最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1370號上 訴 人 社團法人中華民國錄音著作權人協會代 表 人 甲○○訴訟代理人 徐玉蘭律師被 上訴 人 經濟部智慧財產局代 表 人 乙○○上列當事人間有關智慧財產權事務事件，上訴人對於中華民國96年8月23日臺北高等行政法院95年度訴字第3323號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前以民國93年1月9日中文（93）錄協字第09005號函請被上訴人審議其於92年第2次總會表決通過之增修使用報酬率收費標準。被上訴人將前揭收費標準表送請相關利用人表示意見及舉辦「著作權仲介團體增修使用報酬率說明會」後，即將之提交被上訴人所屬「著作權審議及調解委員會」進行審議。該會就前揭使用報酬率收費標準表內所列「有線電視台」、「有線廣播音樂」、「直播衛星廣播電台、電視台」之概括授權公開播送使用報酬費率逐一審查，並於94年3月28日94年第3次會議修正通過在案。被上訴人旋於94年5月11日以智著字第09416001980號函將修正通過之使用報酬率及對照表函覆上訴人略以：㈠本案申請新增訂之使用報酬率，經審議修正通過如下，並准予依新增訂之使用報酬率收費；⑴衛星廣播電視節目供應事業（即上訴人原送審所指稱之有線電視台）使用報酬計算如下：依各頻道節目內容區分為下列類型：①第1類：新聞台、體育台。使用報酬之計算點數為1點。②第2類：電影台、戲劇台、卡通台。使用報酬之計算點數為2點。③第3類：綜合台、綜藝台。使用報酬之計算點數為3點。④第4類：音樂台。前項第1類至第3類頻道，每1點數為新臺幣（下同）107,000元；自95年1月1日以後每1點數為117,700元。第1項第4類頻道使用報酬為300,000元，自95年1月1日以後為330,000元。備註：衛星廣播電視節目供應事業透過有線廣播電視系統經營者（包含有線電視節目播送系統）公開播送者，上訴人不再向有線廣播電視系統經營者收取使用報酬。⑵有線廣播音樂頻道使用報酬計算如下：以使用人播送內容含上訴人錄音著作之有線廣播音樂頻道數佔有線廣播音樂頻道總數之比例，按使用人前1年度有線廣播音樂頻道訂戶收取收聽費用之1.75％計算。惟若依前述計算方式所得之權利金額未達100,000元整者，以100,000元整計算。⑶直播衛星廣播電視服務經營者：①以訂戶數計算，每年每戶為72元。②按使用人前1年度向訂戶收取費用總額之1.5%計算之，且未達50,000元整者，以50,000元整計算。備註：上訴人不再向衛星廣播電視節目供應事業收取使用報酬，如果已由衛星廣播電視節目供應事業付費，上訴人不再向直播衛星廣播電視服務經營者收取使用報酬。㈡針對審議意見加註說明之項目（書面資料粗體斜字劃線處），上訴人得於採納、補充資料後，另行申請。㈢本次審議通過之使用報酬率，溯自93年8月9日起生效。另就利用人支付使用報酬之義務而言，係自其實際使用著作之時點開始。又被上訴人於本次審查通過之使用報酬率生效實施屆滿2年後（以本件函文送達之日依法計算），得予檢討調整。上訴人對於被上訴人審議通過之費率修正本不服，提起訴願，嗣經濟部以95年7月25日經訴字第09506172790號訴願決定書為「一、有關「直播衛星廣播電視服務經營者」項下備註「ARCO不再向衛星廣播電視節目供應事業收取使用報酬，如果已由衛星廣播電視節目供應事業付費，ARCO不再向直播衛星廣播電視服務經營者收取使用報酬」部分：原處分撤銷，由原處分機關另為適法處分。二、原處分其餘部分：訴願駁回。」之決定，上訴人對不利部分提起本件行政訴訟，請求判決：1.訴願決定及原處分關於審議上訴人錄音著作公開播送使用報酬費率第壹項衛星廣播電視節目供應事業使用報酬第2項，就4類頻道自95年1月1日以後每點數按原送審費率調漲10%使用報酬之決定（處分）撤銷。2.上開撤銷部分自95年1月1日以後按上訴人原訂費率，每年調漲20%使用報酬。3.訴願決定及原處分關於審議上訴人錄音著作公開播送使用報酬費率第叁項直播衛星廣播電視服務經營者使用報酬第1項，就每年每戶72元計算使用報酬部分撤銷。4.上開撤銷部分，按每年每戶90元計算使用報酬。5.被上訴人不得依著作權仲介團體條例第4條第1項第4款、第4條第4項及第15條第7項之規定，審議上訴人所訂定之錄音著作使用報酬費率。經原審判決駁回。
二、上訴人起訴主張略以：（一）著作權仲介團體條例（下稱仲團條例）第4條第4項及第15條第7項關於審議著作權仲介團體所訂定使用報酬率之規定，在母法即著作權法第82條修正之後，本應隨同修正刪除。而立法院迄未完成仲團條例之修正。故著作權法第82條第1項第1款修正後，即使不及修正仲團條例第4條第4項及第15條第7項，惟因其牴觸最新修正之母法規定，應停止適用。故被上訴人以無效之規定審議費率，乃逾越權限之違法行為，不得審議。（二）縱認被上訴人之審議委員會仍得依仲團條例第4條第4項、第15條第7項之規定，審議上訴人所訂定之使用報酬率，然上訴人亦認被上訴人審議費率有違背法律及自己建立之審議原則，甚至不當限制上訴人之權利行使及收費活動，原處分變更上訴人所提使用報酬率之部分應予撤銷。（三）又上訴人送審之第叁項「直播衛星廣播電視服務經營者」使用報酬，第1項計費方式，按每戶每年收費90元，被上訴人將之調降為72元，惟被上訴人調降之依據極其薄弱。蓋被上訴人既有國際先進每戶每月收費1,000元之資料，卻以華人衛視每戶每月300元之低價作為計算標準，把每戶90元降為72元。以國際先進收費標準計算上訴人按每戶每年90元計算，只占總營收之0.75%，為第2項收費標準之一半，何有過高？足證被上訴人知上訴人第1項定價並無不當，卻仍為殺價而打8折，事後編出取其中數之說詞。（四）再者，訴願委員於95年5月8日審理上訴人訴願案件時，訴願會部分委員均質疑被上訴人審議費率之法律依據，故自訴願會委員與被上訴人代理人之對談內容，可知被上訴人乃為強制審議而罔顧著作權法之立法意旨等語。
三、被上訴人則以：（一）著作權法及仲團條例同屬法律位階，且規範事項不同，並無所謂母、子法或特別法、普通法之關係。雖90年11月12日修正公布之著作權法，業已刪除第82條第1項第1款後段規定，即著作權審議及調解委員會不予辦理著作權仲介團體所訂使用報酬率之審議。惟仲團條例並未修正，仍保留使用報酬率審議制度。依法務部之表示，因此被上訴人於92年5月22日政策決定由於仲團條例尚未修正通過，在通過前自應適用現行法辦理。是被上訴人審議著作權仲介團體使用報酬費率，係依據仲團條例第4條第4項及第15條第7項之規定，而非上訴人所稱與被上訴人93年度第2次著作權審議及調解委員會會議決議（已於95年第1次著作權審議及調解委員會會議決議停止適用）及被上訴人93年8月13日智著字第0000000000-0號函有關。（二）仲團條例於86年11月5日公布時規定主管機關須審費率，當時的著作權法並沒有此規定，而是於87年1月21日修正後才於第82條第1項第1款予以增加，所以著作權法並非仲團條例的母法。仲團條例第4、15條規定並非根據著作權法第82條第1項後段的授權而來。又仲團條例第15條規定只要有調高就要送審，不允許浮動費率的情形，所以上訴人主張容許逐年調高20%，並非正確。即便有學者專家個人的意見贊成上訴人的說法，但合議制的結果仍是支持被上訴人，被上訴人是依法行政。且被上訴人審議時的數據內容都是來自於上訴人提供，並沒有國際先進音樂股份有限公司每戶每月收費1,000元的問題。是被上訴人著作權審議及調解委員會就上訴人所提費率之審議，符合自身所定之三項審議原則且完全本於市場專業加以決定，並無任何恣意或以其他不相關之事實作為考量上訴人所送費率是否合理之依據，資為辯駁。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）仲團條例第4條第1項第4款、第4條第4項、第15條第3項第3款及第15條第7項有關著作權審議及調解委員會就使用報酬率及管理費之費率或金額之申請許可、使用報酬率之變更高於原定標準時之審議權限，均係基於仲團條例本身之法律規定所賦予，並非基於著作權法之授權。縱然二者有關著作權審議及調解委員會就使用報酬率及管理費之費率或金額之申請許可、使用報酬率之變更高於原定標準時之審議權限，有所重疊。但其就重疊部分係因法律基於其規範目的、適用範圍交錯規定致有競合，並非彼此因有授權關係所致。另著作權法第82條第1項第1款並非禁止被上訴人就著作權仲介團體使用報酬率及管理費之費率或金額之申請許可、使用報酬率之變更高於原定標準時加以審議之特別規定。則就著作權仲介團體使用報酬率及管理費之費率或金額之申請許可、使用報酬率之變更高於原定標準時之審議，被上訴人著作權審議及調解委員會自得依仲團條例第4條第1項第4款、第4條第4項、第15條第7項等規定辦理，並不受著作權法修正刪除著作權審議及調解委員會辦理有關著作權仲介團體所訂定使用報酬率之審議事項之影響。（二）查被上訴人依據上訴人之說明資料，上訴人與先前利用人93年至95年所訂契約內容：「93、94年之權利金費率相同，95年則調漲10％」，再依被上訴人93年10月14日著作權審議及調解委員會93年第4次會議所訂之審議原則為著作權仲介團體已與具代表性業者（或公會）達成共識者，原則上照案通過。則被上訴人依上訴人與先前利用人93年至95年所訂契約內容，其中93、94年之權利金費率相同，95年則調漲10％之事實，將本項送審費率中第1類至第3類頻道由原定每1點數107,000元，修訂自95年1月1日以後每1點數為117,700元；第4類頻道使用報酬300,000元，自95年1月1日以後為330,000元（即均以110％之幅度調整），核符被上訴人93年10月14日著作權審議及調解委員會93年第4次會議所訂之審議原則。上訴人雖主張其與利用人有每年調整20%費率之約定，但由其所提供書面協議資料中，並無相關記載或證據可資佐憑。而上訴人先前與利用人實際所達成之協議資料觀之，其期限為93年至95年，93、94年之權利金，每點107,000元，音樂台為300,000元，95年則調漲10%，並無每年調增20%之約定。則上訴人依上述審議原則，依照上訴人與利用人實際已達成之書面協議內容，予以文字修正審議通過，並未變更上訴人與利用人達成協議之實質內容。況依仲團條例第15條第7項之規定，仲介團體修正之使用報酬率高於原訂標準，即應報請被上訴人送交著作權審議及調解委員會審議。若依上訴人原送審議之「有線電視台」（審議後修改為「衛星廣播電視節目供應事業」）之費率，規定每年調增20%，形同該項費率之訂定無限期，可無限度調漲，顯然不符仲團條例第15條第7項仲介團體修正之使用報酬率高於原訂標準時，即應送請審議之立法意旨。上訴人主張應依其所訂「每年調增20%」的費率標準，作為最高標準，再由上訴人視實際情形、市場狀況而予調整一節，核非可採。（三）被上訴人參酌上訴人曾與利用人達成第2年以後權利金從廣播頻道訂戶收取的費用的1.5%計算之事實，與上訴人主張以訂戶計算每年每戶90元（比例佔前述整年費用之
2.5％）之理由，按照二者費率取其中間值，即取1.5％～2.5％之中間值2％換算成72元，作為本項費率之金額，應屬妥適。上訴人主張直播衛星部分提供二種計算的選擇，被上訴人沒有必要將此二項計算選擇混合為一，應可讓利用人選擇一節，非屬有據。是被上訴人未採行上訴人所訂「有線電視台」（審議後修改為「衛星廣播電視節目供應事業」）使用報酬費率，按前一年度使用報酬金額每年調增20％之計費方式，審議決定上訴人錄音著作公開播送使用報酬費率第壹項衛星廣播電視節目供應事業使用報酬第2項，就4類頻道自95年1月1日以後每點數按原送審費率調漲10%使用報酬；關於上訴人錄音著作公開播送使用報酬費率第叁項直播衛星廣播電視服務經營者使用報酬第1項，每年每戶72元計算使用報酬，並敘明被上訴人於本次審查通過之使用報酬率生效實施屆滿2年後，得予檢討調整部分，於法核無不合。訴願決定就此部分予以維持，亦屬妥適，乃駁回上訴人之起訴。
五、上訴意旨略以：（一）原判決忽略著作權法立法在先，仲團條例確係本於著作權法之授權而立法，又未考量若無著作權法賦與之權利及授權設立仲介團體，就無仲團條例存在之可能與空間。且原判決認為之著作權法與仲團條例間之關係，並無任何判例或權威學說作為依據，且完全未對二個法規條文內容進行法律價值及體系分析，造成體系破損，乃係嚴重違背法令。（二）仲團條例第4條、第15條並非審議委員會審議權限來源之規定，上訴人在原審言詞辯論時已極力駁斥被上訴人依仲團條例仍可審議費率之謬誤，惟原判決對上訴人提出之上揭主張未置一詞說明不採理由；又對上訴人所提新法之著作權法優先於舊法之仲團條例適用之主張，於判決書中隻字不提，皆有判決不備理由之違法。（三）被上訴人身為著作權法及仲團條例之主管機關，明知著作權法修法後，立法院已宣示不得再審議費率，卻曲解仲團條例憑以繼續審議。原判決支持被上訴人意見，謂著作權法修法後，被上訴人仍可依仲團條例審議費率，其對法律之解釋，顯然違背公認法律解釋原則。（四）情事變更原則依行政程序法第4條規定，本應為被上訴人審議時所參酌；又仲團條例第15條第7項並未禁止仲介團體於審議時提出逐年調整之使用報酬，被上訴人擅加限制逕行駁回逐年調整之請求，屬濫用裁量權應屬違法。再者，縱被上訴人給予彈性核准每年20％之調幅，2年後隨時可插手調整，並不會發生原判決所謂沒有期限、沒有上限的問題，且亦可附加合理之時間或金額限制，非得全部維持原決定。是上訴人所提有線電視營收成長之客觀數據及有線電視與無線電視支付使用報酬懸殊之差異調漲幅度之正當理由，原判決並無斟酌，亦未說明不採之理由，實有判決不備理由之違法。（五）被上訴人94年5月審議決定時，華人衛視已經結束，該收費已無法反映市場價格，不得作為審議之依據。上訴人所提供2種計算方式反而有利於使用者採用最合乎其利益之費率。被上訴人所謂兩項費率換算，比例必須相當，違背行政程序法第7條揭示之比例原則，實屬違法等語。
六、本院按：
（一）著作權法第82條於90年11月12日修正前之原條文為：主管機關應設置著作權審議及調解委員會，辦理下列事項︰一、第47條第4項規定及著作權仲介團體所訂定使用報酬率之審議。二、著作權仲介團體與利用人間，對使用報酬爭議之調解。三、著作權或製版權爭議之調解。四、其他有關著作權審議及調解之諮詢。前項第三款所定爭議之調解，其涉及刑事者，以告訴乃論之案件為限。90年11月12日公布修正為：著作權專責機關應設置著作權審議及調解委員會，辦理下列事項：一、第47條第4項規定使用報酬率之審議。二、著作權仲介團體與利用人間，對使用報酬爭議之調解。三、著作權或製版權爭議之調解。四、其他有關著作權審議及調解之諮詢。前項第三款所定爭議之調解，其涉及刑事者，以告訴乃論罪之案件為限。其修正雖刪除著作權審議及調解委員會辦理有關著作權仲介團體所訂定使用報酬率之審議事項。惟按「仲介團體之設立，應由發起人檢具申請書，連同下列事項向主管機關申請許可：
...四、使用報酬率及管理費之費率或金額。」、「主管機關審核仲介團體許可之申請時，應將使用報酬率提交著作權審議及調解委員會審議。」、「下列事項應經表決權總數過半數之會員之出席，出席表決權三分之二以上之同意行之：...三、使用報酬率之變更及管理費之費率或金額之變更。」、「依第三項第三款變更之使用報酬率高於原定標準時，應報請主管機關提交著作權審議及調解委員會審議」，為仲團條例第4條第1項第4款、第4條第4項、第15條第3項第3款及第15條第7項所明定。依上開規定，著作權審議及調解委員會就使用報酬率及管理費之費率或金額之申請許可、使用報酬率之變更高於原定標準時均仍有審議權限。是被上訴人於著作權法第82條於90年11月12日之修正後，依仲團條例第15條第7項審議上訴人92年第2次總會表決通過調增之增修使用報酬率收費標準，自屬於法有據。
（二）又按相同位階之法律，除中央法規標準法第11條後段規定「下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」之情形外，其所應退讓之法律，僅係在適用順序上較後適用而已，並不因之而當然無效，亦即在相同位階法規範之間，所謂「優於」係指適用之優先而已，並無當然無效之問題。中央法規標準法第2條規定：「法律得定名為法律、條例或通則。」、第4條規定：「法律應經立法院通過，總統公布。」。著作權法及仲團條例均屬立法機關所通過制定之法律，有同等規範之效力。雖仲團條例第1條規定：
「本條例依著作權法第81條第2項規定制定之。」而著作權法第81條係規定：「（第1項）著作財產權人為行使權利、收受及分配使用報酬，經著作權專責機關之許可，得組成著作權仲介團體。專屬授權之被授權人，亦得加入著作權仲介團體。（第2項）第1項團體之許可設立、組織、職權及其監督、輔導，另以法律定之。」依仲團條例第1條與著作權法第81條第2項規定，二者縱認其有母法與子法之關係，但仲團條例既係另以法律加以明文規定，其與著作權法之規範位階均屬立法機關所通過制定之法律，則於積極衝突即二者都有規定之事項時，自應先適用著作權法相關規定，但於著作權法無規定時，自應適用仲團條例之相關規定，並無著作權法相關規定廢止或修正，仲團條例當然失效之理。90年11月12日修正之著作權法第82條雖刪除著作權審議及調解委員會辦理有關著作權仲介團體所訂定使用報酬率之審議事項，惟依仲團條例第4條第1項第4款、第4條第4項、第15條第3項第3款及第15條第7項規定內容可知，仲團條例之規定並不限於上開著作權法第82條刪除之事項，尚有其他關於著作權仲介團體職權及其監督、輔導事項，基於仲團條例本身之法律制定規定所賦予之效力，自得予以適用，不應受著作權法修正之影響。上訴人以著作權法第81條第2項規定，有關著作權仲介團體之許可設立、組織、職權及其監督、輔導另以法律定之闡釋性規定認仲團條例係依著作權法第81條第2項之授權制定，著作權法為母法，且為新法及後法，仲團條例為子法、舊法、前法，依中央法規標準法第18規定，及母法優於子法、新法優於舊法、後法優於前法，被上訴人於著作權法第82條於90年11月12日之修正刪除著作權審議及調解委員會辦理有關著作權仲介團體所訂定使用報酬率之審議事項後，即不得依仲團條例第15條第7項審議上訴人92年第2次總會表決通過調增之增修使用報酬率收費標準，顯為誤解。
（三）本件上訴人函請被上訴人審議其於92年第2次總會表決通過之增修使用報酬率收費標準。被上訴人於94年5月11日以智著字第09416001980號函將修正通過之使用報酬率及對照表函覆上訴人，上訴人對於被上訴人審議通過之費率修正本不服，提起訴願，經濟部以95年7月25日經訴字第09506172790號訴願決定書為「一、有關「直播衛星廣播電視服務經營者」項下備註「ARCO不再向衛星廣播電視節目供應事業收取使用報酬，如果已由衛星廣播電視節目供應事業付費，ARCO不再向直播衛星廣播電視服務經營者收取使用報酬」部分：原處分撤銷，由原處分機關另為適法處分。二、原處分其餘部分：訴願駁回。」，上訴人提起行政訴訟，原判決認被被上訴人依仲團條例第4條第1項第4款、第4條第4項及第15條第7項之規定，審議上訴人所訂定之錄音著作使用報酬率，將上訴人原送請審議所訂「有線電視台」（審議後修改為「衛星廣播電視節目供應事業」）使用報酬費率，按前一年度使用報酬金額每年調增20％之計費方式，逕行變更為自95年1月1日起依上訴人原送審議之使用報酬費率之110％定額計費，不許逐年調增部分，以及「直播衛星廣播電台、電視台」（審議後修改為「直播衛星廣播電視服務經營者」）之使用報酬費率第1項，以每訂戶90元調降為每訂戶72元計算，訴願決定予以維持，均無不合，以及上訴人所主張如何不足採等事項均詳予以論述，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴意旨復執陳詞主張，被上訴人擅加限制逕行駁回上訴人逐年調整之請求，屬濫用裁量及違背行政程序法第7條揭示之比例原則，即無可採。至上訴人稱被上訴人94年5月審議決定時，華人衛視已經結束，該收費已無法反映市場價格，不得作為審議之依據乙節。
查此部分上訴人於原審並未主張，本院為法律審，原則上應以高等行政法院判決所確定之事實為判決基礎，行政訴訟法第254條第1項定有明文，故上訴人於高等行政法院判決後不得另主張新事實或提出新證據方法資為上訴之理由。此部分自非本院所得審酌，附此敘明。綜上，上訴論旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 19 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 陳 鴻 斌法官 劉 介 中法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 11 月 19 日
書記官 王 史 民