最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1104號上 訴 人 內政部代 表 人 江宜樺
送達代收人 甲○○上 訴 人 臺南市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 黃紹文 律師被 上訴 人 丙○○
丁○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○辰○○卯○○巳○○午○○○未○○天○○申○○酉○○戌○○亥○○地○○宙○○宇○○玄○○黃○○Ａ○○Ｂ○○Ｃ○○○上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國96年9月28日高雄高等行政法院95年度訴字第752號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人即原審參加人臺南市政府前辦理都市計畫「廣四」廣場工程，需用坐落臺南市○區○○段○○○○號等28筆土地，報經臺灣省政府民國78年3月30日(78)府地四字第35752號函核准徵收及一併徵收其地上物，並由臺南市政府以78年4月12日(78)南市地權字第46945號公告在案。嗣訴外人徐張金、陳允聰、陳俊睿、陳麗馨、陳麗惠、陳俊豪、陳俊傑、陳麗華及被上訴人等於89年10月間向臺南市政府申請照原徵收價額收回渠等所有坐落臺南市○○段○○○○號等土地（被上訴人等所有同段406地號等土地，詳如原審判決附表所示，下稱系爭土地），經臺南市政府以90年1月17日90南市工土字第201934號函否准所請。訴外人徐張金等8人及被上訴人等不服，訴經上訴人即原審被告內政部台(90)內訴字第9003000號訴願決定將臺南市政府90年1月17日90南市工土字第201934號函撤銷。嗣臺南市政府派員會勘後，以90年6月19日90南市地權字第219291號函擬具處理意見，報請內政部核定。內政部以95年1月20日以台內地字第0950008826號函復臺南市政府，略以：訴外人徐張金等8人及被上訴人等申請收回徵收之臺南市○○段○○○○號及系爭土地，既經查明有行為時土地法第219條第3項情形，擬不予發還，同意辦理等語；臺南市政府據以95年1月27日臺市地權字第09514503570號函復訴外人徐張金等8人及被上訴人等。被上訴人等不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：本件土地之補償費，因被上訴人拒領，於79年3月15日辦理提存時，建物補償費並未一併辦理提存，遲至87年12月24日、28日及88年1月16日臺南市政府始再辦理提存，於上開日期前被上訴人尚有繼續使用該地上物之權利，依土地法第234條反面解釋，故臺南市政府不得限期令被上訴人自行遷移，又被上訴人僅對無效拆遷處分陳情之，並未對徵收補償提起行政救濟，臺南市政府對於單純拒領之被上訴人，逕可依法提存卻怠於辦理提存，亦無須考慮補償費發給及地上物拆除後，因都市計畫變更致難以回復原狀之問題，及內政部主張被上訴人有對預算審查施加壓力等事由，而據以歸責於被上訴人等致未能依期限使用。況依高雄市舉辦公共工程拆遷建築改良物補償辦法及臺北市舉辦公共工程建築改良物拆遷補償辦法，因舉辦公共工程通知拆除均明定至少3個月以上之期限，然臺南市政府通知本件拆除竟僅有12日，而實際自補償發給完竣之日起算，則期限更短或根本不得定期限，顯然違反行政法上之平等原則及誠信原則，自應屬無效。為此請判決將訴願決定及原處分均撤銷。內政部對於被上訴人申請收回土地事件，應作成同意被上訴人照原徵收價額收回如原判決附表所示土地之處分等語。
三、上訴人內政部則以：本件土地係於土地徵收條例施行前之78年間公告徵收，依都市計畫法第83條規定，依法徵收之土地，其使用期限應依經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。依系爭土地徵收計畫書記載，興辦事業之完工日期為87年12月，自此時起算收回之5年期間，被上訴人於89年10月31日請求收回系爭土地，並未逾期。被上訴人等以88年1月辦理提存時為本件徵收完畢之時點，即需用土地人臺南市政府以79年9月17日南市工土字第18674號函及80年5月17日南市工字第11508號函請被上訴人提出相關之房屋資料，以憑核算地上物之補償金額，卻未獲置理；迄92年相關案件繫屬法院，提出相關資料佐證後，始知悉被上訴人所有地上物為合法或違章，故臺南市政府依上開二函文及「臺南市興辦公共工程拆遷建築改良物及救濟金發給辦法」第15條規定，視該地上物為新違章建築，並無違誤。況依土地徵收法令補充規定第12點第8項及第13點規定，救濟金非屬法定補償範圍，故其提存與否，並不影響其清償效力。又被上訴人對於本件土地之徵收及開發始終抱持拒絕及不合作態度，被上訴人等以拒領補償金、阻撓地上物之拆除，阻止土地開發使用，又被上訴人等向臺南市政府陳情都市計畫變更案，可能影響臺南市政府都市計畫之通盤檢討，將公共設施用地變更為商業區，從而影響原徵收案之執行，致該案都市計畫狀態於85年6月始告確定，已對公共設施之開發造成影響或延宕，故臺南市政府並非無故遲延不進行開發，係可歸責於被上訴人之事由，依衡平原則及禁反言原則，依法自不得請求賠償或收回系爭土地，況系爭土地業已竣工，如准予收回，對公共利益及社會成本將造成損失等語，資為抗辯。
四、上訴人臺南市政府另以：被上訴人依土地法第219條及都市計畫法第83條規定請求收回徵收土地，惟依土地法第219條第1項，原土地所有權人請求收回土地之期間為徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，核其性質應屬行使權利之除斥期間。而都市計畫法第83條僅規定依法徵收之土地，其使用期限應依經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制，不依照核准計畫限期使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回土地，但其得請求收回之期間則未另有規定。查本件系爭土地，臺南市政府早於79年間即已完成徵收並提存補償價金，依土地法第219條第1項，原土地所有權人請求收回土地之期限應於84年間即已屆滿，但查被上訴人係於89年10月31日始向臺南市政府聲請收回土地，而本件土地之使用計畫書期限則係至87年12月31日，被上訴人請求收回土地，是否已逾權利行使期間，非無商榷餘地。本件系爭土地列為「廣四」，於62年都市計畫即已確定，系爭土地徵收後被上訴人即一再表明希望收回土地並變更使用，故對於本件土地之徵收及開發始終抱持拒絕及不合作之態度，被上訴人等拒領補償款、阻撓拆遷並陳情建議已對公共設施之開發造成影響或延宕，顯可歸責於原土地之所有權人，故被上訴人自不得聲請收回土地。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：於系爭土地興辦之事業廣四廣場，其核准計畫期限係於87年12月屆滿，是自此時起算，被上訴人於89年10月31日向臺南市政府為照原徵收價額買回系爭土地之請求，並未逾5年之請求期間。關於系爭土地上之地上物，上訴人內政部係於87年12月16日始以南市工土字第40975號函通知被上訴人應於87年12月28日前自行拆遷，嗣因屆期未自行拆遷，上訴人內政部乃於同年月30日進行強制拆遷地上物，然在所有權人陳情下僅拆除3間，迄今均未再進行興辦計畫，嗣系爭土地之廣四廣場興辦計畫，至94年4月間，上訴人臺南市政府所屬工務局方始予竣工，故於87年12月系爭廣四都市計畫核准計畫期限屆滿時，該廣四廣場之興辦計畫不僅未開始，甚至屬該廣四廣場用地之系爭土地上之地上物亦未完全拆除，是系爭土地有都市計畫法第83條所稱不照核准計畫期限使用之情形甚明。本件上訴人臺南市政府係因為興辦廣四廣場工程，需用系爭土地，擬具徵收土地計畫書並檢同相關附件呈送臺灣省政府，經臺灣省政府以78年3月30日(78)府地四字第35752號函核准徵收，上訴人臺南市政府則以78年4月11日以南市地權字第46945號公告徵收，而此都市計畫公共設施之計畫進度為自公告日起至87年12月完工；而系爭土地自上訴人內政部公告徵收時起，至87年12月計畫使用期限屆滿前，上訴人臺南市政府除曾於79年及80年間通知地上物所有權人辦理補償手續外，係至87年12月15日始又以87南市工土字第40760號函通知地上物所有人辦理地上物補償手續，及以同年月16日87南市工土字第40975號函通知地上物應於87年12月28日前自行拆遷。其間因被上訴人等土地所有權人曾多次陳情變更系爭土地之都市計畫編定，上訴人臺南市政府唯恐進行開發計畫，若都市計畫變更，不好處理，故遲未進行開發計畫；後來因上訴人內政部於85年6月15日核定之都市計畫通盤檢討案，並未變更系爭土地作為公共設施之編定，上訴人臺南市政府因知被上訴人等人之陳情案並未通過，乃在86年間編列開闢廣四廣場之預算，送市議會審查，因當時每年度之預算是從7月1日開始，故臺南市政府係編列87年7月21日開始會計年度之預算，並於87年2月、3月間送市議會審議。但因上訴人臺南市政府於送審預算時，有些不願意土地被徵收之人在議會拉布條抗議，造成議會很大的壓力，故此預算案在議會並未通過，造成上訴人臺南市政府在87年7月1日時並無預算可供執行，因此徵收案之預定開闢時程為87年年底，上訴人臺南市政府乃又另外簽呈以編列特別預算方式籌措經費，以俾拆除土地上地上物及地上物之補償、提存。迨經上訴人臺南市政府於87年12月30日前去執行拆遷結果，因地上物所有人抗爭，故未能如期完成拆除（僅拆除3間）等情，已經上訴人臺南市政府之訴訟代理人於本院前述判決審理中陳述明確及有報紙影本附於該案卷內可稽；依上開所述，可知，本件廣四廣場之都市計畫其依照核准之使用期限係自78年至87年間共計10年，然上訴人臺南市政府於此10年之興辦計畫期間，前期即79年至80年間，除曾為領取地上物補償之通知手續外，並未進行任何該都市計畫即廣四廣場之興辦行為，迨至該都市計畫之使用期限即將屆至之87年間始編列開闢預算，雖該預算未能通過，然上訴人臺南市政府既能透過編列特別預算之方式進行地上物之拆遷及補償作業，足見開闢預算雖未能經市議會通過，上訴人臺南市政府亦非全然不能開始進行都市計畫。另依前述土地法第215條規定，徵收土地時土地上之合法建物應併同徵收，故是否應屬併同徵收之合法建物，上訴人臺南市政府自有查明之義務，而關於系爭土地上之地上物是否為合法建物一節，上訴人臺南市政府是遲至87年7月21日始以87南市工土第23855號函向戶政事務所查詢該等地上物之門牌編定及設籍資料，並依該等資料認定系爭土地上之地上物均非合法建物，故系爭土地上之地上物若如上訴人臺南市政府認定非屬合法建物，上訴人臺南市政府即可依前述土地法第215條及第238條規定，於通知所有權人或使用人限期拆除或遷移；逾期逕行除去，或代為遷移，然上訴人臺南市政府卻延至87年12月16日始通知地上物應於87年12月28日前自行拆遷，不僅給予地上物所有人自行搬遷之期限遠少於臺北市政府及高雄市政府舉辦公共工程通知所定3個月之拆除期限，有違平等原則等由，乃撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人內政部對於被上訴人申請收回土地事件應作成同意被上訴人照原徵收價額買回如原判決附表所示土地之處分。
六、上訴意旨略以：（一）上訴人內政部以：系爭土地於62年間都市計畫即已確定，惟被上訴人等一再表明希望收回土地並變更使用，故對於本件土地之徵收及開發始終抱持拒絕及不合作之態度，被上訴人等拒領補償款、直接抗爭、阻撓拆遷並陳情建議而對公共設施之開發造成影響或延宕，致未能如期於87年12月底完成開發使用，實應歸責於原土地所有權人，又一徵收計畫中之部分所有權人之可歸責行為，致未能按核准計畫期限使用被徵收土地，依衡平原則及禁反言原則，則全體被徵收土地所有權人之收回權即應歸於消滅；況系爭土地於94年4月間業已竣工，如准予被上訴人等收回，對公共利益及社會成本將造成損失等語。（二）上訴人臺南市政府另以：原審判決命內政部依原徵收價額收回被上訴人黃○○所有之臺南市○○段○○○○號土地，然系爭徵收案中，並未徵收該等土地，故原判決顯無法律依據而有判決違背法令之違誤。又收回請求權雖為土地法第219條所規定，但查土地法乃民法之特別法，請求收回土地其性質上若屬強制訂定買賣之意思表示，則似屬私法上之糾紛，如解為徵收解除之請求權，始為公法上之糾紛。但實際上土地之所有權已歸上訴人所有，原判決命同意照徵收價額收回，並非徵收之撤銷或廢止，似為同意照價買回之意思表示，其用語似認屬法定買回權之性質，則應屬私法爭議，行政法院是否有審判權即有疑義。況系爭土地所有權人為上訴人，內政部既非所有權人，對系爭土地並無處分權，被上訴人請求內政部同意照原徵收價額由被上訴人收回，即有商榷之餘地。又都市計畫法第83條係土地法第219條之特別規定，本案判斷被上訴人是否有收回土地之權利，既係依土地法辦理，自應審酌被上訴人是否均無可歸責事由，而非上訴人有無可歸責事由，原判決業已認定被上訴人確有拒領土地補償費、抵制預算通過及阻擋拆除等行為，對於系爭土地開發，不但有消極不配合違反協力義務之情形，尚有阻擋開發之積極行為，應認係可歸責於被上訴人之事由，自難主張土地法第219條之權利，原判決未援用同條第3項規定而為判決，亦有判決不適用法規之違誤。
七、本院按：（一）依土地法第219條規定准原土地所有權人收回被徵收土地，其意義乃原徵收核准機關廢止原所為之徵收核准處分，其性質自屬行政處分，就此所為之爭議，自屬公法上之爭議，行政法院對之自有審判權限。又本件上訴人內政部為有權核准收回土地之機關，被上訴人對其請求，亦無不合。（二）「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」「（第1項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第2項）市、縣地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。（第3項）第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」「（第1項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。（第2項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」土地徵收條例第61條、土地法第219條、都市計畫法第83條分別定有明文。另人民依法為聲請行為，其所應適用之法律，乃聲請時之法律。由此可知89年2月4日土地徵收條例施行後，徵收土地之原所有權人聲請收回徵收土地者，應適用89年1月26日修正之土地法第219條、62年9月6日修正之都市計畫法第83條之規定。另原徵收核准機關有核准收回土地之權，原徵收核准機關為臺灣省政府，因該項業務已由內政部承受，自應改由內政部作為核准收回之機關。又由前開2條文對照觀之，都市計畫法第83條就都市土地徵收後，其原土地所有權人聲請收回土地事由之規定，係土地法第219條第1項第1款之特別規定；而關於阻卻收回權發生之事由，都市計畫法未為規定，則應適用土地法第219條之規定。（三）「被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受補償發給完竣時終止，在補償費未發給完竣以前，有繼續使用該土地之權。但合於第231條但書之規定握，不在此限。」「直轄市或縣（市）地政機關發給補償地價或補償費，有左列情形之一時，得將款項提存之：
一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」土地法第235條、第237條第1項定有明文。
則若非興辦水利事業，因公共安全急需先行使用，需用土地人對於被徵收土地或建物之所有權人應受之補償經現實發給或依法提存前，不得使用徵收之土地、建物，或將之拆除，而原土地所有權人則有繼續使用之權，若需用土地人命其拆除地上建物，其無遵守義務，縱需用土地人欲強行拆除，原所有權人予以抗拒，亦難認其行為為違法或失當，而屬土地法第219條第3項所定之可歸責事由。
八、經查：（一）本件兩造間關於收回徵收土地之爭議，依前開說明，係屬公法上之爭議，行政法院有審判權限，上訴人臺南市政府主張行政法院對本件無審判權云云，並非可採。（二）本件上訴人臺南市政府為興辦廣四廣場工程，需用系爭土地，報經臺灣省政府以78年3月30日(78 )府地四字第35752號函核准徵收，而本件經核准徵收計畫所載計畫進度自公告徵收日起至87年12月完工。另系爭土地上之建物，大部分均為合法建物，臺南市政府就該合法建物應發給之徵收補償費，分別於87年12月24日、88年1月16日提存。又臺南市政府於87年12月16日以南市工土字第40975號函通知被上訴人應於87年12月28日前自行拆遷系爭土地上之地上物，嗣因被上訴人屆期未自行拆遷，上訴人臺南市政府乃於同月30日進行強制拆遷，然在原所有權人陳情、抗爭下，僅拆除地上物3間，而未完全拆除，致未照核准計畫期限使用經徵收之系爭土地，直至94年4月間，臺南市政府工務局始就廣四廣場興辦竣工。再者，被上訴人於系爭土地徵收後，曾多次陳情變更系爭土地之都市計畫使用編定，臺南市政府恐開始進行本件廣場之興辦後，若都市計畫變更，已進行之廣場工程不易處理，故遲未進行本件廣場之興辦；待被上訴人陳情變更都市計畫部分未經准許，臺南市政府即編列開闢本件廣場之預算送臺南市議會審議，因被上訴人前往臺南市議會抗議，預算案未獲臺南市議會同意通過，臺南市政府乃另行編列特別預算等情，為原審依法認定之事實。（三）本件臺南市政府既未依核准之期限使用系爭土地興辦廣場工程，苟無不得收回之事由，被上訴人依都市計畫法第83條第2項規定，請求收回系爭土地，即應予准許。（四）本件上訴人主張被上訴人就臺南市政府未依核准期限使用系爭土地，係可歸責，惟依前開說明，本件上訴人臺南市政府於87年12月24日、88年1月16日將被上訴人應受領之建物徵收補償費提存之前，被上訴人就系爭土地及其上之建物，仍有繼續使用之權，臺南市政府則無權使用，不論被上訴人於此時就系爭土地有何都市計畫變更之陳情、反對編列開闢廣場工程預算之陳情，均無對臺南市政府使用系爭土地產生妨礙之問題，自不得認係對臺南市政府未依期限使用系爭土地之可歸責事由。又臺南市政府雖於87年12月16日以南市工土字第40975號函通知被上訴人於87年12月28日前自行拆遷系爭土地上之地上物，被上訴人未依旨為之，惟臺南市政府為通知之時，其既無使用系爭土地及其上建物之權，被上訴人自無義務遵照前開函所命拆除系爭土地上之建物，是被上訴人未為拆除行為，或有所抗拒，亦難謂為違法或不當，自亦非屬導致臺南市政府未依期限使用系爭土地之可歸責事由。（五）系爭土地上應興辦之廣場，已於94年4月間興辦完竣，若系爭土地由被上訴人收回，固將對公益造成影響，惟自准由被上訴人收回系爭土地時起，猶有被上訴人繳回原受領之徵收補償，及辦理所有權移轉登記及交付土地等程序待完成；臺南市政府若認系爭土地仍有作為廣場使用之必要，於此相當期間內，原可再次辦理徵收，而因此所須之時間與增加之徵收費用，與若否准被上訴人收回系爭土地而須辦理不能收回之損失補償之費時及增加之補償費，相去不遠，從而，應認准由被上訴人收回系爭土地，不致造成公益之重大損害，尚不得以本件廣場已興辦，而謂不應將系爭土地交由被上訴人收回。（六）綜上所述，本件被上訴人請求上訴人內政部同意其收回系爭被徵收土地，原處分予以否准，訴願決定予以維持，均有未合，原審判決就原處分及訴願決定悉予撤銷，並命上訴人內政部應作成同意被上訴人收回系爭土地之處分，所持理由雖與本院前述理由不同，結論則無不合，上訴意旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第1項前段、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 24 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 姜 素 娥法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 9 月 30 日
書記官 吳 玫 瑩