最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第39號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 國防部陸軍司令部代 表 人 乙○○訴訟代理人 林志宏律師上列當事人間眷舍事件，上訴人對於中華民國95年11月16日臺北高等行政法院95年度訴字第1273號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人之父孫玉衡生前經核配實踐七村（高雄市○○區○○○路○○巷○○號）眷舍乙戶，嗣原眷戶孫玉衡於民國59年12月23日亡故，由其配偶孫潘彎承受原眷戶之眷舍居住權益，孫潘彎於72年9月20日將眷舍頂讓與訴外人李水莫，李水莫繼於76年10月14日將系爭眷舍頂讓與訴外人李菁華。被上訴人所屬陸軍第八軍團司令部接獲人民檢舉，經查核檢舉事證屬實，乃依國軍軍眷業務處理作業要點之規定，以陸軍第八軍團司令部93年6月25日實雲字第0930007847號書函，通知上訴人於一個月內改善，屆期上訴人仍未能完成改善，陸軍第八軍團司令部乃以94年8月22日實雲字第0940011893號呈，請被上訴人依規定撤銷上訴人系爭眷舍居住權，被上訴人經審查上訴人之違規事證屬實，乃以94年9月14日邢節字第0940008756號函撤銷上訴人系爭眷舍居住權，並收回系爭眷舍，上訴人不服，提起訴願，經國防部以95年2月14日決字第17號訴願決定駁回，上訴人仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：上訴人之眷舍配住案件其處理程序已進行至「輔助購宅權益」和「獅甲國宅抽籤籤票已抽到高雄市○鎮區○○○路○○○○巷○○號7樓」之程序，而且眷管單位不准上訴人搬入前開已抽到之地址內居住，因此，依國軍老舊眷村改建條例第1條及第2條第2項規定，可知老舊眷村改建條例之主管機關為國防部而非被上訴人，故被上訴人之原處分自屬未有管轄權之機關而為處分，有違背國軍老舊眷村改建條例第2條第1項和行政程序法條17條第1項之違背法令情事。本件違規之當事人為孫潘彎，而非上訴人，眷舍之註銷對象應為孫潘彎，原處分以上訴人為對象，自有不法。另孫潘彎於72年有眷舍轉讓事實，被上訴人遲至94年始撤銷上訴人系爭眷舍居住權，已逾15年之時效等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：有關國軍眷舍之分配、收回乃悉依前國軍在臺軍眷業務處理作業辦法及現行之國軍軍眷業務處理作業要點為法令依據，至於國軍老舊眷村改建條例乃規範國軍老舊眷村改建事宜，與國軍眷舍之配住及收回尚無直接牽涉，上訴人認本件應受國軍老舊眷村改建條例規範，應以國防部為主管機關，實係對法規有所誤解。本件乃上訴人不服被上訴人所作成行政處分而提起行政訴訟，殊與民法或民事訴訟上之請求權基礎無涉，是上訴人所陳請求權已逾越消滅時效云云，委無可採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）有關國軍眷舍之分配、收回，係以前國軍在臺軍眷業務處理作業辦法及現行之國軍軍眷業務處理作業要點為依據，至於國軍老舊眷村改建條例乃規範國軍老舊眷村改建事宜，與國軍眷舍之配住及收回無直接牽涉。依國軍軍眷業務處理作業要點貳、通則：軍眷業務處理權責劃分如下：㈠國防部負責軍眷服務政策之制定。㈡國防部陸軍總司令部、海軍總司令部、空軍總司令部、聯合後勤司令部、後備司令部、憲兵司令部、國防部參謀本部軍事情報局負責所屬軍眷業務之執行。由上開規定可知，國防部負責有關軍眷服務政策之擬定，至於眷舍管理工作在內之軍眷服務業務，乃由各軍總司令部負責執行，是有關眷舍管理事項，自以各軍總司令部為權責機關，上訴人主張被上訴人非系爭事件之管轄機關云云，不足採信。（二）國軍軍眷業務處理作業要點玖、㈢規定，將眷舍出租、出借、經營工、商業、私自頂讓等或以其它變相方法由他人使用房屋者，經給予一個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍。經查，系爭眷舍原眷戶孫玉衡於59年12月23日亡故後，由其配偶孫潘彎承受原眷戶孫玉衡之眷舍居住權益，詎孫潘彎嗣於72年私自頂讓與他人等情，為上訴人於原審審理時所不爭執，並有房屋讓渡契約書可稽，因此，被上訴人所屬陸軍第八軍團司令部依上該規定，以93年6月25日實雲字第0930007847號書函，通知上訴人於一個月內改善，屆期仍未能改善，被上訴人乃以94年9月14日邢節字第0940008756號函撤銷上訴人系爭眷舍居住權，尚無不合。（三）系爭眷舍雖為上訴人養母孫潘彎所私自頂讓，然孫潘彎亡故後，由上訴人承受系爭眷舍居住權，且上訴人承受系爭眷舍權益後，系爭眷舍之上揭違規情事仍然存在，上訴人自應繼受存於系爭眷舍之責任，因此，被上訴人以系爭眷舍有私自頂讓之違規情事，撤銷上訴人系爭眷舍居住權，自無不合。上訴人主張本件應以違規之人孫潘彎而非上訴人為處罰對象，原處分以上訴人為對象，於法不合云云，尚不足採。另本件被上訴人以系爭眷舍有上開違規情事，而撤銷上訴人系爭眷舍居住權，並非被上訴人對上訴人有任何公法上之請求權，上訴人主張本件被上訴人之請求權罹於時效而消滅等情，亦不足採等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：（一）「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循」，司法院釋字第557號著有解釋。45年1月11日國防部訂定發布國軍在臺軍眷業務處理辦法，86年1月22日國防部修正發布更名為國軍軍眷業務處理辦法，國防部嗣以91年12月30日鐸錮字第0910001734號令發布廢止該辦法，同時頒訂國軍軍眷業務處理作業要點，其第1點規定：「壹、目的：一、『行政程序法』自90年1月1日公布實施後，因『國軍軍眷業務處理辦法』係國防部依職權發布之法規命令，依該法第174條之1規定，於91年12月31日失效，本部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，援依該法159條規定，訂頒行政規則以利工作推展。二、為安定國軍眷屬生活，使官兵無後顧之憂，以振奮士氣，提高戰力，特訂定本作業要點。」第6點規定：「陸、眷舍分配工作：一、志願役現役軍人、撫卹期間遺眷及核定有案無依軍眷（經核發眷屬身分證有案）尚未配眷舍、輔助貸款、輔助購宅者，得申請分配眷舍。但退伍人員暨卹期屆滿之遺眷，不得申請分配眷舍。前述現役軍人之配舍，以服役滿8年以上者為優先，並自配(借)住眷舍之日起扣繳房租補助費。二、眷舍分配、權益交換、轉讓，以一戶一舍為限，由本作業要點貳、一、㈡所定之機關、單位核定。其配偶擔任公教職已配有眷舍、宿舍或輔助貸款、購宅者，不得重配(貸)。．．．三、撫卹期間遺眷、核定有案無依軍眷及當事人死亡時之配偶於民國85年2月6日以前再婚，即喪失原有配舍居住權，但當事人之父母或未成年之子女如有使用眷舍居住之必要者，應自當事人亡故2個月內，以書面向列管軍種(單位)提出申請，並重新簽訂借用契約(契約書範本如附件)，逾期辦理，喪失眷舍居住權，由列管軍種收回眷舍。．．．」第9點規定：「玖、眷舍收回工作：一、有下列情形之一，經給予1個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍。又限期改善後，再有相同違規情節，經查證屬實者，得不給予改善期限，由列管單位依權責及程序予以撤銷眷舍居住權，收回眷舍：㈠無子女之遺眷再婚其配偶為非軍人或政府已配予眷(宿)舍之人員者。㈡當事人、眷屬均死亡者。㈢將眷舍出租、出借、經營工、商業、私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋者。㈣當事人因犯內亂罪、外患罪或貪污罪判處有期徒刑以上之刑，未受緩刑之宣告確定者。㈤當事人退伍後，轉任公職，另行配住眷(宿)舍，或申購政府貸款住宅者。㈥凡列管眷村、眷舍奉准收回改建、遷建或依法處分等，當事人或與其共同生活為目的而同居者，拒不搬遷。㈦申請配舍填寫自願留營累計服役八年，期限未屆滿退伍、免職者。㈧違反其他有關規定情節重大者。」由此可知，國軍軍眷業務處理作業要點係國防部發布之行政規則，頒訂目的係為提高國軍作戰士氣，使官兵無後顧之憂，而由國家擔負照護軍眷生活之職責，主要提供生活補助、補助貸款、購宅、配住眷舍等。依國軍軍眷業務處理作業要點之上開規定，配住眷舍係對國軍及眷屬配住房屋，供其無償使用，當事人、眷屬均死亡或當事人退伍後轉任公職而另行配住眷(宿)舍，或申購政府貸款住宅，或改建、或有其他違反眷舍管理規定等者，應收回眷舍；又觀諸上開國軍軍眷業務處理作業要點第6點第3款尚且明白規定「重新簽訂借用契約」等語，則配住眷舍人與列管單位間似係成立民法上使用借貸關係（民法第464條規定：
「稱使用借貸者，謂當事人一方以物交付他方，而約定他方於無償使用後返還其物之契約。」參照）。至同要點第9點規定眷舍收回，用語雖為「撤銷眷舍居住權，收回眷舍」，然倘若列管單位與眷舍配住人係發生民法上使用借貸契約關係，毋須列管單位以行政高權地位以單方意思表示作成具法效性之行政處分為之，僅須雙方互相意思表示一致，無論其為明示或默示，契約即為成立（民法第153條第1項規定參照），即眷舍配住人之取得眷舍居住權係基於民法上使用借貸契約，則列管單位上開「撤銷眷舍居住權，收回眷舍」乃終止民法上使用借貸契約而收回眷舍，並非行政處分。（二）又按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」行政訴訟法2條、第12條之2第2項前段、第125條第1項定有明文。本件上訴人之父孫玉衡生前獲配系爭眷舍，其配住眷舍時點係在國軍在臺軍眷業務處理辦法施行期間，眷舍配住人和列管單位間之關係所依據之法令規定是否與日後修訂之國軍軍眷業務處理作業要點規定相同，原審未予釐清，以致不明究為民法上使用借貸契約關係抑或列管單位以行政高權地位作成行政處分授與眷舍居住權。原審徒以系爭眷舍原係配住與原眷戶孫玉衡，孫玉衡於59年12月23日亡故後，由其配偶孫潘彎承受原眷戶孫玉衡之眷舍居住權益，詎孫潘彎於72年9月20日私自頂讓與訴外人李水莫，李水莫繼而於76年10月14日將系爭眷舍頂讓與訴外人李菁華，為上訴人所不爭，被上訴人以系爭眷舍有上開違規情事，依國軍軍眷業務處理作業要點第9點玖、一、㈢規定，以94年9月14日邢節字第0940008756號函撤銷其眷舍居住權收回眷舍，並無違誤，而未予究明「撤銷其眷舍居住權收回眷舍」是否為終止民法上使用借貸契約抑或授益行政處分之廢止，致本件究為非公法爭議事件或公法爭議事件有所不明，原審並未調查審究行政法院是否有受理之權限，而逕為有利於被上訴人認定之實體判決，尚嫌速斷。上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由。又因本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決。故將原判決廢棄，發回原審法院調查後，另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 1 月 22 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鄭 淑 貞
法官 黃 合 文法官 吳 慧 娟法官 帥 嘉 寶法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 1 月 23 日
書記官 郭 育 玎