最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第346號上 訴 人 甲○○
乙○○戊○○丙○○丁○○（原名：黃榮富）己○○庚○○辛○○壬○○癸○○丑○○以上11人共同訴訟代理人
陳傳中 律師上 訴 人 三一建設股份有限公司代 表 人 子○○被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 寅○○訴訟代理人 廖學興 律師
林倖如 律師上列當事人間有關大眾捷運系統事務事件，上訴人對於中華民國96年2月27日臺北高等行政法院94年度訴更一字第126號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人追加之訴（即給付訴訟聲明）及該訴訟費用部分廢棄，發回臺北高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○、丑○○、三一建設股份有限公司（下稱三一公司）、訴外人漢洋建設股份有限公司（下稱漢洋公司）與被上訴人分別自民國（下同）80年6月10日起簽訂大眾捷運系統土地聯合開發契約書（下稱系爭聯合開發契約書），聯合開發臺北市大眾捷運系統新店線公館站11基地，由上訴人等提供臺北市○○區○○段貳小段39
8、399、400、404之1、422地號（現合併為397與387之2地號）等5筆土地，面積共計705平方公尺，被上訴人依系爭聯合開發契約書第5條第2項約定，取得行為時聯合開發辦法獎勵規定而增加之可建樓地板面積半數及其所應持分之土地所有權，嗣後，上訴人及漢洋公司主張簽約後迄起訴時（92年1月23日）仍未進行開發，並以陳倉富律師事務所89年度富衡律字第89119號函，主張上述契約條款與行政法上「法律保留原則」相違，依民法有關契約無效之一般法律原則，請求被上訴人確認無效，經被上訴人所屬捷運工程局以90年2月6日北市捷五字第9020000300號函覆，認系爭聯合開發契約書簽訂並不涉及行政法上「法律保留原則」，且系爭條文當為有效，上訴人及漢洋公司不服，遂提起本件行政訴訟，於原審法院92年度訴字第401號裁定（下稱原審前裁定）駁回上訴人及漢洋公司之訴後，經本院94年度裁字第1512號裁定（下稱原確定裁定）將原裁定廢棄發回原審法院更為審理。嗣原審法院以94年度訴更一字第126號判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人（即除漢洋公司外之其餘原告）仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人及漢洋公司於原審起訴意旨略謂：㈠系爭聯合開發契約書乃兩造依行為時大眾捷運法第7條與大眾捷運系統土地聯合開發辦法所簽訂，因被上訴人依約應負公共設施興辦義務，與追求公益之目的有關，應屬行政契約，原確定裁定以被上訴人依約負有都市計畫變更等行政協助與獎勵措施及興建後營運之監督管理規定，認定契約書應為行政契約等語，誠屬的論。㈡因本案系爭聯合開發契約書第5條第2項第3款、第4款、第5條第3項第3款及第4款之條款無效，係上訴人得請求給付公法上不當得利之前提要件，且有確認之必要性，故以確認上開契約條款無效作為訴之聲明第1項。又因本案起訴時兩造聯合興建之聯合開發大樓尚未開始興建，惟系爭大樓已於94年底完工落成，並於94年12月29日經被上訴人所屬機關發給使用執照在案，情事有所變更；且上訴人訴訟標的之請求雖有變更，但原請求之基礎仍未變更，爰依行政訴訟法第111條第1項、同條第3項第2款、第3款之規定，請求准予追加訴之聲明第2項（返還公法上不當得利訴訟）。另依行政訴訟法第6條、第7條之規定，本件上訴人請求確認法律關係無效，併依公法上不當得利請求權請求被上訴人返還不當得利，得合併提起確認訴訟及其他財產上給付之訴，本院93年度判字1595號、92年度判字第653號等判決亦同此旨。㈢查被上訴人挾其經濟上與統治地位之優勢，要求上訴人等同意被上訴人所草擬之定型化契約，同意將系爭獎勵放寬之樓地板面積之半數所有權讓與被上訴人，此已違反聯合開發辦法第38條獎勵地主提供土地聯合開發捷運附近地段而非提供被上訴人出租他人營利為目的之意旨，並與具憲法上原理原則位階之不當聯結禁止原則有違。又被上訴人計畫出租前揭土地與建物予私人企業經營商業使用以獲取租金利益，亦與大眾捷運法第1條立法意旨相扞格。職是，聯合開發契約書第5條第2項第3款、同條項第4款、同條第3項第3款與同條項第4款之條款有違前揭法規立法意旨與憲法原則，皆屬無效。是以，上訴人以其無償提供土地面積之土地所有權人身分，依聯合開發辦法第38條之規定，得自始取得獎勵放寬樓地板面積的所有權。今被上訴人無法律上原因，受有獎勵放寬樓地板面積半數的所有權之利益，致上訴人受損害，應返還上開所有權之利益予上訴人。查本件聯合開發大樓土地面積共計1,868平方公尺（原起訴狀誤載為705平方公尺），上訴人無償提供土地面積占上開基地總面積39.07478% 。
今因獎勵開發辦法增加之可建樓地板面積共計1,966.09坪，上訴人原應取得之獎勵樓地板面積共計768.000000000坪，今僅取得共計384.000000000坪。嗣兩造於88年9月10日所召開之「捷運新店繳公館站聯合開發案第12次權益分配會議」中決議聯合開發大樓樓層分配方式，有會議記錄可稽。被上訴人因而取得聯合開發大樓10樓至14樓之建物單獨所有權，今上訴人等基於公法上不當得利請求權，得依民法第179條之規定，向被上訴人主張返還384.000000000坪之建物面積。又本件因上訴人等原應取得系爭獎勵樓地板面積之半數，散佈於聯合開發大樓樓地板面積的每一部分，無法特定而請求返還，且被上訴人所受之利益，仍舊存在，參諸民法第181條但書意旨，上訴人等得請求返還價額。且於前揭88年9月10日之會議中，兩造雙方已約定擬制各樓層之價值作為計算基準，將10樓至14樓之樓層面積價值加總，計算聯合開發大樓10樓至14樓樓地板面積之每坪單位價值為新臺幣（下同）331,536.3元，乘以被上訴人應返還之面積384.000000000坪，得出127,350,609元，此即為被上訴人因強占上訴人等獎勵樓地板面積之半數384.000000000坪之價額。㈣行政訴訟法第6條第1項規定之三種確認訴訟類型應係其特別要件之規定，並非列舉規定，否則行政訴訟法第2條所闡明行政訴訟法於87年修正時，擴大訴權範圍、增加行政訴訟類別之意旨將淪為虛言。本件行政機關藉由締結行政契約之手段，進而侵害人民依法所得享有獎勵之財產權，故而上訴人訴請確認系爭契約條款之無效，併請求被上訴人返還因系爭契約關係而多得之樓地板面積之價額即公法上不當得利，確有即受確認判決之法律上利益。況且，本件非關行政處分，上訴人並無法以撤銷訴訟方式主張權利救濟，復不得逕憑系爭契約提起給付訴訟，故本件適用確認訴訟之類型，符合補充性原則。再者，參諸司法院釋字第574號解釋理由書之意旨，法院於適用程序法時，應以行政救濟之圓滿性為考量，讓人民得依循法律程序請求法院適時審判，俾使權利獲得保障，倘僅視僵化之法條文義，即以程序上駁回權利受侵害人民之救濟請求，則使保障人民權利之口號陷入空談，而有以文害義之嫌。查本件兩造間公法上法律關係即係基於聯合開發契約書而發生，而該契約之系爭部分條款，即為規範從整體關係中發生之權利、義務之明文，故上訴人請求確認聯合開發契約之系爭部分條款無效，尚非不得適用確認公法上法律關係存否訴訟之規定。退步言之，民事訴訟法89年修正後，已放寬納入確認法律關係基礎事實存否之訴。從而，本件所爭執者係契約關係效力之存否，合屬法律關係基礎事實存否之主張，自得類推適用民事訴訟法第247條關於確認訴訟特別要件之規定，以具有確認利益即為已足等語，為此請求判決⒈確認上訴人與被上訴人簽訂系爭聯合開發契約書第5條第2項第3款、同條項第4款、同條第3項第3款與同條項第4款等條款無效，⒉被上訴人應分別給付上訴人如原判決附表所示金額（合計127,350,609元），及自追加訴訟狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠查本院原確定裁定以被上訴人係依法律授權與上訴人訂定開發契約，作為履行公共任務之手段，契約內容均受法律規範，及依訂約整體目的及約定之給付內容與效力綜合判斷，認定系爭聯合開發契約書應屬公法契約（行政契約），此與最高法院91年度臺上字第1982號確定判決與本院79年度裁字第197號裁定認開發契約屬私法契約之認定有異，準此，本件符合行政訴訟法第178條規定行政法院就其受理訴訟之權限與普通法院確定裁判之見解有異之情形，應以裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋，以利行政機關遵循。㈡次查，上訴人主張部分契約條款無效，係屬事實問題或事實關係之存否，非得為行政訴訟中確認訴訟之標的，有司法院院字第2775號解釋之意旨可參，是以上訴人之訴顯欠缺行政訴訟法第6條所規定之訴訟要件，應以裁定駁回之。㈢退步言之，人民因土地聯合開發契約亦蒙其利，並無所謂人民給付與行政機關給付顯不相當之情事。又本件聯合開發契約並無違反不當連結禁止之原則，且系爭契約書中，人民給付（提供土地）之特定用途即係與被上訴人合作興建聯合開發建築物，非如上訴人所稱遍觀合約並無約明人民給付之特定用途。另民法定型化契約之規定並非行政程序法第141條準用之範圍，且系爭契約書非定型化契約，對上訴人未造成重大不利益或顯失公平。㈣再查，參諸行政程序法第111條之規定，可知行政訴訟法第6條所稱「行政處分無效」係指行政處分因具有重大而明顯之瑕疵，而自始、當然、確定的不生效力之謂。是以，尚不論確認契約條款無效，與確認行政處分無效顯不相當，應無類推適用相關規定之餘地，況且，系爭聯合開發契約為被上訴人依法訂定，經上訴人於80、81年間在自由意志下所簽訂，無任何重大而明顯之瑕疵，自與此處「無效」之要件不合。㈤另就程序部分言，本件原訴訟為「確認（契約條款）無效訴訟」，今上訴人於本院發回更審後方主張依公法上不當得利請求權追加「一般給付訴訟」，而為「確認＋給付」云云，惟查，兩者請求之基礎難謂未變更，且上訴人未經向被上訴人請求即率而提起一般給付訴訟，屬欠缺權利保護要件，故被上訴人亦不同意上訴人所為之追加他訴。至上訴人中之三一公司、丁○○，早已將系爭聯合開發契約之權利義務移轉第三人，顯非實體法上正當權利人，其對被上訴人提起本件確認訴訟及追加給付金錢訴訟，即欠缺權利保護必要。㈥再查被上訴人將租售聯合開發不動產之所得挹注聯合開發基金，作為捷運建設財源，符合本件行為時大眾捷運法第5條第1項、第7條，以及79年公布之大眾捷運系統土地聯合開發辦法第5條及第40條之意旨，非如上訴人所稱與大眾捷運法第1條立法目的無關。㈦綜上，系爭聯合開發契約合法有效，被上訴人依約取得獎勵面積之半數，有法律上之原因，不構成公法上不當得利。又本件上訴人既非最終與被上訴人間就系爭聯合開發大樓訂定土地聯合開發契約書之全部私地主，則上訴人未提出資料僅以計算式主張其所提供土地占全部聯合開發大樓基地之39.07478％（即100％－60.92522％《被上訴人所提供之比例》＝39.07478％）云云，實有違誤。至依建物登記，被上訴人依約取得之建物單獨所有權，並非10至14樓之建物。且因被上訴人所受利益為土地及建物，並不符合依其利益之性質或其他情形不能返還之情事，故上訴人依不當得利規定請求返還價額，亦無由成立。再被上訴人於94年最終之分配取得之建物價值，與上訴人依88年當時分配樓層情形計算所得者亦有不同。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠依行政訴訟法第260條第3項規定，原審法院自應以本院原確定裁定所為廢棄發回之法律上判斷即系爭『聯合開發契約書』應屬公法契約（行政契約）為本件判決基礎，合先敘明。㈡按我國之行政訴訟法除第6條第1項之規定外，並未有其他關於確認訴訟要件或類型之規定，可知確認訴訟限於：⒈確認行政處分無效；⒉確認公法上法律關係成立或不成立；⒊確認行政處分（已執行完畢等）違法等三種類型。查上訴人等訴之聲明第1項皆為「確認上訴人等與被上訴人簽訂系爭聯合開發契約書第5條第2項第3款、同條項第4款、同條第3項第3款與同條項第4款等條款無效。」並非上開行政訴訟法第6條第1項所規定之3種確認訴訟之類型，是以，上訴人等就此部分之起訴即難謂有合。㈢次按，前揭類型⒉所謂之法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規規範效果，在兩個以上權利主體間所產生之權利義務關係而言；行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但法規、行政行為、契約條款及事實行為均非法律關係之本身，而係法律關係之發生原因，故皆不得以其存否為確認訴訟之標的。查本件上訴人等起訴請求確認無效之系爭聯合開發契約書第5條第2項第3款、同條項第4款、同條第3項第3款與同條項第4款等條款，僅為上開約定之一部分，且與其餘部分具有不可分割之關係，則其所個別形成者，僅是單純之事實外觀而已，並不具法律關係之內涵，參酌前開說明，自不得作為確認訴訟之標的甚明。準此說明，本件上訴人等以系爭聯合開發契約書第5條第2項第3款、同條項第4款、同條第3項第3款與同條項第4款等條款，作為確認無效訴訟之標的，顯與法不合，應予駁回。㈣另本件上訴人等於起訴狀送達後，主張系爭聯合開發契約書第5條第2項第3款、同條項第4款、同條第3項第3款與同條項第4款等條款經確認無效後，上訴人等自得請求給付公法上不當得利，爰追加訴之聲明第2項之請求。然上訴人等為此部分訴之追加，業經被上訴人表示不同意在卷；且查本件迭經原審法院前審及本院之審理，上訴人等皆未為此主張，嗣經本院廢棄原審前裁定發回原審法院審理後始為追加，容有延滯訴訟之嫌，在時機上尚非恰當；況上訴人等為此請求，迄今亦未提出足以證明被上訴人確有如聲明所示金額之不當得利之證據，故上訴人等為此訴之追加，顯然不適當。退步言之，縱認上訴人上開訴之追加應予准許，然本件上訴人等之第1項訴之聲明既經認定不合法，已如前述，則上訴人等就據以延伸之公法上不當得利有所請求即失所依附，故上訴人等此部分追加起訴顯無理由，應併予駁回。
五、上訴意旨略謂：按行政訴訟法第6條之法條文義是否專就確認訴訟之類型予以列舉明定，抑或僅係確認訴訟特別要件之概括規定，容有疑義，原判決未就該法第2條、第6條及第11條等相關條文間，依其立法理由、修法背景過程、各條文相互援用之關連性及法律解釋，以及人民權利遭受侵害時之救濟圓滿性等綜合審酌，僅以僵化之訴訟法法條文義，逕以程序駁回上訴人之請求，實有以文害義之嫌，原判決顯有適用法規不當之違誤。又提起確認訴訟所著重者在於是否有即受確認判決之法律上利益，以及是否不得提起他種訴訟（補充性）。本件行政機關藉由締結行政契約之手段，進而侵害人民依法所得享有獎勵之財產權，故而上訴人訴請確認系爭契約條款之無效，併請求被上訴人返還因系爭契約關係而多得之樓地板面積之價額即公法上不當得利，確有即受確認判決之法律上利益。況且，本件非關行政處分，上訴人並無法以撤銷訴訟方式主張權利救濟，復不得逕憑系爭契約提起給付訴訟，故本件適用確認訴訟之類型，符合補充性原則，殆無疑義，原判決未就爭議內容有無確認利益及是否不得提起他種訴訟予以實質審理，即逕予駁回，亦有適用法規不當之違誤。其次，原判決就何以未採納上訴人關於行政訴訟法對訴訟類型並無列舉窮盡之意，除該法所明定之各類訴訟之外，應尚有類型外訴訟之主張，於理由欄內無隻字片語之說明，顯有判決理由不備之違誤。再者，參諸司法院釋字第574號解釋理由書所揭櫫「有權利必有救濟」之意旨，法院於適用程序法時，應以行政救濟之圓滿性為考量，讓人民得依循法律程序請求法院適時審判，俾使權利獲得保障，倘僅視僵化之法條文義，即以程序上駁回權利受侵害人民之救濟請求，則使保障人民權利之口號陷入空談等語，為此請求判決廢棄原判決，確認上訴人與被上訴人簽訂系爭聯合開發契約書第5條第2項第3款、同條項第4款、同條第3項第3款與同條項第4款等條款為無效，並判命被上訴人應分別給付上訴人共109,391,327元（其分配額如原判決附表所示），及自追加訴訟狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。
六、本院查：㈠「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之
訴訟，非上訴人有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」為行政訴訟法第6條第1項所明定。可見確認訴訟類型，除法律另有規定外，限於：（一）確認行政處分無效；（二）確認公法上法律關係成立或不成立；（三）確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分違法等三種。又行政訴訟法第2條既規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」則除法律別有規定，依其規定處理外，如果依行政訴訟法規定提起確認訴訟，即應遵守「本法（行政訴訟法）」之規定，受其列舉的確認訴訟種類限制。至所謂法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體（人）間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之利用關係而言。行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但法規、行政行為、契約條款及事實行為均非法律關係之本身，而係法律關係發生之原因，皆不得以其有效或存在否為確認訴訟之標的；且現行行政訴訟法既無如89年2月9日修正民事訴訟法第247條，新增「確認法律關係基礎事實存否之訴」之規定，又無準用的規定，基於法律保留原則，自不得任意類推適用，主張可以提起確認行政契約條款無效訴訟。
㈡原審以本件上訴人等訴之聲明第1項皆為「確認上訴人等與
被上訴人簽訂系爭聯合開發契約書第5條第2項第3款、同條項第4款、同條第3項第3款與同條項第4款等條款無效」，並非上開行政訴訟法第6條第1項所規定之3種確認訴訟之類型，其所個別形成者，僅是單純之事實外觀而已，並不具法律關係之內涵，自不得作為確認訴訟之標的甚明，此部分起訴於法不合等語為由，將確認系爭行政契約條款無效部分訴訟，判決駁回。其結論尚無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
㈢次按「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：．
．．二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」行政訴訟法第111條第3項第2款定有明文。其立法理由舉例說明：「如撤銷或變更違法行政處分之請求，與因該違法行政處分所致損害賠償請求權，其基礎同一，亦應許為訴之變更或追加」。本件上訴人於原審起訴請求確認系爭行政契約條款無效，其目的既在確認被上訴人依該條款所分配取得之「獎勵放寬樓地板面積半數的所有權」利益，無法律上原因，俾據以請求返還公法上不當得利，則其追加提起給付公法上不當得利價額訴訟之標的與確認系爭行政契約條款無效訴訟之標的雖有不同，但請求之基礎同一，均為系爭行政契約條款是否無效的問題，依前揭規定，本應准許上訴人追加該請求給付公法上不當得利價額訴訟。然原判決卻以上訴人等為此部分訴之追加，業經被上訴人表示不同意在卷；且上訴人於更審中始為追加，容有延滯訴訟之嫌，在時機上尚非恰當等語為由，不予准許，容有未洽。且上開訴之追加僅係將兩個原本各自獨立的請求，經由追加後訴，使合併由受理前訴的法院審理，其間關係乃客觀訴之合併，並非附帶起訴，自無附隨關係可言；縱使前訴因不合法或無理由，必須予以裁定或判決駁回，法院仍須就後訴單獨審酌其起訴是否具備訴訟要件及其本案請求是否有理由。然判決卻謂：縱認上訴人上開訴之追加應予准許，惟上訴人有關確認系爭行政契約條款無效之起訴既經認定不合法，則上訴人再就據以延伸之公法上不當得利有所請求，即失所依附，故上訴人此部分追加起訴顯無理由，應併予駁回等語，即誤認追加給付訴訟部分係附隨於先前之確認訴訟，亦有未洽。上訴人聲明將此部分廢棄，即為有理由，爰將原判決關於駁回上訴人追加之訴（即給付訴訟聲明）部分廢棄，發回原審法院更為審理。
據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 2 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 4 月 3 日
書記官 邱 彰 德