最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1485號上 訴 人 經濟部代 表 人 甲○○訴訟代理人 程春益律師
鄭渼蓁律師蘇宏杰律師被 上訴 人 聯華電子股份有限公司代 表 人 洪嘉聰訴訟代理人 陳哲宏律師
羅淑瑋律師上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，上訴人對於中華民國96年7月19日臺北高等行政法院95年度訴字第4266號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人以被上訴人自民國（下同）90年起，經由當時被上訴人之代表人曹興誠及受僱人宣明智、鄭敦謙、倪敏鷗、徐建華等人提供協助，在大陸地區參與創設和艦科技（蘇州）有限公司（下稱和艦公司，該公司於90年11月間設立，92年初完成建廠，同年6月開始量產），持續提供該公司所需之含建廠規劃、設備規劃、生產中技術問題解決、產能分配、帳務處理及上巿規劃等各項協助，和艦公司同意提供該公司15%股權（帳面價值約1.1億美元）予被上訴人，作為前述整體性協助之回饋，上述行為業經被上訴人94年3月董事會及同年6月股東會追認，核屬未經許可赴大陸地區從事投資行為，違反行為時臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條第1項規定，上訴人遂以95年2月15日經審字第09509003500號處分書（下稱原處分），依從輕原則，依93年3月1日修正以前之同條例第86條第1項規定，處被上訴人新臺幣（下同）500萬元罰鍰。被上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起行政訴訟。案經原審法院95年度訴字第4266號判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：訴願決定參據本院95年度判字第1065號判決意旨，認「臺灣地區與大陸地區人民關係條例於在大陸地區投資者，應採實質認定」云云，然該判決係針對誠宇創業投資股份有限公司投資英屬開曼群島商中芯國際積體電路製造有限公司，投資金額美金200萬元，而該開曼群島商中芯公司復持有中芯國際積體電路製造（上海）有限公司100%股權事件，所作之判決，該事件有資金之投入，與本件被上訴人對於和艦公司，既不投資，又無技術合作之情形迥異，訴願決定以與本件不同之判決見解，據為本件論斷之基礎，自欠允當；又所謂「投資」，依現行有效之在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第4條規定，係指「創設新公司或事業」、「對當地原有之公司或事業增資」、「取得當地現有公司或事業之股權。但不包括購買上市公司股票」、「設置或擴展分公司或事業」等4種情形中之一種，訴願決定雖認被上訴人有持續提供建廠規劃、設備規劃、生產中技術問題解決、產能分配、帳務處理及上市規劃等各項協助予和艦公司之事實，但就上開協助行為係該當於上開4種情形之哪一種，則未論斷，自有違誤；另訴願決定之認定事實與所憑證據，亦顯有不一致，訴願決定及原處分於認事用法上，有諸多不合法之處等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：上訴人於處分前已給予被上訴人陳述意見之機會，且被上訴人確有提供關於建廠規劃（包括資金籌措、財務規劃、土地取得、人力、技術及資訊等）之專門技術予和艦公司，協助和艦公司設立及其後之接單、量產，而和艦公司則以承諾給予被上訴人15%股權作為其協助對價，此等事實除經臺灣新竹地方法院檢察署（下稱新竹地檢署）檢察官於起訴書中認定屬實外，復經被上訴人前代表人曹興誠於2封對外公開之聲明書中自承在案，是被上訴人非但有參與和艦公司之創設行為，更係以其專門技術之方式對和艦公司直接出資，符合在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第4條第1項第1款所稱「在大陸地區出資」之類型，則被上訴人未經許可赴大陸投資，已違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條第1項規定，上訴人依同條例第86條第1項規定對之課處罰鍰，並無違法或不當等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審撤銷訴願決定及原處分，係以：㈠和艦公司係於90年11月間登記成立，為兩造所不爭執，而和艦公司登記成立時，應適用之臺灣地區與大陸地區人民關係條例（89年12月20日修正公布，自90年2月22日起施行）第35條第1項固規定：「臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，非經主管機關許可，不得在大陸地區從事投資或技術合作，或與大陸地區人民、法人、團體或其他機構從事商業行為。」，但依同條第3項所訂定之「在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法」則仍沿用82年3月1日發布之辦法，可知臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條第1項所稱之「在大陸地區從事投資」，依上開許可辦法第4條規定，有「在大陸地區出資」、「在大陸地區與當地人民、法人、團體或其他機構共同出資」、「投資第三地區現有公司，並為該公司董事、監察人或對於該公司之經營實際上行使支配影響力之股東，而該公司有前2款出資行為之一」等3種情形，易言之，本件苟欲認定被上訴人有對於和艦公司從事投資，必須係被上訴人有在大陸地區單獨出資創設和艦公司；或被上訴人在大陸地區與當地人民、法人、團體或其他機構共同出資創設和艦公司；或被上訴人投資第三地區現有公司，並為該公司董事、監察人或對於該公司之經營實際上行使支配影響力之股東，而該公司在大陸地區單獨出資創設和艦公司，或在大陸地區與當地人民、法人、團體或其他機構共同出資創設和艦公司等3種情形之一者，始符「從事投資」之要件。㈡原處分乃緣於上訴人承辦人員解讀新竹地檢署起訴被上訴人前代表人曹興誠、受僱人宣明智及鄭敦謙等3人涉嫌刑法第342條第1項背信罪、商業會計法第71條第4款、第5款罪嫌之94年度偵字第1165、1166、1167、4032號起訴書內容，認被上訴人涉有違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條第1項規定，而作成處分乙節，有承辦人所擬「關於新竹地檢署起訴曹興誠先生等人案，依據起訴書內容所載當事人疑涉行政罰部分，經濟部提出說明」一紙在卷可稽（見經濟部投資審議委員會卷），且為上訴人訴訟代理人於原審法院準備程序中是認；但新竹地檢署前揭起訴書起訴涉嫌之事實，其中提到創設、投資和艦公司者，為：「曹興誠與宣明智、鄭敦謙共同基於意圖為自己及中國和艦公司不法利益之犯意聯絡，於90年8月間，與美籍華人Frank Yu所掌握近1億美元資金集團謀議策略合作計畫、策略聯盟，先由Frank Yu資金集團出面，透過第三地至大陸地區江蘇省投資設立一座8吋晶圓廠，取名和艦科技（蘇州）有限公司；聯電公司則以出售8吋晶圓舊線生產設備名義，將相關8吋晶圓生產設備轉運予和艦公司，並與和艦公司簽立8吋晶圓代工合約」、「指派由宣明智督導執行；鄭敦謙負責和艦公司財務規劃；並由出任BE控股公司董事長之Frank Yu出面邀請具管理聯電公司8AB廠經驗之徐建華（另不起訴處分）充任和艦公司董事長與總經理職務以籌組和艦團隊」、「宣明智旋於90年9月、10月間召開主管會議，指示並授權聯電公司各部門配合提供和艦公司相關支援，俾執行聯電公司佈局中國及牽制中芯公司策略」、「聯電公司廠務暨擴建工程部副總倪敏鷗於同年10月30日，即以聯電公司代表之名義出面與蘇州工業園區管理委員會洽談並簽署和艦公司用地投資協議書；Frank Yu則於90年11月間透過在英屬維京群島段立之BE控股公司轉投資橡木聯合公司（OakWood Associates Limited），再由橡木聯合公司轉投資之Invest League公司至蘇州工業園區登記設立和艦公司」等情，從上開起訴事實可知，和艦公司係由美籍華人FrankYu資金集團出面，透過第三地至大陸地區江蘇省投資設立，Frank Yu則於90年11月間透過在英屬維京群島設立之BE控股公司轉投資橡木聯合公司（OakWood Associates Limited），再由橡木聯合公司轉投資之Invest League公司至蘇州工業園區登記設立和艦公司至明。㈢遍觀起訴書全文，固然指稱被上訴人前代表人曹興誠、受僱人宣明智等人在和艦公司創設之過程中，扮演籌謀之角色；但並無被上訴人在大陸地區單獨出資創設和艦公司；被上訴人在大陸地區與當地人民、法人、團體或其他機構共同出資創設和艦公司；被上訴人投資第三地區現有公司，並為該公司董事、監察人或對於該公司之經營實際上行使支配影響力之股東，而該公司在大陸地區單獨出資創設和艦公司，或在大陸地區與當地人民、法人、團體或其他機構共同出資創設和艦公司等3種情形之任何1種創設、投資行為。則上訴人以該刑案起訴書為據，認被上訴人有違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條第1項之從事投資行為，而作成系爭原處分，即有不合。㈣查訴願決定係認定被上訴人持續提供建廠規劃、設備規劃、生產中技術問題解決、產能分配、帳務處理及上巿規劃等各項協助予和艦公司，獲該公司同意提供15%股權回饋予被上訴人，實質屬在大陸地區之投資行為；但查訴願決定上開認定事實縱令屬實，亦屬許可辦法第5條所規範「從事技術合作」之範疇，而與同辦法第4條所規定之「從事投資行為」無涉。另被上訴人前代表人94年3月21日發表之「為和艦案之最新發展敬告聯電股東書」所載有關回饋被上訴人15%股數者，係和艦之海外控股公司，而非和艦公司。又所謂「出資」設立公司係共同行為，與提供技術，獲得對價之回饋，屬契約（交易）之性質，絕然不同，益證原處分認定被上訴人在大陸地區有出資行為，與事實不合。㈤至上訴人主張被上訴人係因違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條第1項規定，而遭上訴人依同條例第86條第1項課處罰鍰，故上訴人對被上訴人為本件原處分之依據，為臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條第1項及第86條第1項，至於原處分書理由欄所引用之許可辦法相關規定，係在說明被上訴人所為出資之種類及其投資方式，該等規定僅係作為臺灣地區與大陸地區人民關係條例有關投資態樣之說明，非上訴人所為本件原處分之依據云云，顯屬無稽，且與上訴人訴訟代理人於原審法院言詞辯論時陳稱，上訴人認定被上訴人係以前揭許可辦法第6條第4款的專門技術，去從事第4條第1項第1款在大陸地區出資之陳述相互矛盾，顯不足採。㈥綜合上述，本件上訴人依據新竹地檢署檢察官之起訴事實，認定本件被上訴人未經許可赴大陸地區從事投資行為，而作成系爭原處分，但未能提出任何明確證據足以證明被上訴人有依行為時臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條第3項授權訂定之許可辦法第4條第1項所規定之「從事投資」行為，其處分即有不合，訴願決定未予糾正，亦有違誤等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：㈠按「臺灣地區人民、法人、團體或其他機構，非經主管機關許可，不得在大陸地區從事投資或技術合作，或與大陸地區人民、法人、團體或其他機構從事商業行為」、「前2項許可辦法，由有關主管機關擬訂，報請行政院核定後發布之。」、「違反第35條第1項規定從事投資、技術合作或商業行為者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，並限期命其停止投資、技術合作或商業行為；逾期不停止者，得連續處罰。」89年12月20日修正公布，自90年2月22日起施行之臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條第1項、第3項及第86條第1項分別定有明文。㈡本件上訴人以被上訴人自90年起，經由當時公司代表人曹興誠及受僱人宣明智、鄭敦謙、倪敏鷗、徐建華等人提供協助，在大陸地區參與創設和艦公司，持續提供該公司所需之含建廠規劃、設備規劃、生產中技術問題解決、產能分配、帳務處理及上巿規劃等各項協助，和艦公司同意提供該公司15%股權（帳面價值約
1.1億美元）予被上訴人，作為前述整體性協助之回饋，上述行為業經被上訴人94年3月董事會及同年6月股東會追認，核屬未經許可赴大陸地區從事投資行為，違反行為時臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條第1項規定，上訴人遂以95年2月15日經審字第09509003500號處分書即原處分，依從輕原則，依93年3月1日修正以前之同條例第86條第1項規定，處被上訴人500萬元罰鍰。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決以上訴人依據新竹地檢署檢察官之起訴事實，認定本件被上訴人未經許可赴大陸地區從事投資行為，而作成原處分，但未能提出任何明確證據足以證明被上訴人有依行為時臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條第3項授權訂定之許可辦法第4條第1項所規定之「從事投資」行為，原處分即有不合，訴願決定未予糾正，亦有違誤等由，乃將訴願決定及原處分均予撤銷。固非無見。惟查，系爭原處分理由三已敘明「相關案卷證據詳附表」，而該附表所列載「被上訴人違規協助和艦公司創設一案證據內容與證據事實」共計72項，除相關調查、訊問筆錄以外，並有HJ PROJECTMASTER PLAN、被上訴人就大陸投資應行注意事項進行了解之傳真文件影本、HJTC/SIP每月會議紀要、華業投資顧問有限公司會談紀要、和艦公司會議紀要、蘇州工業園區管理委員會信函及文件、購買8"舊線設備協定等資料、升等作業資料、N ACE工程設備廠電話一覽表等、市場分析報表、設備清冊、設備明細、鄭敦謙之筆記本及個人電腦（含主機等）及案關文件資料、宣明智行程資料記事本、協助洽談和艦公司用地事宜文件資料、被上訴人8AB廠曾計畫將舊設備出售和艦公司文件資料、專利資料、宣明智電腦光碟片信件目錄及案關信件內容資料、人事資料及員工薪資、徐建華住處扣押之記事簿、和艦公司網站下載資料、和艦公司書面聘書、宣明智及徐建華監聽錄音帶及譯文資料及通聯紀錄分析資料及入出境資料、被上訴人前代表人曹興誠94年2月18日公開說明及3月21日敬告股東書、宣明智與Frank Yu關於和艦公司同意贈股15%之信件紀錄、被上訴人第9屆第11、12次董事會議紀錄、被上訴人所屬各廠於90年至94年間各月份產能利用率及89至93年度之營業收入及營業淨利．．．等證據資料；至於原判決理由五所述經濟部投資審議委員會「關於新竹地檢署起訴曹興誠先生等人案，依據起訴書內容所載當事人疑涉行政罰部分，經濟部提出說明」一紙，僅為新聞資料，而非原處分內容；又本件當事人兩造係就原審法院受命法官於96年5月21日行準備程序時所詢：「本件的處分『起因於』承辦人員解讀新竹地檢署起訴書起訴內容，看來原告（即本件被上訴人）有違規？」一節，回答：「是。」（見原審卷第56頁），乃指起因於，而非如原判決理由五所言本件上訴人僅依新竹地檢署起訴書而作成系爭原處分；是以本件原判決之論斷與卷證顯示尚有未合。而系爭原處分附表所列相關案卷證據，關係著被上訴人是否有未經主管機關許可赴大陸地區從事投資行為之事實，並影響本件依行為時臺灣地區與大陸地區人民關係條例第35條第1項及第86條第1項規定處被上訴人500萬元罰鍰之原處分合法性，尚待調查釐清。㈢被上訴人雖執其前代表人曹興誠、受僱人宣明智、鄭敦謙涉犯刑法第342條第1項背信罪、商業會計法第71條第4款及第5款罪嫌，業經臺灣高等法院96年度上重訴字第104號刑事判決，維持臺灣新竹地方法院95年度矚訴字第1號判決：「曹興誠、宣明智、鄭敦謙均無罪。」之結果，主張本件原處分認定之事實已無所據云云。惟按「刑事判決所認定之事實，及其所持法律上之見解，並不能拘束本院。本院應本於調查所得，自為認定及裁判。」、「行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束。」及「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實。」本院44年判字第48號、59年判字第410號及75年判字第309號著有判例。是行政法院原不受刑事判決之拘束，而可依行政訴訟法第133條規定，本於職權調查證據，依法認定事實及適用法律；從而，原審法院仍應就系爭原處分附表所列相關案卷證據再為調查審認之。㈣末按，解釋契約應以當事人訂約時之真意為準，真意之確定，又當以過去之事實及其他一切證據資料為判斷之依據，不能拘泥文字或截取契約中部分字句任意解釋，致失真意。關於以經濟性質為核心之契約解釋應以訂約時之交易習慣及其所欲達到之經濟目的等為考量因素，並以誠信原則為修正準繩而為之。又在大陸地區從事投資或技術合作許可辦法第6條規定，臺灣地區人民、法人、團體或其他機構在大陸地區從事投資，其出資之種類包括現金、機器設備、零配件、原料、半成品或成品、專門技術、專利權、商標專用權或著作財產權等。本件尚有前開有待詳為調查釐清之重要事項事實，以及前開所列證據未予以詳為審究得否為判斷依據之證據資料。而原判決即認定被上訴人以其關於建廠規劃等專門技術，協助和艦公司設立及其後接單、量產等行為，僅屬「從事技術合作」之範疇，而非屬「從事投資行為」，且和艦公司承諾給予被上訴人15%股權，亦屬契約（交易）性質，非屬被上訴人出資（專門技術）之回饋云云，容有未洽。㈤綜上所述，原判決認事用法尚有未洽，有由原審法院再為調查審認之必要。上訴意旨指摘原判決違背法令，聲明求為廢棄，為有理由，應將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 10 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 黃 淑 玲法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 12 月 11 日
書記官 吳 玫 瑩