最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1223號上 訴 人 內政部代 表 人 甲○○
參 加 人 臺北縣政府代 表 人 周錫瑋
參 加 人 臺北縣瑞芳鎮公所代 表 人 丙○○被 上訴 人 乙○○訴訟代理人 陳明良 律師上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國96年11月30日臺北高等行政法院95年度訴字第674號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、參加人即需用土地人臺北縣瑞芳鎮公所為辦理都市○○○○號道路工程，需用坐落臺北縣○○鎮○○○段○○○○○號等12筆土地，由臺北縣政府報經臺灣省政府以民國77年8月3日(77)府地4字第72469號函核准徵收及一併徵收其地上物，交由臺北縣政府以78年5月10日78北府地4字第131366號公告。被上訴人於94年1月4日以徵收使用計畫期限至93年底屆滿，惟迄無動工使用情事，依都市計畫法第83條規定，向臺北縣政府申請照原徵收價額收回其被徵收土地。臺北縣政府以本件業於88、89年辦理「龍安里路面排水溝駁崁改善工程」及「瑞八橋頭至龍川里河邊涼亭間巷道舖設柏油路面等工程」，已為本件工程範圍內部分土地施工；92年間工程招標，因與被上訴人協調致遲延工程施作。依行為時土地法第219條及都市計畫法第83條規定，擬不予發還臺北縣○○鎮○○段727及728地號（重測前為龍潭堵段95-18及96-5地號）2筆被徵收土地，報經內政部94年8月31日台內地字第0940011114號函（即原處分）函復同意後，據以94年9月15日北府地用字第0940628952號函復被上訴人。被上訴人不服，提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：依核准徵收計畫書，系爭第8號道路工程使用期限，自77年8月3日奉臺灣省政府核准徵收時起至92年8月3日止。惟該工程於92年11月6日始辦理第一次公開招標，顯已逾都市計畫法第83條規定於奉准徵收後15年內完成使用之期限，該工程由開鑑營造有限公司得標後，因遲未通知承包商開工，遂於93年6月15日與臺北縣瑞芳鎮公所解除契約，嗣後雖又將該工程發包，然該徵收土地於94年1月2日被上訴人申請收回前，需用土地人並未依徵收計畫為任何使用。司法院釋字第236號解釋意旨，於都市計畫法第83條關於「不依照核准計畫期限使用」，應亦有適用。
上訴人以臺北縣瑞芳鎮公所前於88、89年度辦理「龍安里路面排水溝駁崁改善工程」及「瑞八橋頭至龍川里河邊涼亭間巷道鋪設柏油路面工程」已對系爭土地有施工事實為由，而駁回被上訴人收回土地之申請，然查，前述兩工程僅為維護既有道路路面及排水順暢，且施工地點亦在第8號道路工程土地範圍之外，顯與開闢第8號道路工程之徵收目的所進行之土地使用規劃無涉，上訴人未予查明，即率為駁回被上訴人收回系爭土地之申請，已侵害被上訴人權益，其決定明顯違法不當。又系爭8號道路前端不遠處，原擬以平交道跨越鐵路連通對面瑞芳街，然該連通案經近20年與交通部臺灣鐵路管理局洽商，仍未獲同意辦理。按該平交道若無法施作，縱該8號道路施工完成，亦將被鐵路圍牆阻絕於公路終點不遠處而不能通行，於公益上毫無助益，且越早停工越能節省公帑。況都市計畫法第83條並無徵收機關得以原土地所有權人收回徵收土地影響公益為理由，駁回申請收回土地之規定。上訴人等以被上訴人申請收回將影響公益為由，顯然欠缺法律依據。為此請判決將訴願決定及原處分均撤銷，並命上訴人應作成准許被上訴人以新臺幣（下同）360,236元收回坐落臺北縣○○鎮○○段727及728地號土地之處分等語。
三、上訴人則以：依徵收土地計畫書所載，本件興辦事業法令依據為土地法第208條第2款及都市計畫法第48條，計畫進度為「依據都市計畫第83條規定，自奉准徵收後15年內完成使用。」其依核准計畫開始使用之法定期限為92年8月3日。按本件工程經臺北縣政府於94年2月3日邀集相關單位及原土地所有權人至現場會勘，系爭2筆土地尚有建築物乙棟，且目前仍使用中。但第8號道路工程範圍內，已於88、89年度辦理「龍安里路面排水溝駁崁改善工程」及「瑞八橋頭至龍川里河邊涼亭間巷道鋪設柏油路面工程」，且目前路段亦供公眾通行使用。準此，徵收之土地已按原核准計畫逐漸使用，施作面積共350平方公尺，占8號道路工程面積百分比為26.26%，雖使用範圍未達該土地之全部，足認應無司法院釋字第236號解釋意旨所謂「不實行使用」之情事。經查，上開二項工程名稱係為因應工程合約圖說予以命名辦理施工，其施作範圍確係位於第8號道路工程範圍內，上開道路終點連接既成道路現況寬度為3至4公尺，考量道路高差設計施作橋涵，故鄰接現有道路仍維持通行，本件道路工程長度150公尺，寬度10公尺，因連接縣102道路高差及連接10號道路需穿越鐵路設置平交道等問題，臺北縣瑞芳鎮公所原先考量施作高架道路，但因依規定高架道路僅能施作路寬7公尺，且銜接10號道路亦有高差等技術問題，礙於交通部鐵路管理局不增設平交道之政策，本件道路工程先行開闢完成路長124公尺後，對銜接10號道路方案所需經費已積極爭取上級單位補助，尚無被上訴人所稱8號道路工程之使用規劃與前述兩項改善原有路面或溝渠施工無涉之情形。又該道路已由臺北縣瑞芳鎮公所闢建部分路段，鎮公所雖急需拆除被上訴人所有建物，但為維護被上訴人權益與顧及其表示欲領取救濟金後始同意拆遷，故未能與申請人協調完妥拆除建物事宜，致系爭土地上之土地改良物遲未拆除，但並不構成得由被上訴人收回其被徵收土地之要件，進而影響公益之情事等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）按本件系爭核准徵收計畫書第十三、(三)「計畫進度」載明：「依都市計畫法第83條規定，自『奉准徵收』後15年內完成使用。
」依該規定，系爭臺北縣瑞芳鎮都市○○○○號道路工程之使用期限，為自於77年8月3日奉前臺灣省政府以（77）府地四字第72469號函「核准徵收」起至92年8月3日止。惟查，該第8號道路工程係於92年11月6日始辦理第一次公開招標，顯已在77年8月3日『奉准徵收』後15年之後。且該工程第一次公開招標由開鑑營造有限公司得標後，因該工程遲遲未通知承包商開工，致該承包商於93年6月15日與臺北縣瑞芳鎮公所解除契約等情，為兩造所不爭，且有臺北縣瑞芳鎮公所94年7月4日北縣瑞建字第0940010604號函說明四可稽。嗣臺北縣瑞芳鎮公所重新辦理工程公開招標，分別於93年7月30日、9月14日及10月24日辦理三次招標並均宣布流標，續辦理第四次公開招標，至93年12月28日由盈昌營造事業有限公司得標，雙方於94年1月3日訂立工程合約，並依約定於93年12月31日申報開工並動工施作。由上觀之，臺北縣瑞芳鎮公所於93年12月底之前，並無在徵收之系爭土地施作瑞芳鎮都市○○○○號道路工程，即並未於核准計畫期限（92年8月3日）內依照核准計畫內容使用徵收之系爭土地。（二）依系爭○○○鎮○號道路工程」之平面配置圖及縱斷面圖顯示，該計畫道路工程之使用規劃為由北始自逢甲路（寬6m）路口，向南35m後再偏西南方向延伸90m，共長124m，而止於鐵路圍牆前。該道路寬約9m，長124m；其工程由逢甲路口起點之100m高，降至鐵路圍牆前之96.55m高。道路兩側全線施作擋土牆，除於現有道路上方各施作5m寬橋樑及3m寬橋樑跨越外，其餘計畫路面下方均回填土方。被上訴人所提前開平面配置圖及縱斷面圖等施工資料，核與臺北縣瑞芳鎮公所提出之8號道路工程工程合約所附施工資料相符。由上觀之，系爭8號道路工程，有其一定之工程計畫、施作情形及施工目的。而上訴人及參加人臺北縣瑞芳鎮公所主張之「龍安里路面排水溝駁崁改善工程」及「（龍川、龍安）瑞八橋頭至龍川里河邊涼亭間巷道鋪設柏油路面工程等2項」工程，依臺北縣瑞芳鎮公所之說明及提出之「現況與地籍套圖」所示，該2項工程雖曾在徵收之系爭土地上施作，惟該2項工程，依臺北縣瑞芳鎮公所94年7月4日北縣瑞建字第0940010604號函稱：「本案工程因本鎮財政拮據，實需上級單位補助經費辦理開闢，在未核定補助辦理前，本所於88、89年度辦理『龍安里路面排水溝駁崁改善工程』及『瑞八橋頭至龍川里河邊涼亭間巷道鋪設柏油路面等工程』，係為維護該道路部分路面平整及排水順暢，以維現有道路交通安全，避免現有道路淹水及被侵佔使用等情事。」等語；足見前開2項工程，僅在維護「現有道路」路面平整及排水順暢，維持「現有道路」交通安全，避免現有道路淹水及被侵佔使用等，其情形與臺北縣瑞芳鎮公所提出該2項工程之工程合約所載內容相符。是由工程計畫、施作情形及施工目的等情以觀，該2項工程與系爭土地之徵收計畫即8號道路之開闢，尚無關連。上訴人及參加人臺北縣瑞芳鎮公所主張該2項工程之施作，已就系爭徵收土地按徵收計畫內容使用云云，揆諸前揭規定及說明，尚非可採。(三)本件參加人即需用土地人臺北縣瑞芳鎮公所並未於核准期限內依照核准計畫內容（辦理都市○○○○號道路工程）使用系爭徵收土地，已如前述；且系爭8號道路，前端不遠處，本擬以平交道跨越鐵路連通對面瑞芳街，然該連通案經近20年之洽商，交通部臺灣鐵路管理局至今仍拒絕辦理；如此一來，該平交道如無法施作，該8號道路縱使施工完成，將被鐵路圍牆阻絕於8號公路終點不遠處，而不能通行使用，對於當地交通之改善，並無助益等情，業據被上訴人陳述綦詳，有其提出之照片影本可稽；而參加人臺北縣瑞芳鎮公所亦自承，本件道路工程因連接縣102道路高差及連接10號道路需穿越鐵路設置平交道等問題，臺北縣瑞芳鎮公所原先考量施作高架道路，但因依規定高架道路僅能施作路寬7公尺，且銜接10號道路（路寬10公尺）亦有高差等技術問題，交通部鐵路管理局政策不增設平交道，本件工程先行開闢道路長124公尺完成後，對銜接10號道路方案所需經費，臺北縣瑞芳鎮公所當極力爭取上級單位補助經費辦理等語；是以本件系爭8號道路，尚未完工通車，且將來之施工仍需考量其他相關情事，其對於當地既未提供交通往來之作用，系爭徵收土地倘由原土地所有權人依法申請收回其土地，衡諸上情，對於當地交通非有重大急迫之公益影響，核無顯與公益相違背之情事，故尚無由原審法院作成情況判決之必要。(四)承上所述，臺北縣瑞芳鎮公所未於核准期限內依照核准計畫內容（辦理都市○○○○號道路工程）使用系爭徵收土地，系爭徵收土地並未於核准計畫期限內使用；且前開2項工程，亦不屬於系爭第8號道路工程。又系爭工程於被上訴人申請收回（94年1月4日）系爭土地之前數日始發包與承包商（93年12月28日），縱因被上訴人要求協商地上建物補償事宜，無妨於土地使用與工程進行，難認有可歸責被上訴人等由，乃將原處分及訴願決定撤銷，並命上訴人應作成准許被上訴人以360,236元收回被徵收坐落臺北縣○○鎮○○段727及728地號土地。
五、上訴意旨略以：原審法院認上開2項工程，僅在維護「現有道路」路面平整及排水順暢，卻未查被徵收部分土地尚非其所稱「現有道路」，且已開始依徵收目的為道路使用之規劃，尚難認定該2項工程與8號道路之開闢並無關連，上開2項工程與系爭8號道路工程名稱有別，係為因應工程合約圖說予以命名辦理施工，實質上，其施作範園即屬於8號道路工程，原審法院判命上訴人應作成准許申請人收回系爭土地之處分，則本道路勢將無法闢建完成，將形成殘缺畸形道路，對於爾後瑞芳都市計畫發展、整體交通路網及市容觀瞻，將有重大之影響等語。
六、本院按：（一）「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」「（第1項）私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。（第2項）市、縣地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。（第3項）第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」「（第1項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制。（第2項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」土地徵收條例第61條、土地法第219條、都市計畫法第83條分別定有明文。另人民依法為聲請行為，其所應適用之法律，乃聲請時之法律。由此可知89年2月4日土地徵收條例施行後，徵收土地之原所有權人聲請收回徵收土地者，應適用89年1月26日修正之土地法第219條、62年9月6日修正之都市計畫法第83條之規定。另原徵收核准機關有核准收回土地之權，原徵收核准機關為臺灣省政府，因該項業務已由內政部承受，自應改由內政部作為核准收回之機關。又由前開2條文對照觀之，都市計畫法第83條就都市土地徵收後，其原土地所有權人聲請收回土地事由之規定，係土地法第219條第1項第1款之特別規定，自應優先適用都市計畫法之規定。（二）次按「都市計畫法第83條第2項規定之『不依照核准計畫期限使用』，應就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認需用土地人已按核准計畫使用徵收土地者，原土地所有權人不得聲請收回土地。非謂需用土地人，就欲興辦事業之工程，於該徵收計畫所載完工日尚未全部完工，原土地所有權人即可聲請收回土地。」本院97年11月份第二次庭長法官聯席會議作成決議。由此觀之，徵收土地之原所有權人依都市計畫法第83條規定聲請收回徵收土地，主管機關應就徵收之全部土地整體觀察，查明是否有明顯事實，足認需用土地人已按核准計畫使用徵收土地。於具體事件中，其「使用」之內容、程度並其期限如何，則應依經核准之徵收計畫書之記載具體認定之。至司法院釋字第236號解釋謂：「土地法第二百十九條規定：『徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。』所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。」及本院68年判字第52號判例所謂：「土地法第二百十九條所謂『徵收私有土地後，不依核准計畫使用』，係對於所徵收土地之整體不依原核准計畫使用而言。若就徵收之土地已按原核准計畫逐漸使用，雖尚未達到該土地之全部，但與不依核准計畫使用之情形有間，應無該條之適用。」係就78年12月29日修正前土地法第219條有關收回土地之要件為闡釋，與都市計畫法第83條規定以「不依核准計畫期限使用」之要件無涉，尚不得逕將各該解釋、判例適用於依都市計畫法第83條規定申請收回徵收土地之事件。
七、經查：（一）本件參加人即需用土地人臺北縣瑞芳鎮公所為辦理都市○○○○號道路工程，需用系爭土地，由臺北縣政府報經臺灣省政府以77年8月3日(77)府地4字第72469號函核准徵收及一併徵收其地上物，臺北縣政府則以78年5月10日78北府地4字第131366號公告徵收。而本件經核准徵收計畫所載計畫進度為自公告日後15年內完成使用，亦即應於92年8月3日完工。惟該第8號道路工程係於92年11月6日始辦理第一次公開招標，顯已在77年8月3日「奉准徵收」後15年之後，且該工程第一次公開招標由開鑑營造有限公司得標後，因該工程遲遲未通知承包商開工，致該承包商於93年6月15日與臺北縣瑞芳鎮公所解除契約。而上訴人主張之「龍安里路面排水溝駁崁改善工程」及「（龍川、龍安）瑞八橋頭至龍川里河邊涼亭間巷道鋪設柏油路面工程等2項」工程，雖曾在徵收之系爭土地上施作，惟該2項工程，僅在維護「現有道路」路面平整及排水順暢，維持「現有道路」交通安全，避免現有道路淹水及被侵占使用，該2項工程之施作與系爭土地之徵收計畫即8號道路之開闢，並無關連。且系爭8號道路，尚未完工通車，且將來之施工仍需考量其他相關情事，其對於當地既未提供交通往來之作用，系爭徵收土地倘由原土地所有權人依法申請收回其土地，對於當地交通非有重大急迫之公益影響，無顯與公益相違背等情，為原審依法認定之事實。揆之前開規定及說明，被上訴人申請收回系爭土地，於法洵屬有據。(二)本件上訴人主張原審法院認前開2項工程，僅在維護「現有道路」路面平整及排水順暢，卻未查被徵收部分土地尚非其所稱「現有道路」，且已開始依徵收目的為道路使用之規劃，尚難認定該2項工程與8號道路之開闢並無關連；惟依系爭○○○鎮○號道路工程」之平面配置圖及縱斷面圖所示，該計畫道路工程之使用規劃為由北始自逢甲路路口，向南35m後再偏西南方向延伸90m，共長124m，而止於鐵路圍牆前；該道路寬約9m，長124m；道路兩側全線施作擋土牆，除於現有道路上方各施作5m寬橋樑及3m寬橋樑跨越外，其餘計畫路面下方均回填土方。然揆諸臺北縣瑞芳鎮公所94年7月4日北縣瑞建字第0940010604號函謂：「本案工程因本鎮財政拮據，實需上級單位補助經費辦理開闢，在未核定補助辦理前，本所於88、89年度辦理『龍安里路面排水溝駁崁改善工程』及『瑞八橋頭至龍川里河邊涼亭間巷道鋪設柏油路面等工程』，係為維護該道路部分路面平整及排水順暢，以維現有道路交通安全，避免現有道路淹水及被侵佔使用等情事。」等語；足認由工程計畫、施作情形及施工目的等情觀之，該2項工程與系爭土地之徵收計畫即8號道路之開闢，尚無關連，是上訴人上開主張，殊無足採。（三）原判決已詳述本件系爭8號道路，尚未完工通車，且將來之施工仍需考量其他相關情事，其對於當地既未提供交通往來之作用，系爭徵收土地倘由原土地所有權人依法申請收回其土地，對於當地交通非有重大急迫之公益影響，核無顯與公益相違背等情，是尚無依行政訴訟法第198條第1項規定作成情況判決之必要。是上訴人主張原審法院判命上訴人應作成准許申請人收回系爭土地之處分，則本道路勢將無法闢建完成，將形成殘缺畸形道路，對於爾後瑞芳都市計畫發展、整體交通路網及市容觀瞻，將有重大之影響乙節，亦不足採。從而，需用機關臺北縣瑞芳鎮公所未於核准期限內依照核准計畫內容使用系爭徵收土地，系爭徵收土地並未於核准計畫期限內使用；則被上訴人以系爭徵收土地不依照核准計畫期限使用，依都市計畫法第83條第2項規定，請求收回被徵收土地，依前開法條規定及說明，為有理由。（四）綜上所述，本件被上訴人請求上訴人內政部同意其收回系爭被徵收土地，原處分予以否准，訴願決定予以維持，均有未合，原審判決就原處分及訴願決定悉予撤銷，並命上訴人內政部應作成准許被上訴人以360,236元收回坐落臺北縣○○鎮○○段727及728地號土地之處分，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 10 月 8 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 楊 惠 欽法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 10 月 12 日
書記官 吳 玫 瑩