最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1385號上 訴 人 臺北縣新店市公所（即原審被告）代 表 人 甲○○訴訟代理人 翁志明律師上 訴 人 乙○○（即原審參加人） 36號訴訟代理人 沈明達律師被 上訴 人 丙○○
丁○○戊○○上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國96年11月8日臺北高等行政法院96年度訴更一字第79號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件被上訴人丙○○等3人（即承租人）與上訴人乙○○（即出租人）就坐落臺北縣新店市○○段三城湖小段170、171、178地號土地（下稱系爭土地）訂有耕地三七五租約，租約號碼為北店雙字第59號。民國91年12月31日租期屆滿後，被上訴人及乙○○分別於92年1月3日、同年2月13日向上訴人臺北縣新店市公所申請續訂租約及收回自耕。經上訴人臺北縣新店市公所審核後以92年4月7日北縣店民字第0920012532號函（下稱原處分）復略以：「出租人無耕地三七五減租條例第19條第1項第1、2、3款情形，准由出租人收回自耕，不准承租人續訂租約。」被上訴人不服，提起訴願，經臺北縣政府93年1月5日北府訴決字第0920796832號訴願決定駁回，被上訴人不服，提起本件行政訴訟。經原審法院93年度訴字第454號判決將訴願決定及原處分均撤銷，並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人臺北縣新店市公所、乙○○，及被上訴人不服，提起上訴，經本院96年度判字第724號判決將該判決廢棄，發回原審法院更為審理，原審更為判決撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人臺北縣新店市公所應作成准予被上訴人續訂租約之處分，上訴人臺北縣新店市公所及乙○○不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人於原審主張：⒈所謂出租人不能自任耕作僅限出租人本人。乙○○未曾從事過農事事務，況其身體行動不便，自91年至94年間就醫計144次，無法自任耕作甚明。新店市公所以其立有自耕能力切結書，即率認乙○○無不能自任耕作之事實，應有違誤；乙○○取回另筆土地後，任憑土地荒廢，益證其不能自任耕作。關於出租人收益是否不足維持一家生活，及收回耕地後是否不致使承租人失其家庭生活依據，要非所問。⒉耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定，以出租人所有收益是否足以維持「一家」生活為要件，所謂「一家」即與出租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，應依民法關於「家」之規範，核實認定。乙○○其戶內5位孫子女父母均健在，渠等戶籍卻均登記於乙○○戶內，有違常情，核屬刻意安排規避法律之脫法行為，渠等之收支應予剔除。⒊依耕地三七五減租條例第19第1項、第20條反面解釋，收回自耕及得否續訂租約應依「耕地租約期滿時」為判斷時點，原處分及訴願決定單憑「綜合所得額之申報及核定」形式證據，以出租人及承租人「90」年度之綜合所得稅額證明書為準，判斷有無收回自耕或不得為續約之決定，於法應有違誤。⒋出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據，現承租人之收支情形已有變更，自非不得以其結果，為決定或裁判之依據。被上訴人合計00年生活費約為新臺幣（下同）141萬元，惟同年度所得共計僅約54萬元，需告貸渡日，已因出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據等語。求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命臺北縣新店市公所應作成准予被上訴人續訂租約之處分。
三、上訴人臺北縣新店市公所則以：所謂「自任耕作」，既得以科技化及企業化方式經營，並不以耕地出租人須實際實施耕作為限。出租人乙○○就醫乃在診斷白內障眼疾，並非其有四肢行動不便，或有其他重大痼疾，尚難以其就醫紀錄次數之多寡判定其是否有自任耕作之能力。被上訴人須就出租人乙○○是否「無法自任耕作」負舉證責任，倘被上訴人無從證明，尚難逕為對渠等有利之認定；出租人除立有自任耕作切結書外，復提出自耕農證明文件，且臺北縣新店市公所進行訪談筆錄時，有與出租人接觸，故臺北縣新店市公所認定事實、行使裁量權並無任何違法之處。依內政部86年9月5日台86內地字第8687938號函釋，因出租人乙○○之子邵張華戶籍與乙○○非同一，是其收入不列入乙○○收益所得，故系爭土地由出租人收回，並無耕地三七五減租條例第19條第1項第2款所定出租人所有收益足以維持一家生活。又「戶」與「家」之概念並非完全相同，「家」依民法第1122條之規定，以是否為永久共同生活為目的而同居之親屬團體認定，而耕地三七五減租條例既以維持「一家」生活為要件，仍應循此範圍核算認定。經查：⑴乙○○之子、媳二人，實質上是否為與乙○○永久共同生活為目的而同居之親屬，並非無疑，能否認為係同居「一家」，尚待審認；被上訴人對此有利之事實，應負舉證責任。⑵倘乙○○之子、媳有同居之事實，渠等生活上之「支出」，亦應一併列入，則如此計算結果之結論，並不必然對乙○○不利，臺北縣新店市公所認定事實之依據，亦不必然有所違誤，惟此亦係事實認定之層面，應由被上訴人舉證證明等詞置辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、上訴人乙○○以：⒈本院發回更審判決謂出租人一家之成員為何，核屬事實認定問題，無涉臺北縣新店市公所之裁量，將與乙○○同戶之孫5人之收支情形予以併計核算收益，有裁量濫用之違法云云，其論斷已有違誤。原處分不因原核定之成員未洽，即當然違誤。原審更審前判決未明白表示計算出租人一家之成員為何，並據以計算結果，即逕認原處分違法，予以撤銷，其理由即有不備。⒉乙○○提出里長之證明書證明6位孫子女自幼即同居一家，並非脫法所為戶籍登記之刻意安排；系爭土地非水田，係種植竹筍及檳榔樹，種植後數十年只待收成。出租人夫婦身體健壯得自任耕作，6位孫子女放假日亦可幫忙；被上訴人所指雙城果菜行，非乙○○同一戶或同一家內之人所經營，且早已歇業，被上訴人主張應加計該果菜行之收益，並無理由。⒊乙○○6位孫子女之父因案入獄，出獄後四處躲債，其配偶亦隨之更迭變更戶籍，縱使將該2人90年之收入及生活費加入計算，亦不增加乙○○之收益。⒋臺北縣新店市公所依內政部86年9月5日台86內地字第8687938號函、行政院86年10月3日台86內第37857號函規定，據以核算本件出租人、承租人耕地租約期滿前一年之收益與生活費用，於法有據。另所謂出租人不能自任耕作，以出租人本人及其配偶與同戶內之直系血親均無耕作能力者為準。被上訴人提出舊照片證明乙○○未在上開172地號土地耕作，證明乙○○無自耕能力，並無可採等詞置辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件新店市公所係因認出租人無耕地三七五減租條例第19條第1項各款規定情形，乃准出租人收回自耕，並不准承租人續訂租約之申請；惟若出租人有耕地三七五減租條例第19條第1項第1款規定：「出租人不能自任耕作」情事，則縱查無該條其他規定情事存在，出租人亦不得將出租耕地收回自耕；亦即不論出租人是否有耕地三七五減租條例第19條所規範「出租人所有收益不足以維持一家生活」或「出租人為擴大家庭農場經營規模，收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕」或「出租人因收回耕地致承租人失其家庭生活依據」情事，臺北縣新店市公所均不得准出租人收回系爭土地，而應為准承租人續訂租約之處分（最高法院51年台上字第582號判例意旨可參）。（二）「本法所稱自耕，係指自任耕作者而言，其為維持一家生活直接經營耕作者，以自耕論。」土地法第6條定有明文。又「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，其立證方法，非得由第三人出具保證書代之，苟不能自任耕作，則關於出租人收益是否不足維持一家生活，及收回後是否不致使承租人失其家庭生活依據，要非所問。」、「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款，所謂出租人不能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第6條後段之規定，亦難謂有該條項第1款之情事。」、「土地法第6條後段所謂【其為維持一家生活直接經營耕作者，以自耕論】，與自任耕作之情形有間，本質上並非自耕，乃僱用他人從事實際耕作，所得收獲歸於自己，而給與受僱人約定之報酬，其本身並不以實際參與現場耕作為必要，倘合於用以維持一家生活之必要之條件，依法律規定，應以自耕論。」最高法院51年台上字第582號判例、51年度台上字第2112號判例及68年台上字第3777號判例意旨可資參照。（三）依司法院釋字第580號解釋，可知所謂「自任耕作」，既得以科技化及企業化方式經營，亦得委託代耕或僱工代耕，並不以耕地出租人須實際實施耕作為限。查出租人乙○○係00年00月00日出生，於原處分當時為65歲。且據中央健康保險局臺北分局函復有關乙○○自91年1月1日起至94年2月28日止之門診及住院就醫記錄明細表，乙○○於91年間共就醫36次，住院1次；於92年間共就醫53次，住院1次；於93年間共就醫55次，住院1次。3年間共就醫144次，每月平均就醫4次，亦曾有1個月就醫9次之記錄，足見乙○○本身在系爭租約於91年12月31日租期屆滿時，應無自任耕作之能力。雖臺北縣新店市公所提出乙○○擬具之「自任耕作切結書」及記載「自耕農」之戶籍謄本影本為證，但揆諸前揭最高法院判例意旨，上開文件無法資為乙○○具有自耕能力之證明。（四）查乙○○與訴外人廖國忠92年4月2日因和解所取回、坐落於新店市○○段三城湖小段172地號之土地，未見乙○○有耕作之事實，而任憑該土地荒廢，雜草叢生，此有現場照片可證，益證乙○○不能自任耕作之事實。再查系爭土地面積廣達0.1284公頃（約388坪），出租予被上訴人種植竹筍，而乙○○之配偶邵樨堂係00年0月0日出生，已達82高齡，且同戶住居之6位孫子女均在就學，而其兒子邵張華出獄後與其媳婦王麗雲均他遷，，足見乙○○一家欲「自耕」系爭土地，顯屬不能，應堪認定。至於乙○○所提出其與直系血親假日耕作照片，係於本件爭執後所攝，且此種假日耕作，要非三七五減租條例所規範之「為維持一家生活經營之耕作」至明，殊難執為其有自耕能力之有利證據。（五）乙○○於91年12月31日本件租約租期屆滿時，未曾僱工代耕、委託代耕，亦未曾立定計畫或與人簽約，俾從事農業科技化及企業化經營之自行耕作，業據乙○○於原審法院準備程序中自承，揆諸前揭最高法院判例及司法院解釋意旨，乙○○於系爭租約租期屆滿時，其無自任耕作之能力，要無疑義。本件臺北縣新店市公所於做成系爭處分時，對於乙○○有無自耕能力之審定，僅依乙○○提出之切結書為憑，而未斟酌乙○○客觀上有無自耕能力之事實，其做成系爭處分，即有不合。綜上所述，乙○○於91年12月31日租約期滿時，既不能自任耕作，臺北縣新店市公所未察，而做成准許其收回自耕，並否准被上訴人續租之處分，即有不合，訴願決定未予糾正，亦有違誤，被上訴人執此指摘，訴請撤銷，併請求判命臺北縣新店市公所應做成准許其等續租系爭土地之處分，均為有理由，應予准許。
六、本院查：
（一）按「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。（第4項）出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第19條、第20條定有明文。可知，耕地租約屆滿時，如出租人收回自耕，依法並無不得收回之情形時，並非當然應許承租人續訂租約，亦有最高行政法院60年判字第801號著有判例足資參照。次按「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款所謂出租人不能自任耕作，乃指出租人本身之能力而言，苟有此能力，縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第6條後段之規定，亦難謂有該條項第1款之情事。」（最高法院51年台上字第2112號判例）。司法院釋字第580號解釋亦揭櫫：「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」是以，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。且係以「耕地租約期滿時」為判定出租人是否「不能自任耕作」之時點。出租人是否「不能自任耕作」亦與出租人之一家人是否有自任耕作能力無涉。另耕地三七五減租條例第19條第1項第2款「出租人所有收益足以維持一家生活」，所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「戶籍登記，以戶為單位。在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。一人同時不得有兩戶籍。」之規定，可見戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參據，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。而上述耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定，既以出租人所有收益是否足以維持「一家」生活為要件，故此款要件之是否該當，自應以出租人「一家」，即與出租人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體作為核算之範圍。又按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。依前項判斷而得心證之理由，應記明於判決。」復為行政訴訟法第125條第1項、第189條所明定。
（二）原判決以出租人即上訴人乙○○於系爭租約91年12月31日屆滿時，無自任耕作能力，上訴人臺北縣新店市公所做成准許其收回自耕並否准被上訴人續租之原處分，於法不合，至被上訴人是否因出租人收回系爭土地而致其等失其家庭生活依據及上訴人乙○○所有收益是否足以維持一家生活之攻防主張於判決結果不生影響，而為有利被上訴人之判決，固非無見。惟查：1.依卷附戶籍謄本所載，上訴人乙○○具自耕農身分，足見其對農耕事務有一定之認識，又上訴人乙○○雖於91年間就醫36次，住院1次，然其就醫之原因為何？其身體狀況是否因就醫致無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作能力，亦無農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託他人代耕能力？未見原審予以釐清並敘明其理由，原判決以上訴人乙○○於原處分92年4月7日作成時為65歲，於91年間共就醫36次，住院1次，認定上訴人乙○○於系爭租約91年12月31日屆滿時應無自任耕作能力，已有判決不備理由之違法。2.上訴人乙○○前向他人取回另筆新店市○○段三城湖小段172地號土地種植竹筍，縱有雜草叢生情事，原因甚多，尚難憑此即得認上訴人乙○○全無以人力親自實施耕作能力，亦無農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託他人代耕能力。且上訴人乙○○有無自任耕作能力，亦與其家人是否亦能自任耕作無涉。至出租人有無農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託他人代耕能力，更非以出租人於租約之租期屆滿時，是否僱工代耕、委託代耕，立定計畫或與人簽約俾從事農業科技化及企業化經營之自行耕作為認定依據，尤以委託他人代耕能力而言，通常祇要出租人能為有效法律上意思表示之委託或僱傭即足認有委託他人代耕能力；況租約之租期屆滿時，出租人之耕地尚未收回，其未僱工代耕、委託代耕，立定計畫或與人簽約以從事農業科技化及企業化經營之自行耕作，自不能據以認定出租人即無農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託他人代耕能力。原判決以另筆新店市○○段三城湖小段172地號土地雜草叢生，有不能自任耕作之事實，及上訴人乙○○一家人欲「自耕」系爭土地，亦顯屬不能，及上訴人乙○○本件租約租期屆滿時，未曾僱工代耕、委託代耕，亦未曾立定計畫或與人簽約，俾從事農業科技化及企業化經營之自行耕作，認定上訴人乙○○於系爭租約租期屆滿時，其無自任耕作之能力等情，除有違經驗法則、論理法則之違法，亦與首揭關於耕地三七五減租條例第19條第1項第1款「出租人不能自任耕作」之規定及說明不符，而有適用法規不當之違法。3.依耕地三七五減租條例第19條第1項規定，出租人必須無所定3款之1法定不得收回之事由，始得收回自耕。則出租人倘無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款事由者，尚須審查有無同條第2款、第3款之事由。上訴人臺北縣新店市公所之原處分係以「出租人無耕地三七五減租條例第19條第1項第1、2、3款情形，准由出租人收回自耕，不准承租人續訂租約。」而上訴人臺北縣新店市公所關於上訴人乙○○是否有同條第2款之事由，為依內政部86年9月5日台86內地字第8687938號函釋：「出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。」以系爭土地出租人即上訴人乙○○及其配偶暨同一戶內之未成年孫4人、孫女1人之收支情形，而認出租人所有收益不足以維持一家生活。惟該函釋性質上係屬內政部為利其下級行政機關為耕地三七五減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則；故於個案若適用此函釋結果，係違反民法「家」之規定者，自仍應依據民法關於「家」之規範，核實認定。本件上訴人臺北縣新店市公所未予調查審認上訴人乙○○與其5位孫子女是否以永久共同生活為目的而同居一家，抑或僅是為脫法規避耕地三七五減租條例規定之適用，所為戶籍登記之刻意安排，僅以形式上之戶籍資料，逕為其等係同一家，並據為出租人即上訴人乙○○一家所有收益不足以維持一家生活之認定，核與耕地三七五減租條例第19條第1項第2款之規定及民法第1122條規定不符，上訴人臺北縣新店市公所該認定即有率斷。且本件上訴人乙○○一家之成員為何，為事實認定問題，其一家成員確定後，始得據以計算收支情形，而關係上訴人乙○○所有收益是否足以維持一家生活之認定，原審於審查出租人乙○○倘無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款事由，即有就其有無同條項第2款所有收益足以維持一家生活事由，及有無第3款致承租人失其家庭生活依據事由，再詳予調查審認之必要，併予指明。
（三）綜上所述，原判決既有如上所述判決適用法規不當、不適用法規及理由不備之違法，並與判決結論有影響，故上訴意旨求為廢棄，即有理由。惟因本件事證尚有由原審法院再為調查審認之必要，本院並無從自為判決；故將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 19 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鄭 淑 貞
法官 黃 合 文法官 鄭 小 康法官 楊 惠 欽法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 11 月 20 日
書記官 郭 育 玎