最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1475號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 嘉義縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國97年11月5日高雄高等行政法院97年度訴字第495號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人為辦理縣道157線朴子至蒜頭道路拓寬危險路段改善工程，報奉內政部民國（下同）95年12月1日台內地字第0950189320號函核准徵收嘉義縣朴子市○○○段雙溪小段377-2地號等4筆土地，合計面積0.056862公頃，被上訴人旋以95年12月28日府地權字第0950173228號公告徵收，公告期間自95年12月29日起至96年1月28日止。上訴人以其向臺灣省嘉南農田水利會（下稱嘉南農田水利會）立有切結書，在該會所有坐落嘉義縣朴子市○○○段雙溪小段377-2及377-6地號土地上架設橋涵（版橋）供通行使用，竟未予徵收補償，乃於96年6月29日向被上訴人提出陳情書，請求徵收補償。被上訴人以96年7月10日府交企字第0960094564號函復上訴人略以：「說明：…⒉經查本案原土地所有權人為嘉南農田水利會，該版橋賠償問題依95年5月23日（誤載為85年5月23日，下同）協調會議紀錄：略以依『使用臺灣省嘉南農田水利會水利建造物切結書』第8條所定，本會如為財產處分時，原版橋用戶使用之版橋需無條件任由本會處理，自無賠償問題…。故係屬私權行為請逕洽原申請單位協商。⒊本案版橋為水利設施一部分，經施工闢建後將回復原有使用功能，且依嘉義縣興辦公共工程拆遷建築物補償自治條例規定不予補償。」上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。本院以98年度裁字第794號裁定駁回上訴，嗣經上訴人聲請再審，由本院裁定將該確定裁定廢棄，回復原上訴狀態。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠上訴人之土地（即嘉義縣朴子市○○○段雙溪小段208之11至20地號及同段208地號之土地）與可通行之道路（縣道157線）間，有嘉南農田水利會所有之大排水溝（即同小段377地號土地，嗣分割成377、377之2及377之3地號），使上訴人欲興建之房屋無法出入道路，乃於84年間向嘉南農田水利會申請在該大排水溝上架設橋涵，並經核准由上訴人自行設計、自行施工橋涵，供通路之使用，且上訴人設計橋涵繪製設計圖（含材料種類及數量、形狀）後，經過嘉南農田水利會審核通過進行施工，並將原始設計圖面委由佑興土木技師事務所進行估價，工程費用為新臺幣（下同）5,124,478元。另上訴人施工後該橋涵上方均由上訴人停放車輛及通行之用，非供民眾通行之使用。㈡95年間，被上訴人因辦理「縣道157線朴子至蒜頭道路拓寬危險路段改善工程」，欲使用嘉南農田水利會之上開土地作為道路用地，拆除上訴人施作之該橋涵，影響上訴人個人使用之土地範圍，上訴人要求應就該橋涵進行徵收，被上訴人拒不列入徵收範圍，僅徵收該橋涵所屬之土地，其餘土地仍繼續使用，卻拒不徵收，更不願給付該橋涵之補償金，上訴人多次對被上訴人提出陳情，被上訴人均拒絕，嘉義縣交通局於96年6月5日以公權力強制拆除版橋，造成上訴人除原本空間無法利用外，出資興建之版橋亦無端遭拆除，受有相當大之損失。㈢被上訴人辯稱本件須有徵收處分，認為應由上訴人先提出課予義務訴訟始可進行補償云云，然上訴人本來要求被上訴人對於橋涵（版橋）進行徵收而提起訴願，卻遭訴願機關內政部以「公用徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法請求權」駁回上訴人之訴願，因此，並非上訴人不提起課予義務之訴，乃上訴人無請求公家機關徵收之權，自無從提出課予被上訴人進行徵收義務之訴。且依土地法第215條及土地徵收條例第5條規定可知，被上訴人為徵收土地處分時，該徵收處分之效力已及於土地改良物，該土地上之土地改良物自屬徵收範圍，系爭橋涵（版橋）屬於土地改良物，被上訴人自不得拒絕給付上訴人橋涵（版橋）之徵收補償金，否則，上述條文即成具文。㈣系爭橋涵（版橋）乃鋼筋混凝土所搭建，結構相當堅固，其上可以停車及供通行之使用，因此，並非嘉義縣興辦公共工程拆遷補償自治條例所指之「室外排水涵管之相關設施」，故被上訴人自不得據此拒絕給付。㈤被上訴人辯稱依上訴人84年間與嘉南農田水利會所簽切結書約定，無須將橋涵（版橋）列入補償云云。惟被上訴人所為主動徵收行為，乃公法強制徵收行為，與嘉南農田水利會為「財產處分」有所不同，不適用切結書之約定；況且，該約定乃上訴人與該農田水利會之約定，基於契約相對性原則，並無拘束他人之效力，被上訴人不得據此為有利之主張。且系爭橋涵乃建築法第7條雜項工作物，上訴人對於橋涵有所有權，依據嘉南農田水利會95年11月3日嘉南管字第0950012427號函對於橋涵亦認為屬於「私有」地上物，足認嘉南農田水利會亦肯認上訴人對於該橋涵具有正當權益，應向被上訴人請求賠償費，故嘉南農田水利會不認為土地徵收適用切結書約定，使上訴人無法請求賠償，被上訴人單方面解釋該切結書內容，令人無法理解。又依據嘉南農田水利會84年9月12日84嘉南管字第19060號函說明2應繳納費用明細之「使用費」，乃以20基數（即20年）計算，應認為該農田水利會允諾給上訴人使用20年（至104年），自無可能於104年前將土地為財產處分，今被上訴人乃進行公權力之強制徵收，並非切結書所指之「農田水利會進行財產處分」，上訴人無受該條款拘束之必要。㈥依據土地徵收條例第31條第1項及嘉義縣興辦公共工程拆遷建築物補償自治條例第3條第3項規定可知，上訴人所興建之橋涵應屬建築法第7條「雜項工作物」之範疇，上訴人所委請佑興土木技師事務所估價工程費用5,124,478元，即屬被上訴人應給予之補償金等語，為此請求被上訴人應給付上訴人新臺幣550萬元，即自被上訴人收受起訴狀繕本之翌日起至清償之日止按年息5%計算之利息。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠提起一般給付之訴請求金錢給付，必須是以該訴訟可「直接」行使一給付請求權時始可，如依其所依據實體法之規定，尚須先由行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課予義務之訴，請求作成該核定之行政處分，其未先行提起課予義務之訴，請求行政機關作成核定其給付之行政處分，遽行提起一般給付訴訟，難以達到訴訟之目的，即屬欠缺權利保護要件，自非法之所許（本院91年度裁字第722號裁定參照）。且徵收土地應發給補償費，其補償費項目為補償地價補償費、遷移費或其他補償費，均須經行政主管機關作成補償特定金額之行政處分，應受補償人始基此補償處分而得請求給付，若無補償處分存在，即無請求給付特定金額補償費之權，逕以一般給付訴訟請求給付，自非所許。上訴人提起本件一般給付訴訟，因欠缺法律基礎，依行政訴訟法第107條第3項規定，上訴人起訴不合法，應予駁回。㈡依土地法第215條第1項前段及第241條規定可知，土地改良物補償費之發放，亦以該土地改良物之徵收為前提。換言之，土地徵收核准後始有補償可言，如徵收處分尚未合法生效，自不生請求補償之問題。㈢系爭版橋位於朴子市○○○段雙溪小段377地號（徵收分割377-2地號）及377-1地號（徵收分割377-6地號）上，係上訴人於84年間向水利會申請建築使用而架設，被上訴人依法並未一併徵收系爭版橋，且報內政部核准在案。本件上訴人於請求徵收未經有權核准機關核准前，即尚無有效之徵收處分存在，故上訴人請求被上訴人給付系爭版橋之補償金，自於法無據。㈣依嘉義縣興辦公共工程拆遷補償自治條例第2條規定，本件系爭版橋於申請建築時並無敘明其屬建築改良物，自無前開自治條例予以補償規定之適用，上訴人以土地法第215條、土地徵收條例第5條、建築改良物徵收補償費查估基準第4點及第6點，主張系爭版橋屬徵收補償範圍云云，自屬無據。㈤本件原土地所有權人為嘉南農田水利會，系爭版橋賠償問題依95年5月23日協調會議記錄，且依嘉義縣興辦公共工程拆遷補償自治條例附表3附註2規定，系爭版橋拆除後已改建符合整體排水之工程，並回復其通行功能，而版橋為水利設施一部分，經施工闢建後將回復原有使用功能，則經施工闢建後，不論原橋保留或拆除重建，既將回復原有使用功能，自無應予徵收補償之理等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠徵收土地時，其改良物應一併徵收。又土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管直轄市或縣（市）地政機關會同有關機關估定之，土地法第215條第1項前段及第241條分別定有明文。故土地改良物補償費之發放，亦以該土地改良物之徵收為前提。於未為徵收處分前，地上物所有權人因徵收而生之補償費請求權即不存在。又徵收補償費，既屬被徵收人為公共利益所受財產上損失之補償，則損失之範圍自應先予估算確定，補償方有所據，此觀土地徵收條例第31條第1項及第3項規定甚明，足見補償費之金額須由行政機關經由一定程序而為估定，亦即須由行政機關以行政處分之方式為之，建築改良物補償費請求權之給付內容始為確定，是人民請求行政機關為徵收補償，應係提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，請求行政法院命行政機關為一定作為，而非得逕行提起同法第8條之一般給付訴訟。㈡又依嘉義縣興辦公共工程拆遷建築物補償自治條例第3條第1項規定可知，有關嘉義縣興辦公共工程拆遷建築物補償費之發放，需經由發放機關先行依規定加以審核，再決定其給付之範圍及金額，並據此而作成授益之行政處分，要非經申請人申請，主管機關即得逕行給與確定金額之補償金，已甚明確。是本件上訴人以系爭橋涵位於被徵收之土地上，被上訴人之徵收處分應及於土地改良物，向被上訴人請求核發徵收補償費，其請求比照土地法、土地徵收條例及嘉義縣政府興辦公共設施拆遷建築物補償自治條例，既已明確規定有關徵收補償費之發放，尚須經被上訴人先行核定或確定其給付請求權之範圍，並非可直接對被上訴人行使給付請求權，揆諸前揭說明，上訴人於遭被上訴人否准其申請後，倘對該行政處分不服，自應先依訴願法之規定提起訴願救濟；如仍不服，再循序依行政訴訟法第5條第2項規定，提起「排除否准之課予義務訴訟」，而非得逕依同法第8條第1項之規定提起給付訴訟。㈢原審法院於97年9月17日準備程序時，業已闡明有關上訴人請求550萬元徵收補償費部分，應提起行政訴訟法第5條課予義務訴訟，然上訴人嗣以同日之準備書狀及97年10月17日之行政辯論意旨狀仍堅持提起一般給付訴訟，上訴人提起本件行政訴訟，顯係誤用訴訟類型，致無法達成請求權利保護之目的，且上訴人亦不願補正，則本件訴訟類型之選定既屬有誤，上訴人之訴即屬欠缺權利保護必要等語。
五、上訴意旨略謂：㈠原審要求上訴人應先對被上訴人請求徵收並要求對系爭橋涵（版橋）進行估算，其所揭示之其他救濟途徑與司法院釋字第425號解釋意旨相違背，更使上訴人成為毫無救濟途徑之孤兒，堪認原審判決有違反法令之處。㈡原審判決亦未認定「被上訴人是否已徵收系爭橋涵（版橋）」，逕認定被上訴人未徵收，顯有判決不備理由之違法，若該橋涵（版橋）尚未徵收，自生人民有無徵收補償請求權之問題，若已徵收，充其量僅係請求徵收補償金是否需要被上訴人先行估算之爭點。㈢原審逕以本院90年度判字第2369號給付遺產稅事件判決與徵收補償事件為錯誤、無關聯性之比擬，與經驗及論理法則相違。㈣依原審判決論述邏輯，上訴人向被上訴人申請，若被上訴人拒不估算，則高等行政法院即可受理「排除准否之課予義務訴訟」，此不就是已坦承系爭橋涵（版橋）之補償金額仍可由法院進行估算，足認補償金額多寡並非由被上訴人估算不可，故原審判決認「補償金估算權限認為屬行政機關之功能所在，法院不得取代行政機關而自行決定」（本院90年度判字第2369號判決意旨），又認為上訴人得提起「排除否准之課予義務訴訟」估算補償金額，自有前後理由矛盾之違法等語，為此請求廢棄原判決並發回原審法院更審。
六、本院查：㈠行政訴訟法第125條第2項、第3項規定：「審判長應注意使
當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」次按土地徵收條例第5條，徵收土地時，原則上其土地改良物應一併徵收；應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收後，徵收之；但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。復依土地徵收條例第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第13條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第18條第1項規定：「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」第19條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」第31條規定：「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。…建築改良物…之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之。…」；土地徵收條例施行細則第17條更規定：「本條例第十三條規定之徵收計畫書，應載明下列事項：一、徵收土地或土地改良物原因。二、徵收土地或土地改良物所在地範圍及面積。…七、一併徵收土地改良物。…十三、被徵收土地之使用配置。…十五、應需補償金額總數及其分配。…申請徵收土地改良物，得免記明前項第七款及第十三款事項。」第21條規定：「依本條例第十八條規定所為之公告，應載明下列事項：一、需用土地人之名稱。…四、徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額。…
八、得申請一併徵收之要件及期限。…」；又依土地法第5條第1項、第2項之規定，所謂土地改良物，分為建築改良物及農作改良物二種；附著於土地之建築物或工事，為建築改良物。足見附著於土地之建築改良物所有權人非不得於徵收土地前，請求需用土地人將其建築改良物亦列入徵收範圍，報請中央主管機關內政部核准一併徵收，或於土地徵收後，請求需用土地人補行辦理徵收其建築改良物之手續，並請求直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定其徵收補償費，交由需用土地人列入徵收計畫書；如果需用土地人即為該管縣（市）政府，當事人自得合併向該管縣（市）政府申請辦理徵收其附著於土地之建築改良物之手續，即擬具詳細徵收計畫書（包括估定徵收補償費列入徵收計畫書），報請中央主管機關內政部核准，俟核准後，再由該管縣（市）政府公告，並以書面通知建築改良物所有權人及發給補償費。則高等行政法院於審理有關建築改良物之申請徵收補償遭否准，而循序提起行政訴訟事件，如認為原告提起給付訴訟，請求需用土地人即該管縣（市）政府給付建築改良物的徵收補償費，有誤用訴訟類型情形，無法達成請求權利保護之目的者，自宜由審判長向其闡明：應請求需用土地人即該管縣（市）政府辦理徵收建築改良物之手續，即擬具詳細徵收計畫書（包括估定徵收補償費列入徵收計畫書），報請中央主管機關內政部核准等語，始為適法完整之闡明。
㈡原審法院受命法官於97年9月17日準備程序時，依其準備程
序筆錄所載固曾向上訴人「闡明給付訴訟、課予義務訴訟要件」（原審卷第74頁），惟其內容為何，尚不明確，且依原判決理由所載僅係「闡明有關上訴人請求550萬元徵收補償費部分，應提起行政訴訟法第5條課予義務訴訟」，顯未向上訴人闡明應先請求被告辦理徵收建築改良物之手續（本件需用土地人即被告機關），即擬具詳細徵收計畫書（包括估定徵收補償費列入徵收計畫書），報請中央主管機關內政部核准，俟核准及公告後，才能據以請求發給徵收補償費等語；如果上訴人依據原審之闡明，僅提起請求被上訴人作成核給補償費處分之課予義務訴訟，亦將如原判決理由所指「於未為徵收處分前，地上物所有權人因徵收而生之補償費請求權即不存在」，而無法達成請求權利保護之目的。除此以外，原審法院未再實施任何闡明，於言詞辯論時，審判長及其他法官亦未向上訴人發問確認其起訴聲明之內容（見原審卷第153頁以下）。足見原審並未為適法完整之闡明，則其以上訴人提起一般給付訴訟，顯係誤用訴訟類型，致無法達成請求權利保護之目的，且上訴人亦不願補正，則本件訴訟類型之選定既屬有誤，上訴人之訴即屬欠缺權利保護必要為由，判決駁回其訴，容有未洽。
㈢綜上所述，原判決適用法則既有上開瑕疵，且影響裁判之結
果，上訴人聲明將之廢棄，即為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 10 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 12 月 11 日
書記官 邱 彰 德