最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1205號上 訴 人 甲○○
乙○○丙○○共同訴訟代理人 陳慧玲 律師
劉彥玲 律師（兼共同送達代收人）陳柏舟 律師被 上訴 人 花蓮縣秀林鄉公所代 表 人 丁○○訴訟代理人 陳清華 律師
參 加 人 亞洲水泥股份有限公司代 表 人 戊○○訴訟代理人 楊曉邦 律師
李錦樹 律師上列當事人間原住民保留地事件，上訴人對於中華民國96年12月6日臺北高等行政法院95年度訴字第2055號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人以渠等依臺灣省山坡地保留地管理辦法，分別於民國（下同）57、58年間就花蓮縣○○鄉○○段728、746及746-1地號土地（下稱系爭土地1）、花蓮縣○○鄉○○段54、63及63-1地號土地（下稱系爭土地2）、花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地3）設定耕作權登記。嗣被上訴人於63年間將系爭土地1、系爭土地2及系爭土地3出租予參加人，致上訴人等事實上無法行使耕作權。該租賃契約違反原住民保留地開發管理辦法第15條第1項規定，應屬無效，是上訴人等之耕作權登記，雖於形式上無法符合原住民保留地開發管理辦法第17條規定，惟此乃不可歸責於上訴人等之事由，上訴人等所取得之耕作權，業已符合原住民保留地開發管理辦法第17條第1項規定等情為由，於93年間向被上訴人申請作成准許所有權移轉登記之處分，因被上訴人迄94年8月仍未作出任何處分，上訴人等乃提起訴願，經花蓮縣政府作成95年3月3日94訴字第31號訴願決定，命被上訴人「應於接獲決定書後30日內，為准否之一定處分」。被上訴人乃將本件申請案提送95年5月9日召開之土地權利審查委員會進行審查，經決議「彙整各土審委員意見，依作業程序層報主管機關」等語，旋於95年5月12日以秀鄉建字第0950005272號函陳報花蓮縣政府核定。上訴人等乃以被上訴人遲未依訴願決定意旨於一定期間內作成准否之處分為由，向臺北高等行政法院提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠上訴人甲○○與乙○○曾就本件原住民保留地申請所有權登記暨參加人於花蓮縣秀林鄉設廠所設原住民保留地權益爭議事件，於93年5月6日，向行政院原住民族委員會提出「陳情暨申請書」，副本收文者即為被上訴人。該「陳情暨申請書」除懇請原民會協助排除參加人司無權占用上訴人等享有耕作權之原住民保留地之侵害外，尚請主管機關依法准予上訴人申辦登記為系爭土地之所有權人。其後，原住民委員會於93年7月16日以原民地字第0930018744號函覆略以，關於本案耕作權人（即上訴人）申請登記為土地所有權人部分，耕作權人應自行檢附相關文件，逕向被上訴人申請登記。㈡被上訴人除於本件申請提起後逾1年未作任何處分外，經花蓮縣政府訴願審議委員會訴願決定命30日內為准駁與否之處分後，竟仍未為之，上訴人等爰依行政訴訟法第5條第1項規定，踐行訴願先行程序，自得提起訴訟，請求命被上訴人作成准許上訴人等土地所有權登記申請之處分，並報請花蓮縣政府核定後，轉知相關地政機關完成所有權登記程序，而本件所為課予義務訴訟之提出，並無逾越法定期間之疑義可言。㈢依山坡地保育利用條例第37條前段、第17條第1項、原住民保留地開發管理辦法第3條、第15條第1項、第17條第1項、第2項、民法第71條、第767條規定及最高法院88年台上字第3075號裁判意旨，上訴人等就系爭土地1、2及3取得土地所有權，參加人與被上訴人就系爭土地1、2及3所簽租賃契約因違反強行規定而無效，故參加人為無權占有。山坡地保育利用條例暨原住民保留地開發管理辦法第3條規範目的，本辦法乃為「保障原住民生計，推行原住民行政」而定，依原住民保留地開發管理辦法第17條第2項，亦允許因不可歸責於己之事由，而不符合自耕自用滿5年要件之耕作權人，得辦理所有權登記。上訴人因被上訴人無權處分及參加人強行設廠，致無法滿足本辦法舊法所規定自耕自用滿10年之所有權取得要件，即合法耕作權人因不可歸責於己之事由而不符時間要件而言，實應依目的性擴張，方符合本法之立法意旨與規範目的。依原住民保留地開發管理辦法第17條規定，於本件情形應依目的性擴張之解釋方法，肯認上訴人已符合取得土地所有權之要件，並准予其等登記為土地所有權人。㈣訴外人謝有功等人與上訴人同為遭被上訴人違法出租土地之耕作權人，卻能於耕作權期滿後，登記為土地所有權人，依行政自我拘束原則，自應准上訴人登記為土地所有權人。設定耕作權之原住民保留地繼續耕作滿5年屬取得所有權之停止條件，被上訴人今以不正當行為阻其條件之成就者，應視為條件已成就。㈤參加人主張62年7月間由原耕作權人出具同意書、土地使用權利拋棄書，同意系爭土地1、2及3出租予參加人，惟該等文件均以漢語表示，原耕作權人是否真有同意並拋棄權利之意思，實有可議。是以，上訴人否認有關拋棄耕作權及領取補償費書面文件之形式上與實質上真正。㈥追加請求撤銷花蓮縣政府95年3月3日94訴字第31號訴願決定等語，為此請求判決：「⒈撤銷訴願決定。⒉請求判命被上訴人應作成准許上訴人甲○○○○○鄉○○段○○○○號、同段746地號、同段746-1地號土地登記為所有權人之處分。⒊請求判命被上訴人應作成准許上訴人乙○○○○○鄉○○段○○○號、同段63地號、同段63-1地號土地登記為所有權人之處分。⒋請求判命被上訴人應作成准許上訴人丙○○○○○鄉○○段○○○○號土地登記為所有權人之處分。」
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠上訴人等人既於84年間即已提出陳情，乃竟未依當時之訴願法及行政訴訟法，尋求行政救濟，反而遲至10餘年後才另起爐灶，提出本件怠於處分之訴，早逾權利救濟期間，於法已有未洽，縱令上訴人等人係於93年間始提出辦理耕作權繼承登記之申請，然課予義務之訴，須踐行「訴願前置程序」，此觀行政訴訟法第5條規定自明，本件上訴人等人雖已對被上訴人怠為處分之行為，提起訴願，然於花蓮縣政府訴願審議委員會作出「應於30日內為准否之一定處分」決定之後，被上訴人旋即召開土地權利審查委員會，依原住民保留地管理辦法第6條第1項、第4項、原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知第5點規定，層報上級主管機關核定，尚未作成准否處分之前，未經訴願程序，逕行提起本件怠於處分行政訴訟，於法亦有未洽。㈡63年間，被上訴人出租包括系爭土地在內之原住民保留地予參加人使用時，係依臺灣省山地保留地管理辦法第34條，且經臺灣省政府民政廳63年3月11日民丁字第4249號函及花蓮縣政府63年3月22日府民經字第16380號函核准參加人租用山地保留地在案，足見當年經過上訴人等同意拋棄耕作權。而針對系爭土地權利爭議，依內政部94年2月18日台內地字第0940068383號函說明二可知，被上訴人當年出租系爭土地，於法有據，並無不法可言，上訴人等人利用被上訴人因資料未齊及承辦人員異動，至今遲未塗銷彼等耕作權之隙，藉詞提起怠於處分之訴，委無可取。㈢本件被上訴人本於所有權人地位，將原住民保留出租參加人使用，與原住民保留地管理辦法第15條第1項禁止「原住民」出租或轉讓受配權利之規範內容，並不相干，上訴人等人援引原住民保留地管理辦法第15條第1項規定主張被上訴人出租行為，違反效力規定，依民法第71條規定應認為無效，容有誤會。㈣被上訴人當年出租系爭土地予參加人，既無違法，參加人即非無權占有系爭土地，上訴人等人自62年間拋棄耕作權之後，即由參加人取而代之占有系爭土地，迄今已有30餘年之久，上訴人等人並不符合「登記後繼續耕作滿10年，無償取得土地所有權」之要件，無法取得系爭土地所有權。依原住民保留地管理辦法第17條第2項「規範意旨」及「重要概念特徵」，均與本件事實格格不入，無從為目的性擴張解釋，遑論類推適用，上訴人等人援引原住民保留地管理辦法第17條第2項規定，主張彼等已符合取得系爭土地所有權之要件，尚有未洽，被上訴人並無以不正當方法阻止條件成就之違法可言。㈤謝有功等人雖因承辦人員疏失取得所有權，然並不代表彼等已經具備登記後繼續耕作滿10年，無償取得所有權之要件與資格，上訴人等人以謝有功等人取得所有權為例，主張依行政自我拘束原則，被上訴人應准許彼等取得系爭土地所有權，洵不足採。㈥縱上訴人等人符合無償取得原住民保留地所有權之要件，惟上訴人等人自認之耕作期間屆滿10年，可請求登記為所有權人，迄今已歷20餘年，上訴人等人之請求權時效早已罹於消滅，被上訴人亦可提出時效完成之抗辯，拒絕辦理所有權移轉登記。㈦上訴人於再開辯論之後，追加撤銷花蓮縣政府訴願審議委員會94年度訴字第31號訴願決定之訴，惟上訴人撤銷有利於己之訴願決定，且遲至96年10月17日始提出撤銷訴訟，另依原住民保留地開發管理辦法第6條規定，原住民保留地申請案件應先由原住民保留地土地權利審查委員會（下稱土審會）審查之後，再由鄉公所將土審會審查意見報請上級機關核定，如上級機關核准，會通知地政事務辦理登記事務，並以副本通知鄉公所備查，被上訴人並非核定機關，俱見上訴人之訴於法不合等語。
四、參加人參加意旨略謂：㈠上訴人提起本件課予義務之訴並未經「合法」之訴願程序，不合行政訴訟法第5條第1項規定，且本件行政訴訟因未經訴願前置程序而欠缺權利保護必要之實體判決要件。㈡上訴人所追加之訴之聲明係撤銷花蓮縣政府訴願審議委員會94訴字第31號訴願決定，惟上訴人於本件訴訟僅列花蓮縣秀林鄉公所為被上訴人，並未將其上級機關花蓮縣政府列為被上訴人，是上訴人追加撤銷非本件訴訟當事人所為之訴願決定，顯於法不合。㈢本件應適用55年6月9日發布施行臺灣省山地保留地管理辦法，不適用79年3月26日始發布施行原住民保留地開發管理辦法。㈣上訴人等自68、69年間即得申請被上訴人機關就系爭土地辦理所有權登記，遲至93年間始申請被上訴人機關為之，其請求權業已罹於15年之時效期間而消滅，且上訴人等之耕作權業因存續期間屆滿而消滅，已非耕作權人。㈤系爭土地於63年間即出租予參加人作為礦場使用，迄今仍由參加人承租使用中，上訴人等並無繼續耕作滿10年之事實。㈥參加人依據臺灣省山坡地保留辦法第34條、礦業法第60條及第61條規定，向被上訴人承租系爭土地作為礦場使用，並非無權占有，亦未違反原住民保留地開發管理辦法第15條第1項規定。㈦山坡地保育條例、臺灣省山坡地保留辦法及原住民保留地開發管理辦法就原住民保留地之規劃開發、管理利用及分配收回等，均有完整規定，並無上訴人所謂法律漏洞存在，自無以「目的性擴張」之解釋方法加以補充之必要等語。
五、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠上訴人請求撤銷花蓮縣政府95年3月3日94訴字第31號訴願決定部分，由於訴願代理人吳君婷律師係於95年4月12日收受花蓮縣政府訴願決定書，然上訴人遲至96年10月17日始向本院追加提起撤銷訴願決定之行政訴訟，顯已逾法定不變期間，其起訴為不合法，其實體上之主張即毋庸再予審酌。㈡依山坡地保育利用條例第37條授權訂立之原住民保留地開發管理辦法第2條第3項、第6條第1項至第4項、第17條第1項及原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業要點第5條規定，徵之花蓮縣政府96年7月23日府原地字第09601071690號函可知，原住民保留地耕作權或地上權登記後是否得辦理所有權移轉登記，端視其是否符合原住民保留地開發管理辦法第17條第1項規定「繼續自行經營或自用滿5年」之要件。而本件被上訴人依規定為地方執行機關，應於受理申請後，提請土審會進行審查，並將土審會之審議結果，報請縣政府核定，即准否之核定權限應在花蓮縣政府。㈢上訴人請求被上訴人就系爭土地1、2及3登記上訴人等為所有權人部分，因系爭土地准否移轉登記為上訴人等所有之核定權限，在花蓮縣政府，而非被上訴人機關。上訴人向非主管機關之被上訴人提起本訴，請求判命被上訴人應作成准許就系爭土地1、2及3登記上訴人等為所有權人之處分云云，其起訴欠缺請求權基礎，於法律上為無理由等語。
六、上訴意旨略謂：㈠被上訴人應為本件課予義務訴訟之被告機關無誤，原審判決誤解原住民保留地所有權登記申請程序，而違背法令之處；本件被告機關究應屬被上訴人或花蓮縣政府，上訴人業已於歷次書狀中載述甚明，原審就上訴人所提出之攻擊方法、法律上見解以及其他行政法院之不同意見，未說明不予採信及法律上之意見，是判決不備理由；本件撤銷訴訟追加部分，實係因原審法院當庭諭命所為，竟以上訴人已逾法定期間駁回本件訴訟，除有違背法令外，上訴人實難甘服。㈡本件屬多階段行政處分類型，系爭前階段之行政行為已直接對外發生法律效果，上訴人自得以花蓮縣秀林鄉公所為被告，對該行政處分提起行政救濟，原審判決就行政處分之認定，解釋錯誤、適用法規不當，且花蓮縣政府於訴願階段即已二次肯認系爭行政行為係行政處分性質，益證原住民保留地所有權移轉登記准否之事件，實質准否權限在被上訴人，而非花蓮縣政府本身，故原判決有行政訴訟法第243條第1項判決適用法規不當之違法等語，為此請求判決：「⒈廢棄原判決。⒉撤銷花蓮縣政府訴願審議委員會94訴字第31號訴願決定。⒊被上訴人應作成准上訴人甲○○○○○鄉○○段○○○○號、同段746地號、同段746-1地號土地登記為所有權人之處分。⒋被上訴人應作成准上訴人乙○○○○○鄉○○段○○○號、同段63地號、同段63-1地號土地登記為所有權人之處分。⒌被上訴人應作成准上訴人丙○○○○○鄉○○段○○○○號土地登記為所有權人之處分」。
七、本院查：㈠「山坡地範圍內山地保留地，輔導原住民開發並取得耕作權
、地上權或承租權。其耕作權、地上權繼續經營滿5年者，無償取得土地所有權，除政府指定之特定用途外，如有移轉，以原住民為限；其開發管理辦法，由行政院定之。」山坡地保育利用條例第37條定有明文。次按「本辦法之執行機關為鄉（鎮、市、區）公所。」；「本辦法所稱主管機關：在中央為行政院原住民族委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」；「原住民保留地之總登記，由直轄市、縣（市）主管機關囑託當地登記機關為之；其所有權人為中華民國，管理機關為中央主管機關，並於土地登記簿標示部其他登記事項欄註明原住民保留地。」；「原住民保留地所在之鄉（鎮、市、區）公所應設原住民保留地土地權利審查委員會，掌理下列事項：一、原住民保留地土地權利糾紛之調查及調處事項。二、原住民保留地土地分配、收回、所有權移轉、無償使用或機關學校使用申請案件之審查事項。三、原住民保留地改配土地補償之協議事項。四、申請租用原住民保留地之審查事項。」；「前項原住民保留地土地權利審查委員會之委員，應有5分之4為原住民；其設置要點，由中央主管機關定之。」；「原住民保留地申請案件應提經原住民保留地土地權利審查委員會審查者，鄉（鎮、市、區）公所應於受理後1個月內送請該委員會審查；委員會應於1個月內審查完竣，並提出審查意見，屆期未提出者，由鄉（鎮、市、區）公所逕行報請上級主管機關核定。」；「鄉（鎮、市、區）公所應將第1項第1款事項以外之原住民保留地土地權利審查委員會審議結果，報請上級主管機關核定。」；「依本辦法取得之耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿5年，經查明屬實者，由中央主管機關會同耕作權人或地上權人，向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。」原住民保留地開發管理辦法第2條第1項、第3項、第5條第1項、第6條第1項至第4項、第17條第1項亦各定有明文。再按「行政院原住民族委員會（以下簡稱本會）為辦理原住民保留地各種用地之申請案件及授權，並簡化作業程序，特訂定本須知。」；「原住民於設定耕作權、地上權登記滿5年申請所有權移轉登記之申請案件，由鄉（鎮、市、區）公所審查後陳報縣（市）政府核定。」原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業要點第1條、第5條定有明文。由上開規定可知，原住民保留地於最初辦理總登記時之所有權人為中華民國，並以後來成立之行政院原住民族委員會（中央主管機關）為管理機關，其對原住民於設定耕作權、地上權登記滿5年申請所有權移轉登記之申請案件，本有最終審查核定的權責，惟該委員會訂定「原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業要點」第5條，將此部分權責授予「鄉（鎮、市、區）公所審查後陳報縣（市）政府核定」，即由鄉（鎮、市、區）公所負責審查（應設原住民保留地土地權利審查委員會，掌理審查事項），縣（市）政府負責核定；負責審查者固可以建議核准與否，但負責核定者並不受其拘束；且鄉（鎮、市、區）公所將其受理之申請案件送請「原住民保留地土地權利審查委員會」（土審會）審查後，如果該委員會不提出任何審查意見，鄉（鎮、市、區）公所仍可以逕行報請上級主管機關審查核定，此觀原住民保留地開發管理辦法第6條第3項規定自明。
㈡上訴人以渠等先前取得之耕作權，業已符合原住民保留地開
發管理辦法第17條第1項規定要件為由，於93年間向被上訴人申請作成准許所有權移轉登記之處分，因被上訴人迄94年8月仍未作出任何處分，上訴人等乃提起訴願，經花蓮縣政府作成95年3月3日94訴字第31號訴願決定，命被上訴人「應於接獲決定書後30日內，為准否之一定處分」後，被上訴人既已將本件申請案提送95年5月9日召開之土審會進行審查，並經決議「彙整各土審委員意見，依作業程序層報主管機關」等語，旋於95年5月12日以秀鄉建字第0950005272號函檢附會議紀錄、審查清冊、系爭土地會勘紀錄及照片，陳報花蓮縣政府核定（副本送上訴人於訴願時委任之代理人吳君婷律師），復於95年9月4日以秀鄉建字第0950012768號函再檢附相同資料陳報花蓮縣政府原住民行政局核定，有被上訴人所提各該陳報函、會議紀錄等文件附原審卷可稽（原審卷一附件4、5），足見被上訴人已無怠於行政行為之情事。雖然被上訴人所設土審會未作成准否之決議，僅係彙整各土審委員意見（計5位委員，僅有一位明示無法通過，其他4位則未表示可否），依作業程序陳報花蓮縣政府核定，但依前揭原住民保留地開發管理辦法第6條第3項規定，縱使土審會不提出任何審查意見，被上訴人亦可以逕行報請花蓮縣政府審查核定，則被上訴人既已召開會議彙整各土審委員意見，並檢附會議紀錄、審查清冊、系爭土地會勘紀錄及照片，陳報花蓮縣政府核定，花蓮縣政府即負有審查核定之權責；上訴人可以俟花蓮縣政府核定結果，再決定是否提起行政救濟，亦可以其怠於作為已逾法定期間，依訴願法第2條提起課予義務訴願，卻不循此途徑解決，而向非主管權責機關之被上訴人提起本件行政訴訟，請求判命被上訴人應作成准許上訴人分別就系爭土地1、2及3登記為所有權人之處分，自難謂有何訴訟實益可言。何況依上訴人於原審之起訴狀所載，其既係不服被上訴人遲未依訴願決定意旨於一定期間內作成准否之處分，則依行政訴訟法第5條第1項規定，即應先提起課予義務訴願，尚難逕行提起本件課予義務訴訟。原判決以系爭土地准否移轉登記為上訴人等所有之核定權限，在花蓮縣政府，而非被上訴人機關；上訴人向非主管機關之被上訴人提起本訴，欠缺請求權基礎等語為由，駁回其訴，理由雖不盡相同，但結論尚無不合，應予維持。
㈢又依上訴人於原審之起訴狀所載，其對於花蓮縣政府於95年
3月3日所作成94訴字第31號訴願決定，命被上訴人「應於接獲決定書後30日內，為准否之一定處分」，既無不服，而僅係不服被上訴人遲未依該訴願決定意旨於一定期間內作成准否之處分，乃提起課予義務訴訟，請求判命被上訴人應作成准許上訴人分別就系爭土地1、2及3登記為所有權人之處分。則其於訴訟中始對該花蓮縣政府94訴字第31號訴願決定表示不服，具狀追加提起撤銷訴願決定之行政訴訟，自應以其追加起訴日為準核算有無遵守提起撤銷訴訟之法定不變期間。原判決認上訴人於95年4月12日由其訴願代理人吳君婷律師收受前開花蓮縣政府之訴願決定書，有花蓮縣政府訴願文書郵務送達證書附訴願機關卷可稽；上訴人遲至96年10月17日始向原審追加提起撤銷訴願決定之行政訴訟，顯已逾行政訴訟法第106條第1項前段規定之2個月不變期間，其起訴為不合法，應予駁回。經核認事用法均無不合，應予維持。何況前揭花蓮縣政府94訴字第31號訴願決定，乃有利於上訴人，上訴人於原審追加起訴請求撤銷該訴願決定，亦欠缺權利保護必要。
㈣末按，法院遇有多種獨立理由足以支持判決成立時，只採用
其中一種或一部分理由，作為支持主文成立之理由，雖有簡略之嫌，惟因不影響於判決之結果，尚非構成理由不備之瑕疵。原審對於上訴意旨指摘各節雖有未於判決中逐一加以論斷者，惟原判決以上訴人之訴為一部不合法、一部無理由而駁回其訴，結論均無不合，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 8 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 陳 鴻 斌法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 10 月 9 日
書記官 邱 彰 德