最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1263號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 陳垚祥 律師被 上訴 人 教育部代 表 人 吳清基被 上訴 人 臺灣銀行股份有限公司代 表 人 乙○○上列當事人間優惠存款事件，上訴人對於中華民國96年10月11日臺北高等行政法院96年度訴字第211號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人教育部以民國94年11月21日台人（三）字第0940160234號函提出「教育人員退休所得合理化方案」及「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱優惠存款要點）第3點之1條文修正草案，報請行政院准予修正；行政院則以95年1月20日院授人給字第0950060538號函准予修正核定。上訴人主張其係屬該方案實施前已退休教育人員，上開條文修正，將致其權益受損。上訴人係93年8月1日自國立啟聰學校退休，且退休時辦理優惠存款公保養老給付金額為新臺幣（下同）1,595,520元，惟其於95年8月1日續約後，卻減縮為1,345,600元，受有月退休所得減少之損害；另原審原告賴鑫城係95年2月1日自國立內埔農工退休，且退休後辦理優惠存款金額為1,643,600元；惟其於97年2月1日續約時，即將減縮為1,035,200元，受有月退休所得即將減少之損害。上訴人及另原審原告賴鑫城以上揭損害係授予利益之合法行政處分為其所信賴，其後因修正優惠存款要點第3點之1而變更所遭致之損害，應由被上訴人為合理之補償，遂提起給付訴訟，經原審以96年度訴字第211號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴(賴鑫城部分未提起上訴而確定）。
二、上訴人起訴主張：上訴人因「所得替代率」之計算方式，導致其優惠存款利息每月受有2,725元之損失，自得依法提起給付訴訟，請求優惠存款利息差額損失之合理補償；被上訴人臺灣銀行與被上訴人教育部按一定比例共同給付優存利息，係基於優惠存款要點準用學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法之規定辦理，係依法行使公權力，與私法上消費寄託關係無關；優惠存款要點修正增訂第3點之1內容，違反信賴保護原則、不溯及既往原則、行政程序法第7條第3款之比例原則、行政程序法第6條平等原則及中央法規標準法第5條及第6條規定等語，為此，訴請被上訴人應對上訴人自95年9月1日起之每月1日之各期，按〔臺灣銀行牌告一年期定存利率+1/2（臺灣銀行牌告基本放款利率一年定期存款利率）〕與（18%－上揭利率）之比例計算給付2,725元，及上揭各給付日期翌日起至清償日止，按年息計算5%計算之利息。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人教育部主張：被上訴人教育部妥善分配社會福利資源，以調整學校退休教職員公保養老給付金額得辦理優惠存款，並無違反合意契約，且此修正係為因應國家財政、社會環境及經濟環境之變遷，無違反信賴保護原則；優惠存款要點修正後，係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回，且原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並無溯及既往問題；優惠存款之孳息，係屬政府之福利性措施，尚非屬退休金之一部，且上訴人未取得孳息前，本質上僅屬期待利益，與憲法保障之財產權無涉；退休所得替代率之計算內涵已就學校整體行政事務之順利推動及兼顧校園生態作整體考量，優惠存款要點第3點之1之規定，並無違法或不當。（二）被上訴人臺灣銀行主張：上訴人請求被上訴人臺灣銀行依據[臺灣銀行牌告一年期定期存款利率十1/2（臺灣銀行牌告基本放款利率一年期定期存款利率）]之公式負擔優惠存款額度核減造成利息短收之賠償責任乙節，並無法律上之依據；又據本院93年度裁字第877號裁定、93年度裁字第871號裁定、原審法院91年度訴字第3925號裁定、91年度訴字第2059裁定及95年度訴字第590號裁定均認為，上訴人以臺灣銀行為被上訴人部分，係屬當事人不適格等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）上訴人在上開優惠存款要點修正增訂第3點之1發布實行後，經被上訴人（中部辦公室）以95年7月29日教中（人）字第0950514058號函核定「公保養老給付按最高金額1,345,600元辦理」，上訴人甲○○迄未提起訴願，該核定已告確定。被上訴人教育部既在上開修正增訂要點第3點之1公布後對上訴人作成重新核定「公保養老給付辦理優惠存款續存最高金額」之行政處分，上訴人如有不服，原應循序提起訴願及撤銷之訴，請求救濟，尚不得逕行提起一般給付訴訟，請求優惠存款利息之差額。現被上訴人重新核定「公保養老給付辦理優惠存款續存最高金額」行政處分已屬確定，依法具有形式存續力，即對上訴人言，具有不可爭力，應受拘束。因而，本件得以確定上訴人並無優惠存款利息之差額請求權，其請求行政法院判命被上訴人（教育部及臺灣銀行）給付優惠存款利息差額暨利息如聲明所示，自無理由。（二）本件被上訴人教育部作成對於上訴人重新核定「公保養老給付辦理優惠存款續存最高金額」行政處分，被上訴人臺灣銀行對於上訴人之優惠存款利息即應於到期換約時據以辦理，縱認上訴人主張其向被上訴人臺灣銀行求償之法律關係為公法關係，上訴人對於被上訴人臺灣銀行如聲明所示之請求亦無理由等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：原判決駁回上訴人之訴，結論無不合，論斷如下：
(一)上訴意旨略謂本案有關優惠存款要點修正增訂第3點之1，應屬「授與利益之合法行政法規已有變更」，且依司法院釋字第525號解釋意旨，行政程序法第126條第1項規定應屬「公權力之行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，及行政法規之廢止或變更亦有其適用」，因此行政程序法第126條第1項之「廢止授與利益之行政處分」，亦應包括「變更授予利益之行政處分」。上訴人自得依行政訴訟法第126條第1項及司法院釋字第525號解釋意旨逕行提起給付訴訟（即無須先行提起撤銷訴訟），並於法規存續可得利益之範圍內請求合理之補償。原判決認上訴人未就被上訴人教育部中部辦公室通知續約之行政處分提起撤銷訴訟而告確定，顯未審酌本案實可逕行提起給付訴訟之情，自有行政訴訟法第243條第1項前段「不適用法規之違誤」，且原判決對於上訴人所提之上揭理由，並未審酌，亦未說明不採之理由，應有同條第2項第6款前段「理由不備」之違背法令等語。
(二)行政程序法第126條第1項：「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」係以對授益行政處分所為之廢止處分係屬合法為前提，如果廢止處分違法，其救濟方式則屬請求撤銷該違法廢止處分，如有損害，另請求損害賠償。上訴人既主張優惠存款要點第3點之1係屬違法，則以之為依據之被上訴人系爭核定函變更減少得辦理優惠存款之金額，如屬廢止原核定被減少部分處分，該廢止處分為違法處分，並無行政程序法第126條第1項之適用。上訴人主張其依行政程序法第126條第1項請求損失補償，已有矛盾。再行政程序法第126條第1項既是以存在合法之廢止處分為前提，則不能僅以法令變更導致損害而依行政程序法第126條第1項請求損失補償。上訴意旨主張行政程序法第126條第1項規定包括行政法規之廢止或變更云云，並不足採。
(三)司法院釋字第280號解釋：「……優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」。據此可知，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。釋字第485號解釋亦指出：「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，注意與一般國民間之平等關係，就福利資源為妥善之分配，並應斟酌受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為規定，不得僅以受益人之特定職位或身分作為區別對待之唯一依據；關於給付方式及額度之規定，亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。」可見社會福利措施，也以維持基本生活相當為限。足見國家特別補助之法令，因國家制度（如退休制度）或財政社會情況變更或受補助情形改變，主管機關自得檢討修正或廢止，並非永久不能改變。何況法令係規範抽象多數人，未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，故公保優存要點修正前之規定，尚難作為信賴基礎。且上訴人因新舊公保優存要點變更所受利息差額損害，並非當然屬於基於信賴而實際開始規劃其生活或財產之變動所受之損失，上訴人並未進一步證明其因信賴原公保優存要點規劃經濟活動而受有何損失，亦即未證明其有信賴表現，遽以新舊公保優存要點計算之利息差額作為信賴表現之損失，尚非有據。
(四)原判決未就上訴人主張行政程序法第126條為請求部分為論斷，雖有不當，然其駁回上訴人之請求，結論無不合，仍應予維持。是上訴人求予廢棄原判決，並無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 22 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 劉 介 中法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 10 月 23 日
書記官 郭 育 玎