最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1452號上 訴 人 高雄市政府代 表 人 甲○訴訟代理人 王伊忱 律師
陳景裕 律師鄭美玲 律師被 上訴 人 乙○○
丙○○丁○○上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國96年12月13日高雄高等行政法院96年度訴字第796號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人請求被上訴人乙○○給付部分，及該部分訴訟費用均廢棄，發回高雄高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分，上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國82年2月17日以高市府地劃字第4785號公告該市第40期重劃區市地重劃計畫書，誤認該重劃區之都市計畫公布日期為71年12月30日(應為60年9月20日)，致辦理上開重劃區土地改良物補償時，即以該日期為基準，於83年4月30日以高市府地劃字第12892號公告第40期重劃區土地改良物補償清冊，並於同年6月間發放補償費完畢。嗣經上訴人發現上開計畫公布日期有誤，乃於84年11月1日以高市府地劃字第37390號公告將系爭都市計畫公布日期更正為60年9月20日。旋於85年4月17日以高市府地劃字第10892號公告更正高雄市第40期市地重劃區土地改良物補償對照表冊，依該更正後結果，被上訴人乙○○、丙○○及丁○○之父馬生發各溢領補償費新臺幣（下同）675,600元、2,230,032元與692,800元。上訴人並於85年4月30日以高市府地劃字第12585號函通知返還，嗣部分牴觸戶向上訴人陳情後，不服上訴人之函復並據向內政部提起訴願，經內政部以85年12月30日台內訴字第8504548號訴願決定書駁回其訴願，復向行政院提起再訴願，亦經行政院以台86訴字第33182號再訴願決定書駁回，遂循序提起行政訴訟，亦分別經本院以88年度判字第398號判決駁回其上訴，及90年度判字第234號判決駁回其再審之訴（另被上訴人乙○○並未提起行政救濟，故早已確定在案）。上訴人遂以本件土地改良物補償費之更正公告既已告確定，被上訴人受領該溢領之補償費應屬無法律上原因，上訴人依法自得請求被上訴人返還其所受領之補償費。而乙○○已陸續分期繳回132,000元，丙○○及馬生發均未繳還任何金額，且馬生發於87年4月25日死亡後，除被上訴人丁○○以外之其他法定繼承人均已拋棄繼承，故該部分債務即應由其繼承之，乃依法提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：依上訴人85年4月17日高市府地劃字第10892號公告更正高雄市第40期市地重劃區土地改良物補償對照表冊，被上訴人等實已溢領補償費，渠等雖循序提起訴願、再訴願及行政訴訟，惟均經駁回在案，故本件土地改良物補償費之更正公告已確定，依行政程序法第127條第1項規定，被上訴人受領該溢領之補償費應屬無法律上原因，上訴人依法自得請求被上訴人返還之。而其中被上訴人乙○○前已陸續分期繳回132,000元，尚餘543,600元未予繳還；被上訴人丙○○及丁○○之父馬生發均未繳還任何金額，且馬生發之其他法定繼承人均已拋棄繼承，故該部分債務即應由被上訴人丁○○繼承之。為此請判決被上訴人乙○○、丙○○及丁○○應分別給付上訴人543,600元、2,230,032元與692,800元及各按本件起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年息5%計算之利息等語。
三、被上訴人未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀為任何陳述。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠本件上訴人於82年2月17日以高市府地劃字第4785號公告高雄市第40期重劃區市地重劃計畫書時，誤認該重劃區之都市計畫公布日期為「71年12月30日」(正確為「60年9月20日」)，因而在辦理上述第40期重劃區土地改良物補償時以該日期為標準，於83年4月30日以高市府地劃字第12892號公告第40期重劃區土地改良物補償清冊，並於同年6月間發放補償費完畢。嗣經上訴人發現上開第40期都市計畫公布日期有誤，乃於84年11月1日以高市府地劃字第37390號公告高雄市第40期重劃市區土地改良物補償引用之都市計畫公布日期應更正為「60年9月20日」。旋又於85年4月17日以高市府地劃字第10892號公告更正高雄市第40期市地重劃區土地改良物補償對照表冊，依該更正後之結果，被上訴人乙○○溢領補償費675,600元；被上訴人丙○○溢領補償費2,230,032元；被上訴人丁○○之父馬生發溢領補償費692,800元。上訴人並於85年4月30日以高市府地劃字第12585號函通知各牴觸戶返還其所溢領之補償費，嗣雖有部分牴觸戶（含被上訴人丙○○及被上訴人丁○○之父馬生發）向上訴人陳情，經上訴人以85年5月25日高市府地劃字第15911號函復高雄市第40期重劃區都市計畫公布日期係60年9月20日，業已公告更正確定，土地改良物更正前後補償對照表亦於85年4月17日以高市府地劃字第10892號公告並函送有案，各該牴觸戶乃據向內政部提起訴願，經內政部以85年12月30日台內訴字第8504548號訴願決定書駁回其訴願，渠等又向行政院提起再訴願，亦經行政院以台86訴字第33182號再訴願決定書駁回，嗣渠等雖再提起行政訴訟，經本院以88年度判字第398號判決駁回之，渠等又提再審，亦經本院90年度判字第234號判決駁回其再審之訴。上訴人遂以本件土地改良物補償費之更正公告既已告確定，被上訴人受領該溢領之補償費應屬無法律上原因，上訴人依法自得請求被上訴人返還其所受領之補償費。而其中被上訴人乙○○前已陸續分期繳回132,000元，尚餘543,600元未予繳還；被上訴人丙○○則均未繳還任何金額；另被上訴人丁○○之父馬生發所應繳還之補償金額亦分毫未繳，且馬生發於87年4月25日死亡後，除被上訴人丁○○以外之其他法定繼承人均已拋棄繼承，故該部分債務即應由被上訴人丁○○繼承之，乃提起本件給付之訴等情，堪予認定。㈡依上訴人主張其對被上訴人乙○○因受領溢領之補償費所生之公法上不當得利返還請求權，係發生於00年0月00日，顯係發生於行政程序法施行（即90年1月1日）前，當時就公法上請求權之時效相關問題，法律尚無明文規定，而應類推適用民法第125條規定，其消滅時效應為15年；然自行政程序法施行日起，其原15年時效所殘餘之期間，既較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長，則自行政程序法90年1月1日施行起，即應適用行政程序法第131條第1項之5年時效期間，亦即本件上訴人對被上訴人乙○○之不當得利返還請求權時效，除有行政程序法規定之中斷等事由外，原應至94年12月31日屆至，惟因當日係星期六之休息日，翌日則為星期日，則參諸民法第122條：「於一定期日或期間內，應為意思表示或給付者，其期日或其期間之末日，為星期日、紀念日或其他休息日時，以其休息日之次日代之。」之規定，即延至95年1月2日屆滿，惟上訴人遲至96年9月19日始提起本件行政訴訟，請求被上訴人乙○○返還，參諸上揭規定及本院95年8月22日庭長法官聯席會議決議，其請求權時效業已完成，權利當然消滅，而不得再為本件請求。㈢又依上訴人主張其對被上訴人丙○○及丁○○因受領溢領之補償費所生之公法上不當得利返還請求權，係發生於本院90年度判字第234號判決駁回渠等再審之訴之90年2月16日，顯係發生於行政程序法施行（即90年1月1日）後，即應適用行政程序法第131條第1項所規定之5年時效期間，亦即本件上訴人對被上訴人丙○○及丁○○之不當得利返還請求權時效，除有行政程序法規定之中斷等事由外，應至95年2月15日（星期三）屆滿，惟上訴人遲至96年9月19日始提起本件行政訴訟，請求被上訴人丙○○及丁○○返還，參諸上揭規定，其請求權時效業已完成，權利當然消滅，而不得再為本件請求等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略以：依法務部90年3月22日90令字第008617號函釋意旨，行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定，應依該法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定，是以，原審法院認定本件請求返還溢領補償費之公法上請求權，自行政程序法90年1月1日施行之日起僅有5年之時效期間，顯然有違實體從舊、法律不溯及既往、信賴保護原則及平等原則，而有判決不適用法規或適用不當之違法。又原審法院就被上訴人乙○○之分期攤還行為屬於對公法債務之「承認」已然構成中斷消滅時效之事由漏未審酌，復未敘明不予採納之理由，並認被上訴人蔡盛隆及丁○○之公法上不當得利返還請求權，應以渠等提起再審之訴經駁回之日起算，其判決顯有判決不適用法規或適用不當及不備理由之當然違背法令等語。
六、本院查：
（一）關於被上訴人丙○○、丁○○部分：按「（第1項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條定有明文；又民法總則施行法第18條亦規定「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」。經查，於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。再「行政程序法施行前，關於公法上請求權之時效相關問題，因法律並無明文，固得類推適用民法相關規定；惟類推適用，應就性質相類似者為之；而基於國家享有公權力，對人民居於優越地位之公法特性，為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅。至於司法院釋字第474號解釋亦僅闡明時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，應類推適用民法規定，而不及於時效完成之法律效果；故關於公法上請求權之消滅時效，不宜類推適用民法第144條關於抗辯權之規定。」，亦經本院95年8月份庭長法官聯席會議決議在案。是以本件行政程序法施行前不當得利返還請求權固可類推適用民法第125條規定，時效期間為15年，惟公法上之債權於行政程序法施行前成立而可行使者，自行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間長於5年者，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。本案之公法上請求權既於95年1月2日（94年12月31日、95年1月1日分別為星期六、日）已罹於時效而消滅，上訴人遲至96年9月19日始向被上訴人丙○○及丁○○向高雄高等行政法院起訴，已逾上開法定期間，其縱有請求權存在亦因時效完成而消滅，自不得再對於被上訴人丙○○及丁○○等2人為請求。是上訴人該部分主張為無理由，應予以駁回。
（二）關於被上訴人乙○○部分：⒈按時效制度之目的，乃為了維持法律之安定性、尊重權利
之既存現狀，避免因時間經過而發生舉證困難，致使法律關係長期處於不安定；權利人若任由權利長期處於停滯狀態，空有權利而不欲行使或任其無期限的行使權利，均非安定法社會秩序所望；因此時效制度自非僅民法領域所獨有，在公法範疇內亦應有存在之必要。惟依上開行政程序法第131條第3項規定內容觀之，就該法規定之時效中斷事宜，僅規定行政機關之時效中斷情形，而並未就人民之時效中斷情形為規定；且僅就行政機關為實現其公法請求權而依法作成行政處分時，始構成中斷時效事由。基於時效制度之目的，揆諸上開說明，公法上之請求權乃欲使權利人積極行政權利而言，若其已行使其權利，時效進行即應中斷；為保障人民之權利，一個公法關係不僅行政機關對人民可以享有請求權，相對的，人民亦有可能對於行政機關享有請求權；該法僅規定行政機關得以有中斷時效之事由，基於平等原則，關於人民請求權之時效中斷之事由，該法未規定，實為法律漏洞，依法理自得以類推適用民法之規定加以填補。
⒉在類推適用有關民法之時效中斷事由，公法上之請求權並
不一定可以完全適用，僅性質相同者才得以適用。查民法第129條第1項第2款所謂「承認」，係指因時效而受利益之義務人向請求權人確認其權利存在之行為。義務人之承認，有除卻權利人怠於行使權利的效果，至其承認之方法，不以明示為限，以默示的方式，有一定外在行為足有承認之意思者，亦有承認之效力。一經承認，消滅時效即因之中斷，故承認發生中斷時效之效力。同理，公法上之請求權，承認乃義務人向請求權人表示其確知請求權存在之行為，不論是行政機關對人民、人民對行政機關或人民與人民間發生請求權之情形，義務人既經承認，便足以表示權利人確有權利、義務人有給付之義務，是「承認」一詞於公法之請求權上，性質上與民法相同；從而關於中斷時效之事由，自得以類推適用。
⒊查本件被上訴人乙○○自88年8月26日起至94年5月13日止
，已陸續分期繳回132,000元，為原審依法所認定之事實；則原審判決未就被上訴人乙○○是否「承認」該筆溢領之補償費，是否業已構成時效中斷之事由漏未審酌，復未敘明其理由，即認定上訴人對於被上訴人乙○○之請求權時效業已完成，權利當然消滅，而駁回上訴人在原審之訴。上訴人指摘此部分理由適用法規不當及不備理由之當然違背法令等語，自屬有理。綜上，原判決關於被上訴人乙○○部分，既有如上所述之違法，並其違法又將影響判決結論，故上訴意旨指摘原判決關於此部分違法，求予廢棄，即有理由；又因本件被上訴人乙○○自94年5月13日起有無再繳回所溢領補償費部分，事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院並無從自為判決；爰將原判決關於此部分廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴一部有理由，一部為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 曹 瑞 卿法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
書記官 吳 玫 瑩