最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1462號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 黃碧芬律師被 上訴 人 外交部代 表 人 楊進添上列當事人間調任事件，上訴人對於中華民國96年12月13日臺北高等行政法院96年度訴字第824號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人原任被上訴人駐紐西蘭代表處簡任第13職等至第14職等代表，經行政院依據被上訴人民國（下同）95年6月5日外人一字第09540007700號派免建議函及行政院人事行政局案陳被上訴人同年月12日外人一字第09540007670號函，於95年6月14日以院授人力字第0950015488號令（下稱原處分）核定上訴人另有任用免職，實際離職日生效，由被上訴人依權責調派上訴人為駐斐濟代表處簡任第12職等顧問。被上訴人旋以95年6月16日NZL698 FJI075號電報，將上開原處分通知上訴人。上訴人不服，提起復審，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人原係派駐於非邦交國之代表處，為經外交領事人員特考通過晉用之外交領事人員，其身分保障，應適用駐外外交領事人員任用條例、外交部駐外代表機構組織規程之規定。是依駐外外交領事人員任用條例第7條及其施行細則第3條規定，及外交部駐外代表機構組織規程第11條、第5條規定，被上訴人如執意要將上訴人調職，亦僅能調任等同於「代表」或「大使」職務，始符合駐外外交領事人員任用條例第7條「同一職務」之規定。被上訴人將上訴人由簡任第13職等至第14職等之駐紐西蘭代表處代表，降調2級之駐斐濟代表處顧問，顯違反外交部駐外代表機構組織規程第11條、駐外外交領事人員任用條例第7條之保障規定。㈡縱認上訴人之身分保障規範應適用公務人員任用法，惟依司法院釋字第483號解釋意旨，將公務人員調任低一職等職務，雖無降級減俸之名，但實際上則產生類似降級或減俸之懲戒效果，本件被上訴人未調任上訴人為同職等之代表或大使職務，且無法說明已無同職等之代表或大使職務可供上訴人調任，始不得不調任低一職等職務，其降調上訴人職務之原處分與復審決定，自有違公務人員任用法第18條規定。況上訴人所任紐西蘭代表之最高列等為第14職等，但斐濟代表處之顧問最高列等為第12職等，被上訴人未基於特殊理由，報行政院核准降調2職等，即逕將上訴人降調2職等，有違公務人員任用法施行細則第19條第2項規定。㈢上訴人從未指示北美司第三科楊慶輝科長以不實之宴客名單及餐費單據核銷該司外交業務管理費，且上訴人未發現楊慶輝科長申報單據錯誤之疏失，業經被上訴人以上訴人主導報銷為由記過兩次處分，被上訴人復將上訴人降調2級改任非主管職務，顯係雙重懲處，不符比例原則等語，求為判決撤銷復審決定及原處分，及命被上訴人回復上訴人同職等之A級駐外相同等級代表處之主管職。
三、被上訴人則以：㈠按駐外大使或代表在外代表國家與駐在國交涉，政府基於國家外交工作需要及整體人事佈局等考量，得於駐外大使或代表駐外任期屆滿前，調返國內或改調其他駐外機構服務；且駐外外交領事人員任用條例第2條關於駐外外交領事人員之規定，並未列有大使（代表相當大使）；復揆諸現行國際慣例及國家實踐，各國基於主權平等原則，互派駐外大使（或代表）進行外交往來，駐外大使（或代表）係由國家元首（或政府首長）審度時勢及外交需要而適時任免，爰其身分具特殊性質，其任期並未明定於上述條例，係歸乎國家元首（或政府首長）之裁量權限。況依同條例第7條第3項規定，縱為該條例所列舉之外交領事人員，因特殊情況及業務需要亦得縮短或延長駐外任期。本件上訴人以不實單據及宴客名單申報被上訴人業務聯繫費用，違反公務員服務法第5條有關公務人員應誠實清廉的規定，其所為顯不適合對外代表國家，領導部屬，不應續任大使或代表職務。被上訴人經通盤考量上述事實及人事法規，爰簽請行政院院長核准調任上訴人為駐斐濟代表處顧問，核符合駐外外交領事人員任用條例相關規定。㈡上訴人由駐紐西蘭代表處代表調任駐斐濟代表處顧問前，歷任駐美國代表處（A級）秘書（76年8月至82年9月）、駐溫哥華辦事處（A級）處長（87年7月至91年5月），從未於C、D、E級館、團、處服務歷練，被上訴人簽請行政院核准將上訴人調任駐斐濟代表處（C級）服務，俱符「外交部駐外人員輪調作業要點」第5點之規定。㈢依行為時公務人員任用法第18條第1項第3款規定，行政院院長對所屬機關簡任第12職等以上主管人員除有任免權外，依法亦得衡酌「特殊情形」，核准調低職務。被上訴人經考量上訴人涉嫌偽造文書遭起訴及記過處分等事實，已不宜擔任駐外大使或代表職務，不應續任駐紐西蘭代表處代表職務，乃依公務人員任用法第18條第1項第3款但書規定，於95年5月26日簽報行政院核准由被上訴人依權責將上訴人調任非主管職務。又本件核屬業務考量之遷調作業，並非懲處，自亦無涉比例原則。㈣被上訴人將上訴人由駐紐西蘭代表處代表（主管職務）調派為駐斐濟代表處顧問（非主管職務），僅係職務調動，仍按上訴人所敘簡任第13職等核敘薪俸，並無減俸之事實，且未損害上訴人應受法律保護之權益等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠上訴人原任被上訴人駐紐西蘭代表處簡任第13職等至第14職等代表，前任被上訴人北美司司長期間，涉及以不實發票核銷該司「外交業務管理費（與美、加駐華機構人員溝通聯繫）」預算，經臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）檢察官偵查，認上訴人涉嫌偽造文書罪，以95年度偵字第9304號起訴書提起公訴在案。被上訴人審認上訴人已不適合擔任駐紐西蘭代表處代表職務，以95年6月5日外人一字第09540007700號派免建議函報行政院建議另有任用免職，行政院遂以95年6月14日院授人力字第0950015488號令，將上訴人原任駐紐西蘭代表處之簡任第13職等至第14職等代表（主管職務）予以免職，並由被上訴人依權責將上訴人改派駐斐濟代表處簡任第12職等顧問（非主管職務）等情，為兩造所不爭，復有臺北地檢署95年度偵字第9304號起訴書、被上訴人95年6月5日外人一字第09540007700號派免建議函、行政院94年10月13日行授人力字第0940065266號令、原處分等附卷可參，自堪信為真正。㈡上訴人主張被上訴人調任處分違反駐外外交領事人員任用條例第7條有關駐外外交領事人員服務期間以3年為一任，駐外任期內得以同一職務調任其他駐外外交機構服務規定云云。惟查，駐外外交領事人員任用條例第2條明定，駐外外交領事人員為公使、參事、一等秘書、二等秘書、三等秘書，及總領事、副總領事、領事館領事、總領事館領事、總領事館副領事等，並未列有大使（代表相當大使）。而代表、大使之職等為簡任第13職等至第14職等，核與上揭駐外外交領事人員任用條例第2條規定之公使、總領事、參事、副總領事、一等秘書、領事館領事、二等秘書、總領事館領事、三等秘書、副領事等職務所列之職等不同（公使職等最高，亦僅職列簡任第13職等）。準此，駐外之公使、參事及秘書等人員，係依駐外外交領事人員任用條例任用。至於非該條例第2條所指人員，則應依公務人員任用法任用。查上訴人原任職之紐西蘭代表處代表，非上開條例所指公使、參事、秘書或領事等職務，是上訴人尚非該條例所指之駐外外交領事人員，自非依該條例任用，而應依公務人員任用法任用。次查駐外大使或代表在外代表國家與駐在國交涉，政府基於國家外交工作需要及整體人事佈局等考量，得於駐外大使或代表駐外任期屆滿前，調返國內或改調其他駐外機構服務。又揆諸現行國際慣例及國家實踐，各國基於主權平等原則，互派駐外大使（或代表）進行外交往來，駐外大使（或代表）係由國家元首（或政府首長）審度時勢及外交需要而適時任免，爰其身分具特殊性質，其任期並未明定於駐外外交領事人員任用條例，係歸乎國家元首（或政府首長）之裁量權限。上訴人主張其任期應受該條例保障，與駐外大使及代表身分特殊之事實亦有未合。況依駐外外交領事人員任用條例第7條第3項規定，駐外外交領事人員保障任期規定「因受駐在國政策、法令之限制，或因業務上之特殊需要，得不適用之」。準此，即便該條例所列舉之外交領事人員，因特殊情況及業務需要亦得縮短或延長駐外任期，並非無例外之規定。再查，上訴人以不實單據及宴客名單申報被上訴人業務聯繫費用，違反公務員服務法第5條有關公務人員應誠實清廉的規定，其不實宴客名單包括美國在臺協會副處長葛天豪，影響我國與友邦互信及對外關係。相關憑證表單發票經上訴人親簽者有5張，上訴人實無法以不知情推卸責任，其所為顯不適合對外代表國家，領導部屬，不應續任大使或代表職務。又公務人員任用法第4條規定：「各機關任用公務人員時，應注意其品德及對國家之忠誠，其學識、才能、經驗、體格，應與擬任職務之種類職責相當。如係主管職務，並應注意其領導能力。」機關首長負有機關業務之推動及成敗之責，機關首長在合理及必要之範圍內，彈性調整所屬公務人員之職務，本係機關首長固有之權限。被上訴人經通盤考量上述事實及人事法規，簽請行政院院長核准調任上訴人為駐斐濟代表處顧問，亦非無由。復按被上訴人為貫徹實施內外輪調制度，加強駐外人員歷練，妥適運用人力資源以提升行政效能，並積極提振駐外人員士氣，依職權頒訂外交部駐外人員輪調作業要點，依該要點第2點、第5點、第6點及第7點規定，可知被上訴人亦得因業務上之特殊需要，於駐外人員任期內，予以調任其他館、團、處至明。㈢上訴人主張被上訴人違反公務人員任用法第18條規定將上訴人降調2級之處分云云。經查，依「行政院所屬各主管機關提報人事案件應行注意事項」規定，行政院各部會簡任第12職等以上機關主管人員之任免，係屬總統或行政院院長職權，合先敘明。次依公務人員任用法第2條、第4條第1項規定，機關首長在合理及必要之範圍內，基於內部管理、領導統御及運作需要，就公務人員之職務調動，本係機關長官固有之權限，復以外交業務事涉國家行政高權，外交人員接受職務調動義務當較一般公務人員為高。至是否適任某項特定職務，主管長官除應本專才、專業、適才、適所之旨外，並應就公務人員個人之工作表現、品行操守、學識能力等各方面考核評量，惟類此考評工作，富高度屬人性。是以，除是類考評違反相關人事法令規定、具有法定程序上之瑕疵、對事實認定有違誤、未遵守一般公認價值判斷之標準、有與事件無關之考慮牽涉在內及有違反平等原則等情事外，主管長官對部屬所為職務調整之判斷餘地，應予尊重。本件原處分將上訴人由駐紐西蘭代表處代表（簡任第13職等至第14職等）之主管職務，調任為駐斐濟代表處顧問（簡任第12職等）之非主管職務，因非屬本單位間之調任，核與公務人員任用法第18條第1項規定並無不合；就同官等間調任低職等職務部分，茲據被上訴人於復審程序審查會議時陳述意見略以：上訴人經檢察官起訴後，被上訴人曾協調上訴人回國擔任同職等之辦事職務，惟其表示不願回國，而駐外代表處中代表、副代表均為主管職務，因上訴人涉及刑案，於考量上訴人已不適合擔任主管職務下，僅得將之調任駐外代表處之非主管顧問職務，遂以95年6月12日外人一字第09540007670號函報請行政院以上訴人具公務人員任用法第18條第1項第3款但書規定之「特殊情形」核准本調任案等語。復據行政院人事行政局派員於復審程序審查會議時陳述意見略以：本件被上訴人簽呈行政院院長將上訴人調任非主管職務，奉核可後，方由該局代行政院核布95年6月14日院授人力字第0950015488號令，依公務人員任用法第18條第1項第3款但書，由主管院核准之意等語。又銓敘部亦派員於上開審查會議陳述意見略以，本調任案是否屬公務人員任用法第18條第1項第3款但書之特殊情形及相關報主管院程序，皆尊重主管機關之認定等語。是可知，有關公務人員任用法第18條第1項第3款但書所定「特殊情形」及「報主管院核准」之認定及程序，銓敘部係考量各機關情形不一，未予明確定義，而僅作概括規定，至於是否具有上開「特殊情形」及相關「報主管院核准」之程序，則授權各主管機關本於權責認定。上訴人因偽造文書案經臺北地檢署檢察官起訴在案，被上訴人以上訴人有不適合擔任主管之特殊情形，依公務人員任用法第18條第1項第3款但書陳報行政院，並由該院依該款規定核准在案，揆諸前揭說明，於法並無不合。又按公務人員保障法係對公務人員身分、官職等級、俸給等有關權益之保障。依公務人員俸給法第2條規定，加給係指本俸、年功俸以外，因所任職務種類、性質與服務地區之不同，而另加之給與。即本俸（年功俸）係附屬其官職等級，加給則係屬職務性給與，兩者性質不同。被上訴人將上訴人由駐紐西蘭代表處代表（主管職務）調派為駐斐濟代表處顧問（非主管職務），仍保有其公務人員之身分，僅係職務調動。又被上訴人以上訴人經銓敘審定之官等職等（簡任第13職等）繼續任用，未予變更。且被上訴人仍按上訴人銓敘審定之俸級（790俸點）核敘薪俸，並未降級或減俸。況被上訴人亦按照上訴人新任顧問職務種類、性質與服務地區核予其應得之法定加給（地域加給）。是以，上訴人之公務人員身分、官職等級、俸給等有關權益均獲保障，亦無違反公務人員任用法之情形。㈣有關上訴人指稱其遭被上訴人記過2次懲處，被上訴人於法院未判決前復將之降調，係雙重處分，且違反行政程序法比例原則云云。惟查，上訴人在擔任被上訴人北美司司長任內，以不實單據及宴客名單申報94年12月被上訴人「外交業務管理費（與美、加駐華機構人員溝通聯繫）」費用，除經臺北地檢署以涉及偽造文書罪嫌提起公訴外，被上訴人以上訴人所為違反經費報銷規定，依據公務人員考績法及外交領事人員獎懲標準表處以上訴人記過2次處分等情，為上訴人所不爭，復有被上訴人95年5月30日台人字第950447號令附卷可按。被上訴人考量上訴人因涉嫌偽造文書遭起訴及記過處分等情，已不適合代表國家駐節海外，擔任大使或代表職務，爰依公務人員任用法第18條第1項第3款但書規定，報請行政院院長核准上訴人由駐紐西蘭代表處代表調任為駐斐濟代表處顧問，洵屬業務考量之遷調作業，並非無由。次查上訴人調派駐紐西蘭代表處代表，係敘簡任第13職等年功俸3級，調任駐斐濟代表處顧問後，仍以原職等任用，僅係被上訴人依權責對已不適任主管職務之上訴人調任其他非主管職務，並未進入懲戒程序，核非屬懲戒案件。再按，所謂一事不二罰原則，係指同一違反行政法義務之行為，禁止為相同性質之處罰，以符法治國原則，如非具有處罰性質之行政行為，自無上開原則之適用，司法院釋字第503號解釋可資參照。本件被上訴人辦理遷調作業所依據之法規及所維護之法益核與其被懲戒處分均有不同，遷調作業並不具處罰性質，並無上訴人所稱一事二罰情形，且與比例原則亦屬無涉，上訴人此項主張亦有誤會。㈤綜上所述，被上訴人將上訴人由駐紐西蘭代表處簡任第13職等至第14職等代表，調派駐斐濟代表處簡任第12職等顧問，於法並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：㈠按行為時公務人員任用法第18條第1項第3款規定：「現職公務人員調任，依左列規定：．．．三、在同官等內調任低職等職務，除自願者外，以調任低1職等之職務為限，均仍以原職等任用，．．．主管人員不得調任本單位之副主管或非主管，副主管人員不得調任本單位之非主管。但有特殊情形，報經總統府、國民大會、主管院或國家安全會議核准者，不在此限。」，又95年5月8日修正「行政院所屬各主管機關提報人事案件應行注意事項」規定：「一、權責劃分規定：依憲法、相關組織法令及行政院與各部、會、行、處、局、署、院、省政府、省諮議會（以下簡稱各主管機關）人事權責劃分規定，簡任第12職等主管以上人員之任免，係屬總統或行政院院長職權；茲規定如次：．．．（二）簽陳行政院院長派免者：１、各主管機關之常務副首長、主任秘書、司處長、所屬一級機關職務列簡任第12職等以上之首長及副首長；．．」。㈡查本件關於行政院95年6月14日院授人力字第0950015488號令核定上訴人另有任用免職（即免上訴人原任被上訴人駐紐西蘭代表處簡任第13職等至第14職等代表之職務），實際離職日生效之處分部分，係行政院依上開「行政院所屬各主管機關提報人事案件應行注意事項」之規定，按其權責所為之免職處分，此部分之原處分機關應為行政院，而非被上訴人；原判決就此，業於理由四、㈠敘明：「按依『行政院所屬各主管機關提報人事案件應行注意事項』規定，行政院各部會簡任第12職等以上機關主管人員之任免，係屬總統或行政院院長職權，．．．」等語；再依本件上訴人於原審訴之聲明：「復審決定及原處分均撤銷。被告（即本件被上訴人，下同）應回復原告（即本件上訴人，下同）同職等之A級駐外相同等級代表處之主管職。」可知，僅作成免職處分之權責機關行政院有權為回復原狀之必要處置（或依其職權為簡任第12職等主管以上人員之任用處分），被上訴人依上開「行政院所屬各主管機關提報人事案件應行注意事項」之規定，並無回復上訴人同職等之A級駐外相同等級代表處之主管職之職權；是本件關於免上訴人原任被上訴人駐紐西蘭代表處簡任第13職等至第14職等代表之職務之處分部分，其行政訴訟應以行政院為被告，當事人之適格方無欠缺。上訴人就此部分處分，於原審係以外交部為被告，提起行政訴訟，原審法院就此部分，未依行政訴訟法第107條第2項準用第1項規定，裁定命上訴人補正行政院為被告，而逕以外交部列為被告，進而加以審理裁判，尚有未洽。㈢另查，行政院95年6月14日院授人力字第0950015488號令關於「由被上訴人依權責調派上訴人為駐斐濟代表處簡任第12職等顧問」之處分部分，依原判決理由四、㈢所載：「．．．茲據被告於復審程序審查會議時陳述意見略以：原告經檢察官起訴後，被告曾協調原告回國擔任同職等之辦事職務，惟其表示不願回國，而駐外代表處中代表、副代表均為主管職務，因原告涉及刑案，於考量原告已不適合擔任主管職務下，僅得將之調任駐外代表處之非主管顧問職務，遂以95年6月12日外人一字第09540007670號函說明二：『秦代表因偽造文書罪嫌被臺北地檢署起訴，本部為維護官箴，擬調任秦員為駐斐濟代表處顧問（簡任第12職等）．．。』報請行政院以原告具公務人員任用法第18條第1項第3款但書規定之『特殊情形』核准本調任案等語。復據行政院人事行政局派員於復審程序審查會議時陳述意見略以：本件被告以95年5月26日簽呈行政院院長將原告調任非主管職務，奉核可後，方由該局代行政院核布同年6月14日院授人力字第0950015488號令，其主旨四、其他事項：『秦員由外交部依權責調派駐斐濟代表處簡任第12職等顧問。』即係依公務人員任用法第18條第1項第3款但書，由主管院核准之意等語。．
．．原告因偽造文書案經臺灣臺北地檢署檢察官起訴在案，被告以原告有不適合擔任主管之特殊情形，依公務人員任用法第18條第1項第3款但書陳報行政院，並由該院依該款規定核准在案，．．．」之內容，則行政院依公務人員任用法第18條第1項第3款但書規定所為核准「由被上訴人依權責調派上訴人為駐斐濟代表處簡任第12職等顧問」之處分部分，其原處分機關究為被上訴人？或係行政院？尚有未明。原審就此部分應予釐清後，以適格之被告進行審理裁判。㈣綜上所述，上訴人就上開事項雖未予指摘，惟當事人適格與否為法院應依職權調查事項，仍應認為本件上訴為有理由，應由本院將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 劉 介 中法官 曹 瑞 卿法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 11 月 30 日
書記官 吳 玫 瑩