最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第1506號上 訴 人 內政部代 表 人 江宜樺被 上訴 人 祭祀公業蕭四房公代 表 人 甲○○訴訟代理人 羅翠慧 律師上列當事人間撤銷土地徵收事件，上訴人對於中華民國96年12月27日臺中高等行政法院96年度訴字第177號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決有關撤銷訴願決定及原處分關於駁回被上訴人申請撤銷臺灣省政府78年4月28日府地4字第52565號函核准徵收被上訴人所有坐落南投縣南投市○○段831之27地號土地、面積0.0224公頃及同段831-36地號土地（徵收同段831-12地號土地後分割之土地）、面積0.1022公頃之處分，撤銷部分上訴人應將上揭土地辦理撤銷徵收及該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理 由
一、緣訴外人南投縣南投市公所（下稱南投市公所）為辦理南投都市計畫停車場「停五」工程，報經臺灣省政府以民國78年4月28日府地4字第52565號函核准徵收「停五」停車場用地即南投縣南投市○○段○○○○○○○號等17筆土地，其中該市○○段○○○○○○○號（原面積0.2316公頃，因南投市公所辦理都市計畫變更，分割0.1022公頃為831-36地號屬住宅區，0.1294公頃為831-12地號屬停車場用地），及831-27地號等2筆土地為被上訴人所有，經南投縣政府公告徵收，並發放補償金完畢。嗣於79年6月16日上訴人所屬都市計畫委員會提案將「停五」停車場用地內舊有住宅部分，變更為住宅區，供區域內舊有住戶建築房屋，並由南投市公所擬定主要計畫。南投縣政府於80年1月18日投府建都字第7126號公告，發佈第1次都市計畫公共設施保留地專案通盤檢討變更，將上開甫徵收之「停五」停車場用地，其中靠東側之0.2469公頃由停車場用地，變更為住宅區用地。南投市公所嗣將已徵收之831-12地號土地，其中為住宅區部分面積0.1022公頃，辦理分割為831-36地號，其後即召開協調會，期以被徵收土地所有權人已同意之理由，得不為原徵收計畫之使用，改按新通過之都市計畫辦理細部計畫，發照予該地上之舊有住戶（承租戶）建築房屋。惟因被徵收土地所有權人大部分不同意，南投市公所未取得土地所有權人之同意書，並未再辦理變更都市計畫，將系爭土地回復為停車場用地，對已發放補償金之建築物亦未著手拆除，設置停車場。嗣被上訴人向南投縣政府申請收回被徵收之土地，經南投縣政府駁回後，提起訴願，為臺灣省政府撤銷原處分後，南投縣政府數年間均未就被上訴人之申請作出准駁之處分，案經延宕數年，始由南投市公所於94年間另作都市計畫，就其第1次都市計畫通盤檢討，將「停五」停車場用地中0.2469公頃變更為住宅區之土地，回復變更為停車場用地後，案經南投縣政府報由內政部於94年6月30日以台內營字第0940084485號函核准，並經南投縣政府於94年7月21日以府都字第09401456631號公告實施，嗣被上訴人於94年11月18日、95年2月13日向南投縣政府申請收回及撤銷徵收上開831-12、831-27等2筆地號土地，經南投縣政府於95年6月13日以府地權字第09501113960號函否准被上訴人。嗣被上訴人於95年7月11日對該函提起訴願，惟另向上訴人表示申請撤銷被徵收之土地，經上訴人95年9月29日台內地字第0950156498號函復被上訴人略以，被上訴人被徵收之土地，其中雖部分前經變更都市計畫將之變更為住宅區，惟現均已回復變更為停車場用地，已無土地徵收條例第49條各款所定應撤銷徵收之事由，不予撤銷徵收。
被上訴人不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決，訴願決定及原處分關於駁回被上訴人申請撤銷臺灣省政府78年4月28日府地4字第52565號函核准徵收被上訴人所有坐落南投縣南投市○○段831之27地號土地、面積
0.0224公頃及同段831-36地號土地（徵收同段831-12地號土地後分割之土地）、面積0.1022公頃之處分均撤銷。前項撤銷部分上訴人應將上揭土地辦理撤銷徵收。被上訴人其餘之訴駁回。上訴人不服，就其不利部分，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：本件徵收系爭土地係計畫作為停車場用地，惟南投縣政府徵收系爭土地後，並未依核准計畫所定之目的使用，反於80年1月10日將系爭831-27、831-36土地變更為住宅區，依土地徵收條例第49條第1項第3、4款規定，已符合撤銷徵收之要件，縱使南投縣政府為規避前開撤銷徵收之規定，再循都市計畫通盤檢討程序，於94年間將系爭土地變更恢復為（停五）用地，亦不能阻止之前已符合該撤銷徵收要件之事實。又所謂附帶條件係：應另行擬定細部計畫，並俟細部計畫完成法定程序發布實施後始得發照建築，係該變更為住宅區之土地得「發照建築」之附帶條件，而非原部分停車場用地變更為住宅區之附帶條件，原部分停車場用地於80年間即已變更為住宅區係不爭之事實，不容上訴人以附帶條件未成就卸責等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人應將坐落南投縣南投市○○段831之12、831之
27、831之36地號之土地辦理撤銷徵收。
三、上訴人則以：申請收回與撤銷徵收所依據之法律及要件均不同，核屬不同事件，被上訴人於83年間申請收回被徵收土地，係依土地法第219條規定申請，嗣被上訴人於94年11月18日申請撤銷徵收，係依土地徵收條例第49條之規定申請，惟斯時系爭南投縣南投市○○段831-27及831-36地號等2筆土地之都市計畫使用分區已變更（回復）為停車場用地，並無符合上開撤銷徵收之情事。都市計畫法第52條規定，徵收私有土地不得違反當地都市計畫。本案於78年臺灣省政府核准徵收當時，都市計畫使用分區為停車場用地，該核准徵收處分係屬合法，系爭土地雖於80年1月18日都市計畫檢討由停車場用地變更為住宅區，該都市計畫檢討變更係民眾因舊有住宅遷建之需陳情所致，非需用土地人主動申請變更，且該變更案有附帶條件，本案因土地所有權人未達成共識，致無法擬定細部計畫，附帶條件未成就，並無符合土地徵收條例第49條第1項第3款及第4款撤銷徵收之要件。退步言，縱有符合撤銷徵收之情事，依土地徵收條例第50條規定，被上訴人亦得主動申請撤銷徵收，惟其怠於行使其權利，遲於本案都市計畫94年7月間變更（回復）為停車場用地後，始於94年11月18日及95年2月13日申請撤銷徵收，惟不能將此不利益歸責於上訴人，況需用土地人認為系爭2筆土地仍有作為停車場之必要，故本案於94年7月21日公告之「變更南投都市計畫（第四次通盤檢討）案」系爭土地已變更（回復）為停車場用地等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原判決將訴願決定及原處分部分駁回被上訴人請求撤銷徵收土地部分予以撤銷，係以：（一）系爭土地完成徵收程序後，南投市公所18年來從未著手為原徵收計畫之使用，且將其中靠東側之系爭土地，辦理都市計畫變更，改為住宅區，劃歸住宅區部分，被上訴人所有南投縣南投市○○段831-12地號土地予以分割為831-36地號土地，以區分為住宅區用地，擬提供予特定人建築房屋，足證系爭土地在徵收計畫開始使用前，經都市計畫變更為住宅區部分之土地，其原擬興辦之停車場計畫業經註銷。亦足證上訴人及南投市公所等均認該部分土地並無作為停車場使用之必要，迨被徵收人不同意上訴人及南投市公所等提供予特定人建築後，即再度變更都市計畫，回復該部分之土地為停車場用地，亦即如原地主同意予其囑意之人建築房屋，即無設置停車場必要，顯有違反行政程序法第8條「行政行為應以誠實信用之方法為之。」之規定，則依土地徵收條例第49條第1項第4款之規定，即構成撤銷之事由。（二）南投市公所將「停五」停車場用地靠東側土地變更為住宅區，雖定有附帶條件，惟查該附帶條件係規定須俟細部計畫完成法定程序發布實施，始得發照建築，並非其都市計畫始發生效力。次查都市計畫一經內政部（或前臺灣省政府）核准，並經縣市政府公告實施，即生效力，縱其後再訂定相同之都市計畫，亦屬另一都市計畫，不得謂係原都市計畫仍繼續維持。關於土地完成徵收後，如需地機關有土地徵收條例第49條第1項所定事由，原土地所有權人是否仍得申請撤銷徵收？雖無相關解釋判例可循。惟被徵收土地所有權人於符合土地徵收條例第9條第1項要件後，如未提出申請收回土地，嗣需地機關依徵收計畫開始使用，原所有權人是否仍可依該規定收回土地疑義一案，內政部曾以95年2月22日函徵詢法務部意見，經法務部以96年1月22日函復內政部稱：「依土地徵收條例第9條第1項規定之立法意旨，似不宜另以限縮解釋之方式，認第1款之規定限於開始動工興建前始有適用，而限制人民權利之行使」是依法務部上開函釋意旨，顯見內政部及法務部對徵收補償費發給完竣屆滿年限，未依徵收計畫開始使用，或未依核准徵收原定興辦事業使用，或依原徵收計畫開始使用後未滿五年，不繼續依原徵收計畫使用者，原土地所有權人之收回土地申請權，不因其申請時需用土地人已著手依徵收計畫使用，而影響其申請收回之權利。則相同之法理，需用土地人於完成徵收後，在徵收計畫開始使用前，將原計畫為停車場用地變更為住宅區用地，擬予特定人使用，原土地所有權人自得依土地徵收條例第49條第1項第4款之規定申請撤銷徵收。（三）上訴人引據本院92年度判字第1095號判決主張，土地徵收完成後，需用土地人有無依原徵收計畫使用土地，原土地所有權人能否請求撤銷徵收或收回徵收土地，應依土地徵收法令之規定以決之，不受都市計畫法令之影響。查系爭土地徵收後，未依徵收計畫開始使用前，即辦理都市計畫變更，改為住宅區，就該部分土地，其原擬興辦之停車場計畫，顯已註銷，且事實上南投市公所於系爭土地變更為住宅區後，十餘年來均未就已發放補償金之地上物予以拆除，將之作為停車場使用，反辦理都市計畫變更，協調原土地所有權人同意將系爭土地供舊住戶興建房屋使用，依土地徵收條例第49條第1項第4款之規定，即應撤銷徵收。上訴人所引上開判決，與本件之情形不同，其此項主張亦屬無據。（四）又上訴人主張南投市公所擬定系爭徵收計畫，預定78年4月起至100年12月之間開完工，因其財源拮据，前未施工。查南投市公所既自陳伊預定於96年9月底辦理停車場開發工程發包，且該用地已辦理徵收之地上物，經伊公告訂於96年10月1日行拆除在案，工程預定於96年底前完工等語，足證苟其有意施工，3個月即可完成，南投市公所雖辯稱其係因財源拮据因而前未施工云云，惟設置停車場最大之經費為徵收補償金，本件徵收土地及地上物之補償金，均已發放完畢，所稱係經費不足，顯有違經驗法則；且縱有經費不足情事，亦可先作平面停車場，供市民使用，亦不致違反原徵收計畫使用。惟竟延宕十餘年未曾拆除地上物，依其所陳祇須3個月即可設施完成，其徵收計畫竟稱預定所須施工期限長達22年，較之任何重大建設之施工期尤長，明顯不合理，參酌本件係由上訴人發起擬將部分徵收土地變更為住宅區以觀，乃有顯不合常情徵收之徵收計畫。需用土地人南投市公所既於完成徵收後2個月，即著手變更都市計畫，將其徵收之停車場用地，其中靠東側部分變更為住宅區，顯係依徵收計畫開始使用前，其興辦之停車場計畫已經註銷。本件被上訴人起訴時僅請求撤銷訴願決定及原處分，未請求判命上訴人應將其核准徵收被上訴人所有坐落南投縣南投市○○段831之27、831之36地號（由831-12地號分割）土地，辦理撤銷徵收，被上訴人追加此部分，此項追加聲明亦不影響訴訟之進行，自應准許，爰就上訴人核准徵收被上訴人所有坐落南投縣南投市○○段831之27地號及同段831之36地號（由831-12地號分割）土地，否准被上訴人申請撤銷徵收，及該部分之訴願決定均撤銷，撤銷部分上訴人應辦理撤銷上開土地之徵收。至於被上訴人逾此部分之請求，經查需用土地人南投市公所並未辦理都市計畫變更，其土地使用分區始終係停車場用地，並未變更原計畫，被上訴人既未於徵收時，不服該部分之處分，而提起行政救濟，被上訴人請求撤銷該部分之徵收，自屬無理由，應予駁回等語，為其判斷之論據。
五、本院查：按「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：．．．依徵收計畫開始使用前，其興辦之事業改變或興辦事業計畫經註銷者。．．．。」土地徵收條例第49條第1項第4款固定有明文。惟土地徵收條例係於89年2月2日公布施行，而於土地徵收條例施行前，有關法律並無如上開撤銷徵收之規定，則於土地徵收條例施行前發生前開撤銷徵收事由者，被徵收土地之原土地所有權人尚不得於土地徵收條例施行後，依據土地徵收條例第49條第1項第4款規定申請撤銷徵收。經查：南投市公所為辦理南投都市計畫停車場「停五」工程，經核准徵收「停五」停車場用地即南投縣南投市○○段○○○○○○○號等17筆土地，其中該市○○段○○○○○○○號（原面積0.2316公頃，因南投市公所辦理都市計畫變更，分割0.1022公頃為831-36地號屬住宅區，0.1294公頃為831-12地號屬停車場用地），及831-27地號等2筆土地為被上訴人所有，經南投縣政府公告徵收，嗣雖經南投縣政府於80年1月18日投府建都字第7126號公告，發佈第1次都市計畫公共設施保留地專案通盤檢討變更，將上開甫徵收之「停五」停車場用地，其中靠東側之0.2469公頃由停車場用地，變更為住宅區用地。南投市公所嗣將已徵收之831-12地號土地，其中為住宅區部分面積0.1022公頃，辦理分割為831-36地號，其後即召開協調會，期以被徵收土地所有權人已同意之理由，得不為原徵收計畫之使用，改按新通過之都市計畫辦理細部計畫，發照予該地上之舊有住戶（承租戶）建築房屋。惟因被徵收土地所有權人大部分不同意，南投市公所未取得土地所有權人之同意書，無法辦理細部計畫，嗣於94年間另作都市計畫，就其第1次都市計畫通盤檢討，將「停五」停車場用地中0.2469公頃變更為住宅區之土地，回復變更為停車場用地後，案經南投縣政府報由上訴人於94年6月30日以台內營字第0940084485號函核准，並於94年7月21日以府都字第09401456631號公告實施，嗣被上訴人於94年11月18日、95年2月13日、95年7月11日向南投縣政府及上訴人申請撤銷徵收上開831-12、831-27等2筆地號土地，經上訴人95年9月29日台內地字第0950156498號函復被上訴人略以，被上訴人被徵收之土地，其中雖部分前經變更都市計畫將之變更為住宅區，惟現均已回復變更為停車場用地，已無土地徵收條例第49條各款所定應撤銷徵收之事由，不予撤銷徵收，經核並無不合。原判決固以南投縣政府於80年1月18日投府建都字第7126號公告，發佈第1次都市計畫公共設施保留地專案通盤檢討變更，將徵收之「停五」停車場用地，其中靠東側之0.2469公頃由停車場用地，變更為住宅區用地，顯見該部分土地並無設置停車場之必要，依土地徵收條例第49條第1項第4款之規定，即構成撤銷之事由。惟查南投縣政府變更原停車場用地為住宅區係於80年間，斯時土地徵收條例尚未施行，自尚不得以此作為撤銷徵收之理由。而迄94年11月18日後被上訴人申請撤銷徵收時，系爭土地業經通盤檢討變更為停車場用地，自無土地徵收條例第49條第1項第4款興辦行業已改變或註銷之情事。至原判決引用法務部函對徵收補償費發給完竣屆滿年限，未依徵收計畫開始使用，或未依核准徵收原定興辦事業使用，或依原徵收計畫開始使用後未滿五年，不繼續依原徵收計畫使用者，原土地所有權人之收回土地申請權，不因其申請時需用土地人已著手依徵收計畫使用，而影響其申請收回之權利。則相同之法理，需用土地人於完成徵收後，在徵收計畫開始使用前，將原計畫為停車場用地變更為住宅區用地，擬予特定人使用，原土地所有權人自得依土地徵收條例第49條第1項第4款之規定申請撤銷徵收乙節。因收回徵收土地之規定，本即規定於土地法第219條並以徵收之處分仍存在為前提，故於當事人已符合收回土地規定時，自不因該徵收土地用地是否經需用土地使用人著手使用或地目變更而影響其申請收回之權利。惟撤銷徵收乃係當事人以意思表示為之，此觀之土地徵收條例第50條規定「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或縣（市）主管機關請求之。該管直轄市或縣（市）主管機關收受申請後，應會同需用土地人及其他有關機關審查，其符合前項規定者，由需用土地人向中央主管機關申請之；其未符合規定者，該管直轄市或縣（市）主管機關應將處理結果函復原土地所有權人。原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷。」自明。故必於行使撤銷權時，該土地徵收符合可撤銷之狀態。其與收回土地之立法宗旨、規定均有所差異，尚難以收回徵收土地之函釋援用於撤銷土地徵收。至本件徵收計畫預定78年4月起至100年12月之間開完工，施工期長達22年，固有不合理之處，惟既經核准在案，自尚難謂於78年間徵收完畢後10餘年間尚未動工設施停車場，即認該興辦停車場之計畫業已改變或註銷。原判決以系爭土地完成徵收程序後，南投市公所18年來從未著手為原徵收計畫之使用，且將其中靠東側之系爭土地，辦理都市計畫變更，改為住宅區，劃歸住宅區部分，被上訴人所有831-12地號土地予以分割為831-36地號土地，以區分為住宅區用地，擬提供予特定人建築房屋，足證系爭土地在徵收計畫開始使用前，經都市計畫變更為住宅區部分之土地，其原擬興辦之停車場計畫業經註銷。且援引法務部函釋認依相同之法理，需用土地人於完成徵收後，在徵收計畫開始使用前，將原計畫為停車場用地變更為住宅區用地，擬予特定人使用，原土地所有權人自得依土地徵收條例第49條第1項第4款之規定申請撤銷徵收。又本件徵收計畫工期過長為不合常情，並於完成徵收後2個月，即著手變更都市計畫，將其徵收之停車場用地，其中靠東側部分變更為住宅區，顯係依徵收計畫開始使用前，其興辦之停車場計畫已經註銷。因而撤銷訴願決定及原處分關於駁回被上訴人申請撤銷臺灣省政府78年4月28日府地4字第52565號函核准徵收被上訴人所有坐落南投縣南投市○○段831之27地號土地、面積0.0224公頃及同段831-36地號土地（徵收同段831-12地號土地後分割之土地）、面積0.1022公頃之處分，撤銷部分上訴人應將上揭土地辦理撤銷徵收，即有可議。上訴人指摘原判決違誤，為有理由，應將原判決此部分廢棄。又本案事實已明，本院以原判決適用法規不當廢棄原判決，自得依已確定之事實自為判決，爰併駁回被上訴人在原審此部分之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 98 年 12 月 24 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 姜 素 娥法官 林 文 舟法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 12 月 25 日
書記官 黃 淑 櫻