行審查。是臺北縣政府無權以其96年8月27日北府環一字第0960057950號公告，將上開屬於環保署之權限事項，公告委任其所屬即上訴人執行，換言之，上開公告中所謂「公告委任本府環境保護局執行…環境影響評估法…所規定之本府權限事項…」，應係指環境影響評估法施行細則第5條規定之「本法所定縣（市）主管機關之權限」事項，而不包含上開屬於環保署之權限事項。上訴人自亦無權基於上開公告，而為系爭處分，命被上訴人提出環境影響調查報告書及因應對策進行審查。
㈡、按「訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力；就其依第10條提起訴願之事件，對於受委託行使公權力之團體或個人，亦有拘束力。」為訴願法第95條所明定。次按「官署之行政處分，經人民依行政爭訟之手段請求救濟，而經受理訴願之官署，就實體上審查決定而告確定，或經行政法院就實體上判決確定者，即兼有形式上及實質上之確定力。當事人對於同一事項，既不得再行爭執，而為該處分之官署及其監督官署，亦不能復予變更。」本院45年度判字第60號著有判決。經查，臺北縣政府前曾以：⑴被上訴人未依「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書之定稿所載內容本（本計畫應於87年完成興建、89年開始運轉）暨「核能四廠第一、二號機發電計畫環境影響調查報告書」審查結論，切實執行，違反環境影響評估法第17條規定；⑵被上訴人未依「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書定稿所載內容本暨「核能四廠第一、二號機發電計畫環境影響調查報告書」審查結論，切實執行，違反環境影響評估法第17條規定；⑶被上訴人未依臺北縣政府95年8月28日北府環一字第0950053797號函於95年10月31日前提出「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響調查報告書及因應對策，違反環境影響評估法第18條規定；⑷被上訴人未依臺北縣政府95年8月25日北府環一字第0950053780號函，於95年10月31日前提出「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響調查報告書及因應對策，違反環境影響評估法第18條規定；依序依環境影響評估法第23條第1項第1款（前二者）及同法第23條第1項第2款（後二者）規定，作成95年7月28日北府環一字第0950046835號函檢附裁處書、同日北府環一字第0950046937號函附裁處書、95年11月2日北府環一字第0950073475號函檢附裁處書及同日北府環一字第0950073479號函附裁處書等行政處分，經被上訴人提起訴願請求救濟，而經受理訴願之環保署就實體上審查，認定：⑴有關「核能一廠用過核燃料中期貯存設施」完成建造之期限，依據環保署90年4月27日（90）環署綜字第0026014號環境影響評估審查委員會第82次會議紀錄所示，環保署業已同意變更為「於95年建造完成」，故被上訴人即使未依「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書定稿本「4.2.4計畫時程」所載內容，於89年4月完成建造，亦尚難認違反環境影響評估法第17條規定。又被上訴人應於95年建造完成系爭「核能一廠用過核燃料中期貯存設施」，則迄上訴人派員查核時，建造完成之期程顯未到期，臺北縣政府自不得以期限尚未屆至之不確定事實，遽論被上訴人已無法於期程內建造完成，而加以處罰；⑵有關「核能二廠用過核燃料中期貯存設施」完成建造之期限，依據環保署90年4月27日（90）環署綜字第0026014號環境影響評估審查委員會第82次會議紀錄所示，環保署業已同意變更為「於98年建造完成」；且環保署並就變更為「於98年建造完成」部分，另於90年9月28日以（90）環署綜字第0061694號函予以備查，故被上訴人即使未依「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書定稿本「5.3.4計畫時程」所載內容，於90年10月完成建造，亦尚難認違反環境影響評估法第17條規定。又被上訴人應於98年建造完成系爭「核能二廠用過核燃料中期貯存設施」，則迄上訴人派員查核時，建造完成之期程顯未到期，臺北縣政府自不得以期限尚未屆至之不確定事實，遽論被上訴人已無法於期程內建造完成，而加以處罰；⑶被上訴人辦理之「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」於85年8月10日取得目的事業主管機關許可後，因已逾3年未實施開發，依據環境影響評估法第16條之1規定，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。被上訴人乃於94年9月15日依上開規定提出「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境現況差異分析及對策檢討報告暨變更內容對照表」送環保署審查，在環保署未審查完成前，依規定不得實施開發行為，因此本件並非屬環境影響評估法第18條第1項規定「開發行為進行中」之狀態或階段，事實顯然。另就臺北縣政府有無依環境影響評估法第18條第1項、第3項規定命開發單位提出環境影響調查報告書及因應對策之權限部分，查本開發案前經環保署84年6月28日（84）環署綜字第33713號公告「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論」在案，是本開發案之審查機關為環保署，而有無權限命開發單位提出環境影響調查報告書及因應對策，因涉事實比對與判斷之問題，自屬原審查機關即環保署之權責，故臺北縣政府無權命開發單位提出環境影響調查報告書及因應對策進行審查，乃屬當然；⑷被上訴人辦理之「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」案，經環保署於85年2月1日以（85）環署綜字第01585號公告「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論」後，因已逾3年未實施開發，依據環境影響評估法第16條之1規定，應先提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查，在主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。因此本件並非屬環境影響評估法第18條第1項規定「開發行為進行中」之狀態或階段，事實顯然。另就臺北縣政府有無依環境影響評估法第18條第1項、第3項規定命開發單位提出環境影響調查報告書及因應對策之權限部分，查本開發案前經環保署85年2月1日（85）環署綜字第01585號公告「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結論」在案，是本開發案之審查機關為環保署，而有無權限命開發單位提出環境影響調查報告書及因應對策，因涉及事實與比對判斷之問題，自屬原審查機關即環保署之權責，故臺北縣政府無權命開發單位提出環境影響調查報告書及因應對策進行審查，乃屬當然；依序作成95年11月14日環署訴字第0950083976號訴願決定、同日環署訴字第0950083975號訴願決定、96年4月14日環署訴字第0960010424號訴願決定及同日環署訴字第0960010426號訴願決定撤銷原處分，臺北縣政府未提起行政訴訟，而告確定，即兼有形式上及實質上之確定力，揆諸上揭訴願法第95條規定及本院45年度判字第60號判決意旨，就其事件，有拘束各關係機關之效力，當事人對於同一事項，既不得再行爭執，而為該處分之機關即臺北縣政府及其監督之下級機關即上訴人，亦不能復予變更。詎臺北縣政府於96年8月27日以北府環一字第0960057950號公告，委任上訴人執行環境影響評估法所規定之臺北縣政府權限事項，並自00年0月00日生效；上訴人乃基於上開公告，對於被上訴人未能於88年、94年、95年池滿前，將用過核燃料中期貯存場建造完成等基礎原因事實及處罰內容均相同之實質上同一事項，既未主張原先未主張之事實，亦未追加證據，而再行爭執，復予變更其內容，依序作成系爭96年10月1日北環規字第0960069135號函附同日北環規字第00-000-000000號裁處書、同日北環規字第0960069150號函附同日北環規字第00-000-000000號裁處書、同日北環規字第0960069134號函附同日北環規字第00-000-000000號裁處書及同日北環規字第0960069136號函附同日北環規字第00-000-000000號裁處書，顯已違反訴願法第95條規定。㈢、原判決業已就上開各情論述綦詳，本院核無不合，上訴人猶執前詞主張原判決就本件有無訴願法第95條規定之適用問題，未審酌上訴人於原審所提出之抗辯，且未說明不採之理由，而有判決不備理由之違法；原判決對於臺北縣政府所為授權合法性之認定，容有判決適用法規不當及不備理由之違法；原判決對於地方制度法賦予臺北縣自治事項之部分，亦有判決不備理由或理由矛盾之違法；原判決未說明肯認各該環保署訴願決定之理由安在，亦未說明環保署為主管機關之理由何在，仍有判決不備理由之違法等云，殊無足採。綜上所述，上訴論旨猶執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 2 月 12 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 帥 嘉 寶法官 侯 東 昇法官 黃 合 文法官 吳 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 2 月 12 日
書記官 張 雅 琴