最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1215號上 訴 人 經濟部代 表 人 甲○○訴訟代理人 程春益 律師
蘇宏杰 律師被 上訴 人 乙○○訴訟代理人 馬靜如 律師
盧柏岑 律師許修豪 律師上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，上訴人對於中華民國96年10月25日臺北高等行政法院95年度訴字第1508號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人之代表人原為陳瑞隆，民國98年9月10日改由甲○○擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人以被上訴人未經許可，於91年7月25日經由第三地區投資事業開曼群島商中芯國際積體電路製造有限公司（下稱開曼中芯公司），在大陸地區投資設立中芯國際集成電路製造（北京）有限公司（下稱中芯北京公司），違反行為時臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第35條第1項規定，依同條例第86條第1項規定，以94年8月23日經審字第09409015720號處分書處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）5百萬元，並命被上訴人自處分書送達日起2個月內應停止前項投資行為。被上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審以95年度訴字第1508號判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、被上訴人在原審起訴主張：（一）被上訴人於95年12月26日之準備程序筆錄中，並無如上訴人所稱「只爭執兩點」云云，且於本案準備程序終結前，被上訴人亦得提出新爭點，況我國行政訴訟採職權探知主義，縱當事人未提出之訴訟資料，法院亦得依職權調查。（二）合法送達為行政處分之生效前提要件，而處分相對人是否知悉處分內容，則與是否合法送達或處分是否生效無關。本件原處分未依行政程序法第86條規定送達，非屬合法送達，不生行政處分效力。上訴人雖主張「國際快遞DHL」為行政助手，然其於遞送系爭行政處分時，並未以上訴人名義為之，此於法律及事實層面皆明顯不符。（三）兩岸人民關係條例所規範之臺灣地區人民，為在臺灣地區設有戶籍之人，且應係指現設有戶籍而非曾設有戶籍之人，戶籍經註銷之情形，不論其註銷的原因為何，均非兩岸人民關係條例界定之臺灣人民。至於內政部一方面承認戶籍遭遷出者，已無現戶戶籍，另方面又主張只要曾有戶籍者，縱無現戶戶籍，該當事人仍屬臺灣地區人民，實有矛盾。被上訴人自91年4月間，依戶籍法第20條第2項之規定戶籍遷出後，已非在臺灣地區設有戶籍之人民，非兩岸人民關係條例之規範對象。（四）我國憲法明白表示對於兩岸間事務之限制或規範，須以經立法院通過，總統公布之法律為之。兩岸人民關係條例第35條及在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法，空泛限制人民於大陸投資或進行技術合作，顯違反法律保留原則與授權明確性原則，應屬無效。至司法院釋字第497號解釋乃針對「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」及「大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法」兩則行政命令而為解釋，與本案所涉及之「在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法」無涉。（五）就開曼中芯公司投資北京中芯公司之決定，被上訴人無支配影響力，被上訴人並未違反兩岸人民關係條例第35條第1項之規定。上訴人雖宣稱行為人有無投資大陸地區應採取其所謂之實質認定標準，然上訴人就被上訴人對開曼中芯公司有何實質上具備支配影響力迄未舉證，其主張自不足採。（六）基於從新從輕原則，應適用有利於行為人之新法規，但舊法規對行為人較為有利時，仍適用舊法規，本件之裁罰範圍應在5萬至500萬元間，始符合從新從輕原則。且依上訴人93年3月所制訂之裁罰基準，有違法投資禁止類項目之投資行為者，應處以投資金額百分之二罰鍰。就本件而言，開曼中芯投資北京中芯從事8吋晶圓鑄造，並非上訴人所稱之禁止類項目，且被上訴人亦未導致臺灣晶圓科技外流，況被上訴人僅投資開曼中芯3,200元美元，卻被課以500萬元最高罰鍰，上訴人顯有裁量濫用。（七）至處分所謂「停止前項投資行為」，應係指「停止赴大陸地區投資行為」，然上訴人竟要求被上訴人應出脫開曼中芯持股給非臺灣地區人民，此與上訴人處分書之記載顯不符且違法。而處分書所載停止經由開曼中芯投資設立北京中芯之行為，對被上訴人而言顯欠缺期待可能性，蓋被上訴人對其並無支配影響力。（八）另上訴人一方面主張其得以「停止」命被上訴人出脫開曼中芯持股，將被上訴人持有開曼中芯股份之行為當作違法投資，另一方面卻又分別就開曼中芯投資上海中芯、北京中芯、天津中芯，科處被上訴人各500萬元，顯有一行為重複處罰之違法等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
四、上訴人則以：（一）被上訴人於原審95年12月26日之準備程序中，已明確表示就本件僅爭執原處分罰鍰過重，以及被上訴人投資行為已完成而無法停止兩項爭點，其他爭點被上訴人已不爭執。（二）上訴人於94年8月23日作成原處分後，除將原處分寄送被上訴人戶籍所在地外，並同時以國際快遞將原處分寄送被上訴人之營業所，被上訴人亦於所提訴願書自承其已於94年8月30日知悉原處分內容，原處分實已合法送達被上訴人而生效力。況大陸地區為中華民國領土，故於大陸地區送達，自非行政程序法第86條第1項所規定於外國送達之情形。且被上訴人既已就原處分提起訴願及本件撤銷訴訟，顯見被上訴人亦承認原處分已發生效力。（三）被上訴人為在臺灣地區設有戶籍之人民，其不因遷出登記而喪失戶籍，況將戶籍登記資料列為除戶備份保存，與是否喪失戶籍，係屬二事，縱認被上訴人因遷出登記，而為曾在臺灣地區設有戶籍者，其仍屬兩岸人民關係條例第2條第3款所規定「在臺灣地區設有戶籍之人民」。且被上訴人於94年7月6日曾提出喪失國籍申請，除可證被上訴人根本未喪失中華民國國籍外，內政部亦未核准該申請，其提起行政訴訟，業遭原審95年度訴字第1506號判決駁回。（四）依本院92年度判字第1463號判決及司法院釋字第497號、394號解釋可知，兩岸人民關係條例第35條之授權規定，以及主管機關依該授權規定所訂定之相關許可辦法，實皆符合憲法規定。（五）被上訴人就其投資並持有第三地區開曼中芯公司股權，且開曼中芯公司百分之百出資設立中芯北京公司，以及被上訴人於行為時乃開曼中芯公司之創辦人、董事長、總裁及執行長，並任中芯北京公司執行長等節既均不爭執，則被上訴人之行為確已符合行為時許可辦法第4條第1項第3款規定之投資態樣，其前揭投資行為，並未經主管機關許可，顯違反行為時兩岸人民關係條例第35條第1項規定。（六）被上訴人之違規行為涉及禁止類項目之投資，故若依93年3月1日施行之兩岸人民關係條例第86條第2項規定，被上訴人除受行政罰外，亦將受「2年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣2千5百萬元以下罰金」之刑罰，而此相較於僅處行政罰之行為時兩岸人民關係條例第86條第1項規定，顯然為重，故依從新從輕原則，本件被上訴人之違規行為，應適用行為時兩岸人民關係條例第86條第1項規定予以處罰。然依中央法規標準法第18條規定，從新從優原則僅於行政機關受理人民申請許可案件始有適用，且其尚有除外之規定。而本件係屬行政裁罰案件，非申請許可案件，故本件實無從新從優原則之適用。
被上訴人主張依從新從輕原則，罰鍰法定最高額應依行為時兩岸人民關係條例第86條第1項規定之5百萬元，罰鍰法定最低額則應依93年3月1日施行之兩岸人民關係條例第86條規定之5萬元，實已就兩岸人民關係條例之新舊法為割裂適用，基於法律適用之整體性，顯不可採。而被上訴人在大陸地區投資8吋（矽）晶圓鑄造，實已涉及投資禁止類之業別項目，而中芯北京公司尚有從事封裝測試，且被上訴人於7年間，使中國大陸技術躍升四個世代，被尊為「中國半導體之父」，嚴重威脅臺灣半導體產業發展，其違規行為，不僅對於其他遵守兩岸人民關係條例相關法令之個人或廠商，於國際市場競爭上造成重大不利影響，亦屬嚴重之不良示範，其情節顯較其他違規投資案件重大，原處分對被上訴人裁處5百萬元罰鍰，實屬合法裁量。（七）被上訴人係藉由形式上投資於第三地區之紙上公司而實質上持有大陸地區公司之股權，因此原處分主文第2項所謂之停止投資，雖係指轉讓出脫所持有之大陸地區公司股權而言，然被上訴人僅須轉讓出脫其所持有之第三地區紙上公司股權，即可達轉讓出脫其實質上持有之大陸地區公司股權，以為停止投資，故原處分命被上訴人於2個月內停止投資，無所謂意義不明、客觀不能且欠缺期待可能性之情。（八）被上訴人先後經由開曼中芯公司投資設立中芯上海公司、中芯北京公司及中芯天津公司，其投資時點不同，投資標的亦異，實屬3個不同之投資行為，而非為同一行為，故上訴人就被上訴人前揭3個違規投資行為分別論處，無所稱一行為重複處罰之情形等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
五、原審係以：
（一）上訴人於94年8月23日作成原處分後，除將原處分寄送被上訴人之原設戶籍所在地外，並同時以國際快遞將原處分書寄送被上訴人之就業處所。而由被上訴人於94年9月23日所提訴願書，亦自承其已於94年8月30日知悉原處分內容，並以原處分書影本作為其所提訴願書之附件，足證被上訴人確已收受原處分書，並知悉原處分之內容，故原處分已因實際交由被上訴人受領而發生效力。且原處分如尚未對被上訴人發生效力，即無對之提起訴願及撤銷訴訟之必要，被上訴人既已於94年9月23日就原處分提起訴願，並於95年5月5日提起本件撤銷訴訟，顯見被上訴人亦默認原處分已發生效力。
（二）依戶籍法及其施行細則之規定，「遷出登記」僅係諸多登記類別中的一種，必須先有出生登記或初設戶籍登記，才有「遷出登記」之可能，本質上為附屬登記。辦理「遷出登記」，只是將戶籍地址登記遷出，其他戶籍登記事項仍然存在；辦理「遷出登記」後，未辦理「遷入登記」者，固無從確定其戶籍地址，但其原始的出生登記或初設戶籍登記如未經撤銷或註銷之登記，即難謂已喪失原始「戶籍」。揆諸入出國及移民法第3條第1款及第4款規定，亦可知若曾在臺灣地區設有戶籍，而其戶籍未經撤銷或註銷之登記者，即屬在臺灣地區有戶籍，而非「無戶籍國民」。另依入出國及移民法施行細則第32條第1項及第2項規定可知，因出國2年以上，經戶政事務所逕行辦理遷出登記者，只是將其戶籍地址登記遷出，其他戶籍登記事項仍然存在，故當事人隨時可以辦理遷入登記，在其辦理遷入登記前，仍屬在臺灣地區設有戶籍之人民。又被上訴人並非戶長，非戶籍法施行細則第18條規定之適用對象。況該規定於戶長之變更戶籍登記，或於國內之遷出戶籍登記（並遷入他戶籍管轄區域）等顯未喪失戶籍之情形，亦均應將戶籍登記資料列為除戶備份保存，可見將戶籍登記資料列為除戶備份保存，與是否喪失戶籍，係屬二事。被上訴人固係於89年4月4日出境，於91年5月21日被所屬新竹市東區戶政事務所依戶籍法第20條第2項、第42條但書，逕為遷出登記，但被上訴人於臺灣地區之初設戶籍登記及除了地址登記以外之戶籍登記事項，既未經撤銷或註銷，且仍未喪失中華民國國籍，仍係在臺灣地區設有戶籍之國民，而屬兩岸人民關係條例之規範對象。且被上訴人亦未在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照而有違反兩岸人民關係條例第9條之1第1項規定之情形，自無從依同法條第2項規定喪失臺灣地區人民身分。
（三）81年7月31日公布之臺灣地區與大陸地區人民關係條例係依據80年5月1日公布之憲法增修條文第10條（現行增修條文改列為第11條）所制定，為國家統一前規範臺灣地區與大陸地區間人民權利義務之特別立法。而上訴人於82年3月1日依該條例第35條第2項之授權，訂定「在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法」，明文規定許可條件、程序、方式、限制及其他應遵行事項，係在確保臺灣地區安全與民眾福祉，符合該條例之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與上揭憲法增修條文無違，於憲法第23條之規定亦無牴觸。又本件行為時所應適用之該辦法第4條第1項係明文定義「在大陸地區從事投資行為」之態樣及範圍，並未逾越母法第35條第1項所謂「在大陸地區從事投資」之社會通念，符合「確保臺灣地區安全與民眾福祉」之規範目的，並未增加法律所無限制，無違法律保留原則，自非無效之行政命令。
（四）被上訴人於第三地區與他人共同投資創設開曼中芯公司（創辦人之一），且開曼中芯公司百分之百出資設立中芯北京公司，被上訴人於行為時持有開曼中芯公司股權，並任董事長，及任中芯北京公司執行長（相當於總經理）等事實，為被上訴人所自認。本件形式上投資設立中芯北京公司者，雖為開曼中芯公司，惟因開曼中芯公司於初設當時僅係以英屬開曼群島為註冊登記地之紙上公司，該公司本身在當地並無營業活動，自無藉營業活動獲利之可能，且中芯北京公司為開曼中芯公司百分之百出資設立，則被上訴人於第三地區與他人共同投資創設開曼中芯公司之目的，即係藉以前往大陸地區投資設立中芯北京公司，甚為明顯。足見被上訴人自始即係利用第三地區開曼中芯公司，間接投資於大陸地區，自應經主管機關許可。被上訴人前揭投資行為，既未經主管機關許可，即已違反行為時兩岸人民關係條例第35條第1項規定。
（五）本件被上訴人之違規行為尚未涉及禁止類項目之投資，故若依裁處時兩岸人民關係條例第86條第1項規定，其處罰效果為5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰，並得限期命其停止或改正，而依行為時兩岸人民關係條例第86條第1項規定，其處罰效果為100萬元以上500萬元以下罰鍰，並限期命其停止投資、技術合作或商業行為，參照刑法「同種之刑以最高度之較長或較多者為重」、「刑之重輕以最重主刑為準」之法理，本件應逕以其法定罰鍰最高額比較輕重。則裁處時之兩岸人民關係條例第86條第1項所定罰鍰之法定最高額為2千5百萬元，顯較行為時兩岸人民關係條例第86條第1項規定罰鍰法定最高額5百萬元為重，依從新從輕原則，本件自應適用行為時兩岸人民關係條例第86條第1項規定予以處罰。且基於法律適用之整體性，上訴人為執行93年3月1日施行之兩岸人民關係條例第86條第1項、第2項規定，而於93年3月12日制訂公布之裁罰基準，於本件自無適用餘地。且該裁罰基準係上訴人為協助屬官行使裁量權而訂頒之裁量基準，其效力本應附隨於據以行使裁量權之「處罰效果」規定，自難跨越其所附隨之條文，而及於修正前不同條文之規定。此與司法院釋字第287號解釋所示：解釋性之行政規則，「係闡明法規之原意，應自法規生效之日起有其適用」等情形，尚有不同，要難比附援引。
（六）至被上訴人先後經由開曼中芯公司投資設立中芯上海公司、中芯天津公司及中芯北京公司，其投資時點不同，投資標的亦異，屬3個不同之投資行為，而非為同一行為。故上訴人就被上訴人前揭3個違規投資行為分別論處，尚無被上訴人所稱一行為重複處罰之情形。惟被上訴人既有3次行為違反同一行政法義務之規定，而應分別處罰，則上訴人於分別就被上訴人各次違規行為裁處罰鍰而審酌其違規情節時，即應分別專就各次行為之情節予以考量，不應將另件行為之情節一併納入裁量範圍，否則即有不當聯結之虞。
（七）原處分認定被上訴人未經許可，經由第三地區投資事業開曼商中芯公司，於91年7月25日在大陸地區投資設立中芯北京公司，從事半導體集成電路製造、封裝測試及與集成電路有關的開發設計服務等業務，係屬公告禁止投資大陸項目等情，並未於處分書引據證據資料，亦未說明認定為禁止類之法令依據，迨原審審理時始提出中芯北京公司之營業執照影本為據，並引用91年4月24日修正公告之「禁止赴大陸投資之製造業產品項目」表。惟原處分並未認定中芯北京公司係從事幾吋積體電路（集成電路）晶圓鑄造，迨原審審理時，上訴人始補充認定中芯北京公司係從事8吋晶圓鑄造。而依上訴人於91年4月24日修正公告之「禁止赴大陸投資之製造業產品項目」表，將赴大陸地區投資業別項目劃分為「禁止類」、「一般類」二類，採負面表列方式呈現，除表列禁止類項目外，其餘均屬一般類項目，有關從事積體電路矽晶圓鑄造部分，僅於「00000000EX、00000000EX、00000000EX」欄位列「超過8吋（矽）晶圓鑄造」為「禁止類」。
足見積體電路8吋矽晶圓鑄造於本件行為時已開放讓廠商提出申請，非屬「禁止類」，只要符合審查原則或條件，即可能獲准前往大陸投資，此與超過8吋晶圓鑄造屬「禁止類」，尚未開放讓廠商提出申請，其申請根本不可能獲得許可之情形，大相逕庭。上訴人竟以該審查原則之存在，臆測縱使被上訴人向上訴人提出投資申請，上訴人亦無從給予許可，進而主張投資8吋晶圓鑄造，係屬禁止類之業別項目云云，顯係混淆申請投資「一般類」因未符合條件而遭否准，與所謂「禁止赴大陸投資之製造業產品項目」之分際，自不足採信。則原處分未釐清被上訴人間接於大陸地區投資半導體集成電路（芯片）製造，其積體電路矽晶圓尺寸規格為何，遽認其係投資於「禁止類」項目，容有未洽。另積體電路晶圓之測試、封裝及積體電路設計業，固分別於91年4月24日修正公告之「禁止赴大陸投資之製造業產品項目」表及「禁止赴大陸投資之服務業經營項目」表，列為「禁止類」，但被上訴人否認中芯北京公司有從事積體電路晶圓之封裝測試與開發設計。上訴人業自認或不爭執北京中芯並未從事晶圓封裝、測試及開發設計等業務。雖中芯北京公司之營業執照影本記載其登記之經營範圍包括「與集成電路有關的開發、設計服務、測試封裝」，惟營業登記不等於實際從事，被上訴人是否有間接於大陸地區投資從事禁止類之積體電路晶圓封裝、測試及設計業務，應以該間接投資設立之公司實際上有從事該禁止類業務為準，如該間接投資設立之公司實際上沒有從事該禁止類業務，即難在該間接投資案中認定其違規從事禁止類項目之投資。上訴人於作成本件裁罰時，置有利於被上訴人之實情調查資料（徵信報告）於不顧，偏採信不利於被上訴人之形式登記資料（營業執照影本），又未說明其理由，遽認被上訴人間接於大陸地區投資設立之中芯北京公司有從事禁止類之積體電路晶圓封裝、測試及設計業務，自有違證據及經驗法則。復按行為是否違規及其違規之程度，應以行為時之法令狀態為準。本件原處分係針對被上訴人於91年7月25日，經由第三地區投資事業開曼中芯公司在大陸地區投資設立中芯北京公司之違規行為，予以處分，行為時上訴人既尚未就投資大陸地區從事8吋（矽）晶圓鑄造之製程技術設限，即難以事後之行政命令對於申請赴大陸地區從事8吋以下（含8吋）晶圓鑄造所增加許可條件，苛責被上訴人當初之投資行為違規情節嚴重。且被上訴人之投資行為，上訴人無法證明其導致臺灣晶圓科技外流，而如前所述，上訴人既係分別就被上訴人各次違規行為裁處罰鍰，即應分別專就各次行為之違規情節予以考量，茲竟以其尚有另件違規事由而從重處罰，顯有不當聯結情事，已構成裁量濫用之違法。且上訴人未考量被上訴人之資力及實際投資之金額，亦未調查被上訴人因本件違規行為所得之利益，逕處以行為時兩岸人民關係條例第86條第1項規定最重罰鍰500萬元，亦難謂無裁量怠惰之瑕疵。
（八）再者，原處分書主文第2項記載：「被處分人自本處分書送達日起2個月內應停止前項投資行為」。所謂「停止前項投資行為」，應係指第1項記載之「停止赴大陸地區投資行為」，亦即處分書事實欄所載「經由第三地區投資開曼中芯公司在大陸投資設立北京中芯公司」之行為，則其真意係命被上訴人停止投資開曼中芯公司，或使開曼中芯公司停止在大陸投資設立北京中芯公司？語意尚欠明確。雖然上訴人於原審審理時陳明其要求之「停止投資」，係要求被上訴人應出脫其在開曼中芯公司持股給非臺灣地區人民，惟被上訴人投資持有開曼中芯公司股份之行為，並非兩岸人民關係條例所禁止之投資行為，任何國人均得購買開曼中芯公司股份。原處分如係要求被上訴人出脫其在開曼中芯公司持股給非臺灣地區人民，即係違反行為時兩岸人民關係條例第35條第1項之規範意旨。蓋該條項所禁止的是臺灣地區人民未經主管機關許可，在大陸地區從事投資的行為，並非在第三地區投資之行為。至於被上訴人是否能使開曼中芯公司停止在大陸投資設立北京中芯公司，則端視其在開曼中芯公司是否有支配影響力。對此，被上訴人主張其目前僅持有開曼中芯公司約0.5%股份，縱被上訴人擔任開曼中芯董事長，亦無法使開曼中芯公司股東會、董事會撤回對北京中芯公司之投資，遑論2個月內停止，何況被上訴人於2005年7月28日起，又已卸任開曼中芯公司董事長職位，因而命被上訴人於2個月內使開曼中芯公司停止在大陸投資設立北京中芯公司，對被上訴人而言欠缺期待可能性等情，為上訴人所不爭執。故上訴人嗣又於言詞辯論時主張原處分主文第2項所謂之停止投資，係指轉讓出脫所持有之大陸地區公司股權而言，惟因被上訴人係以藉由形式上投資於第三地區紙上公司之方式，而實質上持有大陸地區公司股權，則被上訴人僅須轉讓出脫其所持有之第三地區紙上公司股權，即可達轉讓出脫其實質上持有之大陸地區公司股權，以為停止投資云云，益見原處分所謂之停止投資，確屬不明確，被處分人無所適從，上訴人才需要於行政訴訟中花費詞藻解釋予以確定。惟此行政訴訟中之解釋僅係應訴時的攻擊防禦方法，並不生公法上的效果，無法作為被處分人遵循之依據，自無解於原處分意旨不明確之瑕疵。從而，被上訴人屬臺灣地區人民，其未經許可，經由第三地區投資事業開曼商中芯公司，於91年7月25日在大陸地區投資設立中芯北京公司，違反行為時兩岸人民關係條例第35條第1項規定，固堪認定，但其間接投資中芯北京公司所實際從事之8吋晶圓鑄造業既非禁止類，亦無其他情節重大情事，則上訴人以其從事禁止類項目之投資，且情節重大為由，而處以行為時兩岸人民關係條例第86條第1項規定最重罰鍰5百萬元，即有未洽；又原罰鍰處分有裁量濫用及裁量怠惰之瑕疵；另原處分命停止投資部分，則屬意義不明確而難以維持。訴願決定未加糾正，均予維持，容有未洽等詞，為其判斷之基礎，遂將原處分及訴願決定撤銷，並為上訴人敗訴之判決。
六、本院查：
（一）按「臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，非經主管機關許可，不得在大陸地區從事投資或技術合作，或與大陸地區人民、法人、團體或其他機構從事商業行為。
」、「前2項許可辦法，由有關主管機關擬訂，報請行政院核定後發布之。」、「違反第35條第1項規定從事投資、技術合作或商業行為者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並限期命其停止投資、技術合作或商業行為；逾期不停止者，得連續處罰。」，行為時兩岸人民關係條例第35條第1項、第3項及第86條第1項分別定有明文。次按「本辦法所稱在大陸地區從事投資，係指臺灣地區人民、法人、團體或其他機構有左列情形之一者而言。……三、投資第三地區現有公司，並為該公司董事、監察人或對於該公司之經營實際上行使支配影響力之股東，而該公司有前2款出資行為之一。」復為行為時許可辦法第4條第1項第2款所規定。又81年7月31日公布之兩岸人民關係條例，係依據80年5月1日公布之憲法增修條文第10條（現行增修條文改列為第11條）「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定」所制定，為國家統一前規範臺灣地區與大陸地區間人民權利義務之特別立法。再，法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容固須符合具體明確之要件，惟若法律僅為概括授權時，則應就該項法律整體所表現之關聯意義以推知立法者授權之意旨，而非拘泥於特定法條之文字（司法院釋字第394號解釋參照）。上訴人於82年3月1日依該條例第35條第2項之授權，訂定許可辦法，明文規定許可條件、程序、方式、限制及其他應遵行事項，以確保臺灣地區安全與民眾福祉，符合該條例之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與上揭憲法增修條文無違，於憲法第23條之規定亦無牴觸。又本案行為時所應適用之該辦法第4條第1項係明文定義「在大陸地區從事投資行為」之態樣及範圍，並未逾越母法第35條第1項所謂「在大陸地區從事投資」之社會通念，符合「確保臺灣地區安全與民眾福祉」之規範目的，並未增加法律所無限制，無違法律保留原則，非屬無效之行政命令。
（二）經核原審認：「原告（按即被上訴人）屬臺灣地區人民，其未經許可，經由第三地區投資事業開曼中芯公司，於91年7月25日在大陸地區投資設立中芯北京公司，違反行為時兩岸人民關係條例第35條第1項規定，固堪認定，但其間接投資中芯北京公司所實際從事之8吋晶圓鑄造業既非禁止類，亦無其他情節重大情事，已如前述，則被告（按即上訴人）以其從事禁止類項目之投資，且情節重大為由，而處以行為時兩岸人民關係條例第86條第1項規定最重罰鍰5百萬元，即有未洽；又原罰鍰處分有裁量濫用及裁量怠惰之瑕疵，亦如前述；另原處分命停止投資部分，則屬意義不明確而難以維持。訴願決定未加糾正，均予維持，容有未洽，原告執前詞予以指摘，尚非無理由，應由本院將原處分及訴願決定一併撤銷」，固非無見。惟查：
⒈關於本件8吋晶圓鑄造之投資是否屬禁止類項目乙節：
(1)按關於8吋晶圓鑄造業，依經濟部86年7月15日公告之「在大陸地區從事投資或技術合作業別項目」規定，晶圓鑄造（不論是否8吋以上）本一概屬於禁止在大陸地區投資之項目，其後，於91年4月24日修正公告之「禁止赴大陸投資之製造業產品項目」中，雖僅於「00000000EX、00000000EX、00000000EX」欄位列「超過8吋（矽）晶圓鑄造」為「禁止類」，然於備註二已明白記載：「(一)投資案件審查採總量管制原則，至94年以核准8吋廠3座為上限。(二)個別廠商提出申請之條件，須在12吋晶圓廠建廠完成且進入基本量產連續達6個月以上。(三)機器設備移轉大陸時，必須12吋晶圓廠達經濟規模之量產；將綜合景氣、成本、產值、良率等因素加以考量，並由產業專家小組作公正、客觀之判斷。(四)廠商執行投資計畫必須遵守相關法令規定。」
(2)足見晶圓鑄造原本均屬禁止在大陸地區投資之項目，其後雖就8吋以下晶圓鑄造採有條件開放，惟若不符前揭備註二所載開放條件，仍禁止投資，如進行投資，應屬兩岸人民關係條例第86條第2項所稱從事禁止類項目之投資，而非同條例第86條第1項所稱從事一般類項目之投資。否則，若將8吋以下晶圓鑄造，不符前揭開放條件者，認為係歸於一般類之業別項目，則將產生雖歸為未禁止在大陸地區投資之「一般類」，但實際上卻係「禁止」在大陸地區投資之矛盾情形，而顯違前揭法規修正過程及91年4月所修正公告「禁止赴大陸投資之製造業產品項目」之原意。若符合備註二所示開放條件，僅未申請許可者，自屬上開條例第86條第1項所稱從事一般類項目之投資。申言之，前揭「00000000EX、00000000EX、00000000EX」欄位所列者，係有關「超過8吋晶圓鑄造」之禁止類表列；而前揭備註二所列者，則係有關不符合開放條件之「8吋（以下）晶圓鑄造部分」之禁止類表列。故關於8吋晶圓鑄造業，並非當然屬一般類之業別項目，必符合上開備註二所載條件，始得進行投資。
(3)又上訴人於96年2月14日於原審所提補充答辯狀(四)檢附之「經濟部91年4月24日新聞稿」第1頁末二行係記載「有關8吋（含8吋以下）晶圓製造部分，雖已列入一般類項目，惟受理晶圓製造業申請赴大陸投資需符合下列4項原則」，所謂「符合下列4項原則」，應係指上開備註二所載之許可條件；另上訴人訴訟代理人於原審法院96年4月4日準備程序陳述：「排除8吋以下的晶圓製造，非為禁止類，可以有條件經許可開放，審查的原則就是備註二的4個條件」，其真意亦係強調若不符合前揭備註二所列開放條件，8吋以下的晶圓製造，仍為禁止類，是上訴人並未自認8吋晶圓鑄造非屬禁止類項目。
(4)乃原判決逕以91年4月修正公告之「禁止赴大陸投資之製造業產品項目」表及其備註二、上訴人之新聞稿，以及上訴人訴訟代理人於原審法院96年4月4日準備程序之說明構成「自認」，而認8吋晶圓鑄造，不論是否符合前揭備註二之開放條件，均屬一般類，而認原處分有裁量濫用之違法云云，顯有判決適用法規不當之違背法令。
⒉關於中芯北京公司有無從事封裝、測試乙節：
原判決認被上訴人投資之中芯北京公司並未從事封裝、測試及與集成電路有關的開發設計服務等禁止赴大陸地區投資之項目，故原處分處被上訴人5百萬元罰鍰，有裁量瑕疵云云。惟查：依上開91年4月24日修正公告之「禁止赴大陸投資之製造業產品項目」及其備註二記載，所管制者係晶圓鑄造業之投資行為，該晶圓鑄造業於大陸地區究竟擬從事何種營業行為，自應以該擬投資之公司營業執照所載營業項目為準。本件依中芯北京公司之營業執照記載，其經營範圍包括「……與集成電路有關的開發、設計服務……測試封裝」，另由94年4月14日之工商徵信報告第2頁亦可知，中芯北京公司之經營範圍，包括「……與積體電路有關的開發、設計服務……測試封裝」，足見中芯北京公司所營項目確包括封裝、測試等業務，至其實際上是否已從事封裝、測試等業務，均無礙應受管制之認定。原判決不察，逕因被上訴人否認中芯北京公司有從事封裝、測試及與集成電路有關的開發設計服務，並誤將上訴人訴訟代理人於原審96年4月4日準備程序中，有關對前揭工商徵信報告第8頁所載內容為何之說明，視為上訴人對中芯北京公司並未從事封裝、測試及與集成電路有關的開發設計服務等，已為自認或不爭執，從而認原處分處被上訴人5百萬元罰鍰有裁量瑕疵，亦有違誤。
⒊關於原處分有無不當聯結乙節：
原判決認原處分以被上訴人有另件違規事由而從重處罰，有不當聯結情事，構成裁量濫用之違法云云。惟查：按裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難之程度，行為人主觀之惡性及客觀之行為，均將影響其行為責難程度之認定，茍行為人之違規行為係重複為之者，行政機關從重處罰，自無不當聯結之可言。本件被上訴人於本次違規前，尚透過第三地區開曼中芯公司，於大陸地區設立中芯上海公司，故其情節，自較其他違規投資案件重大。原判決不察，竟認原處分以被上訴人有另件違規事由而從重處罰，有不當聯結情事，構成裁量濫用之違法云云，要屬不當適用不當聯結禁止原則，而顯有判決適用法規不當之違背法令。
⒋關於原處分命停止投資部分，是否意義不明確乙節：
原判決認原處分命被上訴人停止投資部分，屬意義不明確，而難以維持云云。惟查：按行為時兩岸人民關係條例第86條第1項其法文即係規定：「違反第35條第1項規定從事投資、技術合作或商業行為者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並限期命其停止投資、技術合作或商業行為；逾期不停止者，得連續處罰。」，則原處分依該條規定，命被上訴人停止投資行為，即難指係意義不明確。況依原處分書主文第2項記載：「被處分人自本處分書送達日起2個月內應停止前項投資行為」。所謂「停止前項投資行為」，即係指第1項記載之「停止赴大陸地區投資行為」，亦即處分書事實欄所載「經由第三地區投資開曼中芯公司在大陸投資設立北京中芯公司」之行為，足見由原處分之內容，即得清楚、明白認識原處分主文第2項所命被上訴人停止投資者，乃停止「經由投資第三地區開曼中芯公司，而投資中芯北京公司之行為」，並無意義不明確之情事。故原判決以原處分命停止投資部分意義不明確為由，而認原處分違法，亦有不當適用明確性原則之判決適用法規不當之違背法令。
（三）綜上所述，原判決既有如上述之違法，其違法又將影響判決結論，上訴人據以指摘原判決，求予廢棄，即有理由。又因本件關於8吋晶圓鑄造之投資，是否符合行為時前揭備註二所載開放條件，其事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 8 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 楊 惠 欽法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 10 月 8 日
書記官 彭 秀 玲