最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1196號上 訴 人 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○○癸○○○子○○○丑○○寅○○○
卯 ○辰○○○巳○○午○○
未 ○申○○酉○○戌○○亥○○天○○地○○宇○○宙○○玄○○○黃○○Ａ○○○Ｂ○○○Ｃ○○Ｄ○○○Ｅ○○Ｆ○○Ｇ○○Ｈ○○Ｉ○○Ｊ○○Ｋ○○Ｌ○○Ｍ○○○Ｎ○○Ｏ○○Ｐ○○Ｑ○○Ｒ○○Ｓ○○Ｔ○○Ｕ○○Ｖ○○Ｗ○○Ｘ○○Ｙ○○Ｚ○○ａ○○ｂ○○○陸柯列子ｃ○○ｄ○○ｅ○○ｆ○○ｇ○○ｈ○○ｉ○○ｊ○○ｋ○○
ｌ ○共同訴訟代理人
劉建成 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 江宜樺
參 加 人 彰化縣政府代 表 人 ｍ○○訴訟代理人 許盟志律師上列當事人間撤銷土地徵收事件，上訴人對於中華民國96年11月28日臺中高等行政法院96年度訴字第174號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣參加人彰化縣政府為辦理都市計畫彰化市國小（文七）用地需要，報經臺灣省政府民國（下同）77年9月1日77府地四字第91630號函核准徵收彰化縣彰化市○○段南郭小段577-3地號等127筆土地，及臺灣省政府79年4月20日79府地二字第148010號函核准徵收上開土地內之改良物，並經參加人分別以77年12月21日以彰府地權字第34508號及80年5月16日以該府彰府地權字第17588號公告在案。上訴人經向參加人申請撤銷徵收本件土地遭否准後，嗣於93年8月30日向被上訴人申請撤銷系爭文小七用地之徵收，仍遭被上訴人以95年6月23日臺內地字第0950103797號函復不予撤銷徵收。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）參加人依臺灣省政府80年7月17日80府建四字第83571號函之核准，於80年7月23日以80彰府工都字第141426號函公告實施變更「彰化都市計畫」（第1期公共設施保留地專案通盤檢討），並於其公告計畫書第26、27頁載明「文中六」變更住宅區部分，其附帶條件㈡內容載明：「⑴應無償提供『文小七』內63戶合法房屋現住人遷建使用，面積約3,880平方公尺，並無償提供道路用地後始准給照建築使用（以上無償提供土地已由相關地主自願提出同意書）。⑵『文小七』內63戶合法房屋現住人應同意依附帶條件⑴遷建至『文中六』之土地上，並將『文小七』現住戶所有土地合計4,266.5平方公尺無償提供為國小使用（以上無償提供土地已由相關地主自願提出同意書）．．．」，足見被上訴人已將「文小七」內63戶土地之開發方式變更為「無償提供」，被上訴人應依土地徵收條例第49條第1項第3款規定辦理撤銷徵收。（二）依土地徵收條例第49條第1項第3款規定觀之，其所稱都市計畫變更者，僅及於開發方式之變更而已，不及於其他變更（例如：使用目的之變更）。而該款所稱開發方式之變更，依其文義解釋，除例示「聯合開發」、「市地重劃」外，並為避免「掛一漏萬」，乃同時規定「其他方式開發者」以概括所有開發方式，亦即該條款所規定之「其他方式開發者」，並無開發方式之限制。本件「文小七」內63戶土地，既已經變更「彰化都市計畫」公告實施而變更開發方式為「無償提供」，已如前述，自屬符合土地徵收條例第49條第1項第3款變更其他方式開發之情形。被上訴人以「『文小七』目前仍為學校用地」為由，否准撤銷徵收，顯然混淆「使用目的」與「開發方式」，其駁回論據，顯然違反上開土地徵收條例第49條第1項第3款規定，應予撤銷。（三）參加人徵收上開「文小七」土地，原定興辦事業之計畫期限自77年12月開工至80年12月完工，惟參加人逾越徵收計畫期限仍未依上開計畫開發「文小七」土地，嗣後並同意將上開「文小七」內63戶土地，納入參加人80年公告實施變更「彰化都市計畫」（第1期公共設施保留地通盤檢討）之主要計畫，及83年公告實施之細部計畫，斯時亦尚未開始使用「文小七」土地。上訴人93年8月30日申請撤銷徵收時，參加人仍未開始使用「文小七」土地。參加人係遲至93年11月間及94年10月間，始對「文小七」內63戶土地以外之其餘「文小七」土地設置圍籬、進行整地，惟仍未就「文小七」內63戶土地部分進行圍籬、整地，其上現有上訴人之房屋，仍由上訴人居住或使用，有照片及示意圖可稽。參加人雖於95年間起開始在上開「文小七」內63戶土地以外土地上興建建物，但遲至96年8月10日尚未完工。據上事實觀之，參加人明顯未依原定徵收計畫期限興辦事業，且迄今仍未依徵收計畫開始使用「文小七」內63戶土地。（四），參加人於公告實施「彰化都市計畫」之主要計畫及其細部計畫後，除曾於協調會中表明將辦理「文小七」內63戶土地後續「撤銷徵收」之手續外，亦曾發文請示被上訴人能否將上述撤銷徵收土地上之土地改良物一併撤銷徵收，更已將上開「文中六」土地之使用分區依上述都市計畫變更為「住宅區」。足證參加人及被上訴人均已於訴訟外承認「彰化都市計畫」之「文小七」內63戶土地公告徵收後，參加人確已將該「文小七」內63戶土地列入變更「彰化都市計畫」通盤檢討其使用方式，亦即「文小七」內63戶土地之開發方式已因上開變更都市計畫公告實施，由「徵收」變更為「無償提供」。參加人事後反悔，惡意拖延不繼續執行已開始執行之變更都市計畫、不辦理撤銷徵收，卻反而繼續執行徵收程序，再據此倒果為因之理由拒絕辦理撤銷徵收，實屬無理。而參加人與被上訴人臨訟均辯稱不符合撤銷徵收之情形云云，不僅於法不合，亦有違誠信等語，求為撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應撤銷前臺灣省政府77年9月1日（77）府地四字第91630號函准辦理如原判決附表所示上訴人未○等67人所有土地之徵收處分。
三、被上訴人則以：（一）「文小七」用地經臺灣省政府77年9月1日77府地四字第91630號函核准徵收，經彰化縣政府77年12月21日彰府地權字第34508號公告徵收，並通知土地所有權人領取補償費，徵收效力已確定。本件「文小七」目前仍為學校用地，依彰化縣政府94年12月16日及95年8月8日函所敘，業已進行整地圍籬籌建中，上訴人主張依土地徵收條例第49條第1項第3款之規定申請撤銷徵收，應無該條款之適用，不合撤銷徵收之規定。（二）至於都市計畫「文中六」變更為住宅區及文教區附帶決議「文中六」部分土地無償提供「文小七」住戶遷建，係對文中六土地所加之限制，屬都市計畫執行之問題等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人主張意旨略以：本案於依徵收計畫開始使用前，都市計畫並未依變更規定改以聯合開發或市地重劃或其他方式開發之情形，實無上訴人主張之土地徵收條例第49條第1項第3款之情事，上訴人主張撤銷徵收於法顯屬無據，本件訴訟應無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按土地徵收條例第49條第1項第3款規定：「依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。」故必系爭被徵收之土地本身都市計畫業已變更，且其變更規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者，始能適用該條款撤銷徵收。本件上訴人被徵收前所有之土地，係位於「文小七」都市計畫範圍內，迄未變更都市計畫，依據參加人彰化縣政府96年8月15日府教國字第0960165456號函送相關文件所示，「文小七」國小用地都市計畫並未變更開發方式，仍為都市計畫公共設施保留地學校用地，並已依徵收計畫使用，參加人94年12月16日府教國字第0940245540號函復被上訴人略謂文小七用地第一期設校工程，業已進行整地圍籬籌建，並已上網招標，預計95年第一期工程興建完成，以解決平和國小校地問題等語，有該函及其附送之建和分校第一期工程現況照片（96年8月10日拍攝）、「文小七」作業相關文件附卷可考。上訴人主張「文小七」之都市計畫之開發方式已變更為「無償提供」方式，並非可採。至於上訴人所謂參加人80年7月23日以80彰府工都字第141426號函公告實施變更「彰化都市計畫」（第1期公共設施保留地專案通盤檢討），該計畫書第26、27頁固載明「文中六」變更住宅區部分，其附帶條件㈡內容：「⑴應無償提供文小七內63戶合法房屋現住人遷建使用，面積約3,880平方公尺，並無償提供道路用地後始准給照建築使用（以上無償提供土地已由相關地主自願提出同意書）。⑵「文小七」內63戶合法房屋現住人應同意依附帶條件⑴遷建至「文中六」之土地上，並將「文小七」現住戶所有土地合計4,266.5平方公尺無償提供為國小使用（以上無償提供土地已由相關地主自願提出同意書）．．．」惟此係彰化都市計畫有關「文中六」部分之變更計畫，並非「文小七」部分變更都市計畫。其次，都市計畫「文中六」變更為住宅區及文教區附帶決議「文中六」部分土地無償提供「文小七」住戶遷建，係對「文中六」土地所加之限制，亦非「文小七」內63戶土地之開發方式變更為「無償提供」方式。上訴人所述核與「變更彰化都市計畫（第1期公共設施保留地專案通盤檢討）」所載不符，非可採取。又所謂細部計畫，亦係「文中六」之細部計畫，上訴人所謂該細部計畫說明書第54頁「擬定彰化都市計畫（原「文中六」國中用地變更為住宅區）細部計畫區位置示意圖」，其上註明「文小七之63戶無償提供學校用地位置」，係有關「文中六」變更都市計畫附帶條件之位置示意圖，非可認為系爭「文小七」之都市計畫業已變更。上訴人謂「文中六」之變更都市計畫已包括「文小七」之都市計畫變更，核非可採。（二）參加人80年7月23日以80彰府工都字第141426號函公告實施變更「彰化都市計畫」（第1期公共設施保留地專案通盤檢討），有關「文中六」變更住宅區固載有上開附帶條件，惟本件系爭土地業已徵收確定，參加人已取得徵收土地之所有權，上訴人對系爭土地已無權利，無從無償提供為國小使用，是上開附帶條件⑵之內容亦屬於法不符。上訴人所謂系爭土地之開發方式變更為「無償提供」方式，非但與事實不符，亦無從執行。（三）本件系爭土地並未經都市計畫變更，亦未改以其他方式開發，並不符合土地徵收條例第49條第1項第3款之規定撤銷徵收之要件。綜上所述，上訴人所述各節俱無足採，被上訴人否准上訴人撤銷徵收之申請並無違誤，訴願決定予以維持，於法並無不合，上訴人訴請撤銷原處分，並命被上訴人為撤銷徵收之處分，均無理由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。並敘明本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，於判決之結果不生影響，不再一一論述。
六、本院按：已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。如有「依徵收計畫開始使用前，因都市計畫變更，規定以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者。」之情形者，應辦理撤銷徵收，土地徵收條例第49條第1項第3款規定甚明。依該規定文義，必須原徵收土地之都市計畫變更，且於變更計畫中訂定不以徵收方式，另以聯合開發、市地重劃或其他方式開發者，始合於上述撤銷徵收之要件。又所謂「其他開發方式」，係指類似聯合開發或市地重劃整體開發方式，例如都市更新方式之情形者。本件參加人80年7月23日以80彰府工都字第141426號函公告實施變更「彰化都市計畫」（第1期公共設施保留地專案通盤檢討），雖屬定期通案檢討，依司法院釋字第156號解釋理由書意旨，屬於法規性質而非行政處分，但檢討結果並未對「文小七」作為學校公共設施用地加以變更，該變更都市計畫書第26、27頁固載明「文中六」變更住宅區部分，其附帶條件㈡內容：「⑴應無償提供文小七內63戶合法房屋現住人遷建使用，面積約3,880平方公尺，並無償提供道路用地後始准給照建築使用（以上無償提供土地已由相關地主自願提出同意書）。⑵文小七內63戶合法房屋現住人應同意依附帶條件⑴遷建至「文中六」之土地上，並將「文小七」現住戶所有土地合計4,266.5平方公尺無償提供為國小使用（以上無償提供土地已由相關地主自願提出同意書）．．．」惟此係彰化都市計畫有關「文中六」部分之變更計畫，並非「文小七」部分變更都市計畫。其次，都市計畫「文中六」變更為住宅區及文教區附帶決議「文中六」部分土地無償提供「文小七」住戶遷建，係對「文中六」土地所加之限制，亦非「文小七」內63戶土地之開發方式變更為「無償提供」方式。又所謂細部計畫，亦係「文中六」之細部計畫，上訴人所謂該細部計畫說明書第54頁「擬定彰化都市計畫（原文中六國中用地變更為住宅區）細部計畫區位置示意圖」，其上註明「文小七之63戶無償提供學校用地位置」，係有關「文中六」變更都市計畫附帶條件之位置示意圖，非可認為系爭「文小七」之都市計畫業已變更。是此次都市計畫通盤檢討變更縱屬法規性質，亦因檢討結果並未對文小七都市計畫變更，故變更效力不及於「文小七」都市計畫部分，上訴人謂「文中六」之變更都市計畫已包括「文小七」之都市計畫變更，核非可採等情，業經原判決剖析甚詳，依上開說明，核無不合。次查無償提供土地作為公共設施使用，作為交換他處之土地對價，係屬具體個案之交換土地之處置，亦非都市計畫整體之開發，亦與上引土地徵收條例第49條第1項第3款所稱其他開發方式有間。又按「土地權利關係人依第24條規定自行擬定或變更細部計畫，或擬定機關依第26條或第27條規定辦理都市計畫變更時，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內公共設施用地、可建築土地、樓版面積或一定之金額予當地直轄市、縣（市）（局）政府或相、鎮、縣轄市市公所。」固為都市計畫法第27條之1第1項所定。惟查該規定係關於一定比例之回饋規定，並非都市計畫變更範圍全部由土地權利人捐贈，此由同條第2項規定可知，足見該規定顯非開發方式之變更，上訴人以此規定作為無償提供為開發方式之論據，顯屬誤解。至司法院釋字第513號解釋係針對土地徵收須符合已確定之都市計畫所作之解釋，與本案是否有撤銷徵收事由無涉。從而上訴意旨猶執原詞以：依都市計畫法第27條之1第1項規定，本件系爭土地於徵收後，開始使用前，已經變更都市計畫「附帶條件」規定以「無償提供」之方式作為興建小學之用地，亦即變更為以「無償提供」作為該教育事業用地之開發方式，故應依土地徵收條例第49條第1項第3款之規定辦理撤銷徵收。且「文中六」及「文小七」之土地均為「彰化都市計畫」範圍內之土地，參加人自得於80年通盤檢討變更「彰化都市計畫」時，一併予以考量規劃其兩者之開發方式。是以，上述變更都市計畫法規之效力及於「文小七」之系爭土地，系爭土地開發方式(即土地取得方式)已有變更甚明，此與系爭土地之用地別是否變更係屬兩事，不得混為一談。原審未察，有判決不適用上述司法院釋字第513號、第156號解釋意旨、都市計畫法第26條第1項本文及同法第27條之1等規定，並有判決適用土地徵收條例第49條第1項第3款規定不當之違背法令云云，依上開說明，核無足取。另查本件「文小七」都市計畫既未變更，且該文小七已完成徵收，並未變更開發方式，足認顯已不合撤銷徵收之要件，故參加人是否已依徵收計畫使用乙事，已不影響本案判決結果，自無再加審究之必要。是上訴意旨另以：兩造均不爭執系爭土地原定徵收計畫使用期限為77年12月至80年12月間，然原審卻依參加人96年8月15日府教國字第0960165456號函送相關文件及參加人94年12月16日府教國字第0940245540號函復被上訴人相關文件所示，認定參加人已依徵收計畫使用系爭土地之事實，顯有判決理由矛盾之違背法令等語，自無審酌之必要。綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至「文中六」變更都市計畫所附條件如何執行，係屬另案之問題，併此指明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 8 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 10 月 9 日
書記官 彭 秀 玲