最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第382號上 訴 人 台灣中油股份有限公司
（原名中國石油股份有限公司）代 表 人 甲○○訴訟代理人 林石猛律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 乙 ○上列當事人間海洋污染防治法事件，上訴人對於中華民國95年12月28日高雄高等行政法院95年度訴字第700號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所有「中油七號」油駁船於民國（下同）94年12月8日10時30分至11時在高雄港49號碼頭對QIN TAI06商船實施加油作業時，經行政院海岸巡防署海岸巡防總局南部地區巡防局第五海岸巡防總隊（下稱第五海岸巡防總隊）發現該油駁船未採取佈設攔油索之適當防制排洩措施，乃拍照存證，並作成偵訊（調查）筆錄，移由被上訴人所屬海洋局審理違章屬實，被上訴人乃以上訴人違反海洋污染防治法第30條規定，依同法第54條規定裁處新臺幣（下同）100萬元罰鍰。
上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人之海洋局並非航政主管機關，無權對海洋污染防治法第30條所稱之「船舶之適當防制排洩措施」加以解釋；而航政主管機關高雄港務局從未要求上訴人作業油駁船作業時需設攔油索；另觀各國國際商港亦未規範油駁船為泊靠碼頭之船舶加油時需佈設攔油索；被上訴人無權強求系爭上訴人之油駁船佈設攔油索。㈡環保署94年11月16日環署水字第0940092644號函核准之上訴人公司「海洋污染緊急應變計畫及賠償污染損害之責任保險單」核定事項二（一）「油輪及油駁船泊靠碼頭之裝卸作業應佈設攔油索」，亦明確規範僅油輪及油駁船「直接」泊靠碼頭作業時，需佈設攔油索，並不包括本件油駁船「並排」為泊靠碼頭之船舶加油之情形；況此事項乃環保署片面核定，非在上訴人所提緊急應變計畫範圍，被上訴人不得以之限制上訴人。㈢如油駁船加油作業均需佈設攔油索，將衝擊航運之安全性，增加應變所需時間及難度，造成港區航運之混亂及危險。㈣油駁船並非油輪，且其作業地點不需經過管理機關指定，無商港港務管理規則第35條佈設攔油索之適用等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：㈠上訴人提出經環保署核定之「海洋污染緊急應變計畫及賠償污染損害之責任保險單」，其中核定事項二（一）已載明：「油輪及油駁船泊靠碼頭之裝卸作業應佈設攔油索」，且該核定事項亦據環保署釋明包括油駁船對停靠於港內岸邊碼頭受油船舶之裝卸作業應佈設攔油索在案；系爭油駁船作業時未佈設攔油索，違反環保署核定之緊急應變計畫所規定之防制排洩措施。㈡系爭油駁船未依商港港務管理規則第35條規定佈設攔油索，足見上訴人未採取適當之防制排洩措施，自應受罰等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人提出於環保署之「海洋污染緊急應變計畫及賠償污染損害之責任保險單」固承諾其油輪及油駁船靠泊碼頭之裝卸作業，將遵照指示佈妥攔油索等語，而經環保署94年11月16日環署水字第0940092644號函核定在案；而環保署上開核定事項所指油輪及油駁船泊靠碼頭之裝卸作業應佈設攔油索，係包括油駁船對停靠於港內岸邊碼頭受油船舶之裝卸作業應佈設攔油索等情，復據環保署94年12月20日環署水字第0940103179號函釋甚明，固有各該緊急應變計畫（見原處分卷第96頁）、會議紀錄（見原審卷）及環保署各該函文（見原處分卷第21頁至第24頁）可稽。惟按上開「海洋污染緊急應變計畫及賠償污染損害之責任保險單」乃係依據海洋污染防治法第13條規定所提出；按「中央主管機關指定之公私場所從事油輸送、海域工程、海洋棄置、海上焚化或其他污染行為之虞者，應先提出足以預防及處理海洋污染之緊急應變計畫及賠償污染損害之財務保證書或責任保險單，經中央主管機關核准後，始得為之。」海洋污染防治法第13條定有明文，可見該條規定乃在規範經中央主管機關指定之公私場所，如要從事有污染海洋之虞之行為，諸如從事油輸送、海域工程、海洋棄置、海上焚化等，有事先提出足以預防及處理海洋污染之緊急應變計畫及賠償污染損害之財務保證書或責任保險單經中央主管機關核准之義務，否則不得從事上開行為。換言之，上開規定乃主管機關對從事上開行為之管制措施，如公私場所未能提出足以應變緊急事故之計畫書及責任保單，則其法律效果為不得從事上開規定之各項行為，否則依海洋污染防治法第45條第1項規定予以處罰；其與海洋污染防治法第30條有關船舶裝卸、載運油、化學品及其他可能造成海水污染之貨物，應採取適當之防制排洩措施之規定，二者規範目的有別，行為義務亦有不同，尚難相提併論。此觀海洋污染防治法第13條係規定由中央主管機關環保署負責審查緊急應變計畫及責任保險單之內容，而同法第30條所稱之適當排洩措施依同法施行細則第19條規定需依船舶法、商港法及航政主管機關之相關規定及國際公約或慣例辦理自明。按對於人民違反行政法上義務之行為處以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第23條法律保留原則之意旨。海洋污染防治法第54條所稱違反同法第30條所規定應採取之適當防治措施，因涉及裁罰性法律構成要件，同法施行細則第19條規定既明定係依船舶法、商港法及航政主管機關之相關規定與國際公約或慣例定之，自無在此構成要件之外，增加其所未規定之要件。公私場所從事油輸送等行為前依海洋污染防治法第13條規定提出於環保署審查之緊急應變計畫及責任保險單事項，其經環保署核定者，祇是各該公私場所得從事上開行為之前提要件，並非等同於海洋污染防治法第30條所規範之應採取之適當防制排洩措施。
換言之，海洋污染防治法第13條並非同法第30條及第54條裁罰之構成要件，二者不容錯置。被上訴人及訴願決定謂有關環保署依海洋污染防治法第13條所為核定上訴人油輪及油駁船泊靠碼頭之裝卸作業應佈設攔油索之緊急應變計畫，該核定內容即構成同法第30條所稱之上訴人應採取之適當防制排洩措施云云，顯係錯置海洋污染防治法第30條及其施行細則第54條之構成要件，增加上開裁罰性法規所未有之構成要件，殊非可取。是被上訴人及訴願決定以上訴人違反環保署核定之應佈設攔油索之緊急應變計畫為由，依海洋污染防治法第54條規定處罰上訴人，其理由尚有未洽。㈡惟按「油輪：
指其貨艙構造主要用於運送散裝液體油類貨物之船舶。」「油輪裝卸油料，應在商港管理機關指定地點為之。作業時並應圍設攔油帶，如有溢漏應即予清除，並通知商港管理機關。．．．」為港務主管機關交通部依商港法第35條之1及第43條之1授權訂定之海水污染管理規則第2條第2款及商港港務管理規則第35條所規定。又「為避免污染港區水域，凡載運散裝油料、液體化學品等貨類之船舶，於港區裝卸作業時，均應依商港法令規定圍設攔油帶，爰商港港務管理規則第35條所指油輪，自應包括油駁船在內。」則經交通部95年11月30日交航字第0950060304號函釋在案。準此，上訴人所有系爭油駁船於前揭時間在高雄港49號碼頭為他船實施加油作業時，自應依上開規定圍設攔油帶，至該油駁船是直接泊靠碼頭作業或者是在泊靠碼頭之他船外檔從事加油作業，均非所問。上訴人主張系爭油駁船並非直接泊靠碼頭作業，不需佈設攔油索云云，顯非可取。又油輪從事裝卸油料作業時應佈設攔油索既為商港法所授權之商港港務管理規則第35條所規定，此項措施即為海洋污染防治法第30條及其施行細則第19條所規定應採取之適當防制排洩措施，系爭油駁船既在我國境內港區作業，自應遵行上開規定，上訴人主張其他國際商港未有類似規定，且佈設攔油索徒增航運交通之危險云云，尤非可取。又交通部為商港法之中央主管機關，其下級機關高雄港務局應遵行交通部就商港法所為之解釋，是證人即高雄港務局港口管理中心主任孫瑋炫於原審審理時有關上訴人公司之加油船及油駁船並非大型的油輪，故非商港港務管理規則第35條稱之油輪云云（見原審法院95年11月13日準備程序筆錄），其僅以船隻規模大小論定系爭油駁船並非商港港務管理規則第35條所稱之油輪，殊屬誤解法令之規定，洵非可採。再者，上訴人之油駁船雖可於高雄商港區對所有泊靠碼頭之商船加油，但其作業既仍應事先獲得高雄港務局之核准，則各該碼頭即屬商港港務管理規則第35條所稱之指定地點，殆無疑義；上訴人訴稱其油駁船可在高雄港任何碼頭從事加油作業，即知其地點未受管制，故無上開管理規則第35條規定之適用云云，亦無可採。是以，被上訴人以系爭油駁船於前開時地從事加油作業未依商港港務管理規則第35條規定佈設攔油索，違反同法第30條及其施行細則第19條之規定，其基於同一事實補充其處分之法律上陳述，並無礙上訴人之防禦，自得准許，從而，被上訴人依海洋污染防治法第54條規定處罰上訴人，自屬有據。綜上所述，原處分以上訴人違反海洋污染防治法第30條依同法第54條規定裁處上訴人100萬元罰鍰，其理由雖有未盡之處，惟其基於同一事實認定既已補正如前所述之法律上之理由，其處分即非無據；訴願決定予以維持，理由雖有未洽，惟其結論並無二致，仍應予以維持等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：㈠按「船舶裝卸、載運油、化學品及其他可能造成海水污染之貨物，應採取適當防制排洩措施。」、「違反第30條或第31條規定者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並得限期令其改善；．．．」、「本法．．．第30條所稱船舶之適當防制排洩措施，依船舶法、商港法及航政主管機關之相關規定與國際公約或慣例辦理。」分別為海洋污染防治法第30條、第54條及其施行細則第19條所明定。次按「油輪：指其貨艙構造主要用於運送散裝液體油類貨物之船舶。」、「油輪裝卸油料，應在商港管理機關指定地點為之。作業時並應圍設攔油帶，如有溢漏應即予清除，並通知商港管理機關。．．．」復分別為商港主管機關交通部依商港法第35條之1及第43條之1授權訂定之「海水污染管理規則」第2條第2款及「商港港務管理規則」第35條第1項所規定。㈡本件上訴人所有「中油七號」油駁船於94年12月8日10時30分至11時在高雄港49號碼頭對QIN TAI06商船實施加油作業時，經第五海岸巡防總隊發現該油駁船未採取佈設攔油索之適當防制排洩措施，乃拍照存證，並作成偵訊（調查）筆錄，移由被上訴人所屬海洋局審理違章屬實，被上訴人乃以上訴人違反海洋污染防治法第30條規定，依同法第54條規定裁處100萬元罰鍰。上訴人不服，循序提起行政訴訟。原判決關於上訴人違反海洋污染防治法第30條規定之違規事實，及被上訴人依同法第54條規定所為原處分之合法性，暨上訴人在原審之主張如何不足採等事項，均已詳為論述，因而維持原處分及訴願決定，駁回上訴人在原審之訴，尚無上訴人所指原判決不適用法規及不備理由之違法情形。㈢查原審法院審理時，就商港港務管理規則第35條所稱「油輪」之定義及該條第1項規定油輪裝卸油料，作業時應圍設攔油帶，是否包括油駁船為泊靠碼頭之船舶加油作業等節，函詢商港主管機關交通部，經該部以95年11月30日交航字第0950060304號函復以：「．．．為避免污染港區水域，凡載運散裝油料、液體化學品等貨類之船舶，於港區裝卸作業時，均應依商港法令規定圍設攔油帶，爰商港港務管理規則第35條所指之油輪，自應包括油駁船在內。」等語，足認上訴人所有之系爭油駁船於前揭時間在高雄港49號碼頭為他船實施加油作業時，應依商港港務管理規則第35條規定圍設攔油帶，否則，即屬未採取適當防制排洩措施，而違反海洋污染防治法第30條及其施行細則第19條規定，被上訴人據此依同法第54條規定處上訴人100萬元罰鍰，於法並無不合。上訴人主張原判決未審酌油輪與油駁船之間實質上差異，亦未審酌證人之證詞，而有判決不備理由及不適用法規之違法云云，尚不足採。㈣縱高雄港務局事前核准上訴人所有之系爭油駁船在高雄港49號碼頭實施商船加油作業，惟上訴人依商港法等相關規定，仍不得為污染港區之行為（商港主管機關交通部上開95年11月30日交航字第0950060304號函說明二，亦重申斯旨），並依海洋污染防治法第30條及其施行細則第19條規定，應採取適當防制排洩措施，以避免污染港區水域，此乃上訴人經營港區加油業務，依法應遵守及注意之事項，其應注意能注意而未注意，自難解免過失責任。上訴人主張其所有之系爭油駁船事前已徵得高雄港務局之核准在碼頭實施商船加油作業，則其油駁船對商船加油，並無故意或過失，被上訴人依海洋污染防治法裁罰之，顯違誠信原則及信賴保護原則云云，實乃誤解原處分係處罰其所有之系爭油駁船未採取適當防制排洩措施，而非處罰其在碼頭實施商船加油作業，所訴原判決有不適用法規之顯然錯誤乙節，當無可採。㈤經查原判決已詳為論述被上訴人將行政院環境保護署94年11月16日環署水字第0940092644號函核准之上訴人「海洋污染緊急應變計畫及賠償污染損害之責任保險單」核定事項二（一）「油輪及油駁船泊靠碼頭之裝卸作業應佈設攔油索」作為構成海洋污染防治法第30條所稱之上訴人應採取之適當防制排洩措施乙節，殊非可取，惟基於商港法等相關規定，上訴人所有之系爭油駁船仍負有裝卸油料作業時應圍設攔油帶之義務，從而原處分理由雖有未盡之處，惟基於同一事實認定既已補正如前所述之法律上之理由，其處分即非無據。從而，上訴人猶就原判決所不採之上開行政院環境保護署核定事項為爭執，委無足取。㈥至上訴意旨其餘所稱各節，經核僅係就原審事實認定之職權行使加以指摘，或執其歧異之見解而主張原判決維持原處分有如何之違誤，均難認原判決有不適用法規及不備理由之違法。㈦綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 9 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 黃 淑 玲法官 劉 介 中法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 4 月 9 日
書記官 吳 玫 瑩