最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第463號上 訴 人 臺北縣政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡進良 律師被 上訴 人 乙○○上列當事人間資遣事件，上訴人對於中華民國96年3月22日臺北高等行政法院95年度訴字第1272號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人原任上訴人所屬農業局技佐，因於該局農務課服務期間，對現職工作不適任，經多次轉調工作單位仍未見改善。被上訴人即自行於民國90年12月12日簽陳請依公務人員考績法（下稱考績法）第12條及其施行細則第14條第1項第3款規定予以獎勵後，將其資遣。上訴人以被上訴人所請有關獎勵部分，與規定不符，且被上訴人直屬長官農業局長以既無法積極從公，宜即資遣以利業務為由，於91年1月11日同意其所請，予以資遣，並通知被上訴人辦理相關手續，惟其遲未辦理，上訴人遂依據公務人員任用法（下稱任用法）第29條第1項第2款及公務人員退休法施行細則第21條等規定，以同年4月19日北府人三字第0910184111號函核定被上訴人於同年5月1日資遣生效。被上訴人不服，提起復審、再復審，經公務人員保障暨培訓委員會再復審決定書決定駁回，被上訴人仍不服，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院92年度訴字第4298號判決再復審決定、復審決定及原處分均撤銷。嗣上訴人以93年12月7日北府人三字第0930792473號函將全案依前開判決移請行政院人事行政局（下稱人事行政局）再為調查審核，人事行政局則以93年12月23日局給字第0930037403號函請上訴人先踐行正當法律程序予以考核後，再行報核。上訴人於94年2月4日召開資遣委員會，並請被上訴人陳述意見後，於94年3月7日以北府人三字第0940104685號函請人事行政局重行核處，並經該局94年4月20日局給字第0940007774號函復「同意照辦」，上訴人即以同年9月20日北府人三字第0940653830號函核定被上訴人資遣並溯自00年0月0日生效（下稱系爭行政處分）。被上訴人不服，提起復審遭決定駁回，提起行政訴訟經原審將復審決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人在原審起訴主張：被上訴人因受上訴人所屬農業局主管內鬥波及及檢舉上訴人貪污而遭挾怨報復，致上訴人對被上訴人於服務期間有關任用、工作之指派、管理、考績及資遣等各項決定，有與事件無關之考量或出於報復之決定，並非被上訴人工作不適任。另被上訴人於89年以前考績皆為乙等以上，並無「現職工作不適任」之情事。其次，上訴人是在90年考績尚未核定為丙等之前將被上訴人資遣；又被上訴人91年5月1日遭上訴人資遣之處分，因而在當時喪失公務人員身分，但在93年11月經判決撤銷，而該撤銷判決效力回溯既往，故被上訴人即自91年5月1日即恢復公務人員身分，今上訴人依任用法第29條之規定報請人事行政局擬將被上訴人資遣，違反不得溯及既往之法理及違反公務人員保障法（下稱保障法）第9條之規定。而本案上級主管機關即人事行政局依法調查審核，直至94年4月20日才依法核准認定應予資遣，自應自核准時向後生效；又依法務部93年4月19日法律字第0930015177號函說明第3點：「次按行政處分之內容如無特定生效日期，原則上須經合法送達後始發生效力，而不溯及既往。惟如其所依據適用之法規容許例外溯及既往，並經於處分書敘明溯及生效日期者，則該處分之內在效力亦得例外溯及。本件所詢資遣令是否溯自判決確定日生效，亦或於發布生效之疑義，請本於職權就公務人員任用法第28條規定之立法意旨，自行審酌之。」依該釋函上訴人依任用法第29條第1項第2款現職工作不適任，將被上訴人資遣生效日回溯違反此釋函。且依人事行政局81年10月15日（81）局參字第39387號函、銓敘部89年4月10日89銓三字第1871585號函及公務人員保障暨培訓委員會93年10月28日公保字第0930009193號解釋令函及該會93年11月8日公保字第0930009517號兩解釋函令之『解釋基礎』均係引用行政程序法第118條規定，即溯及既往失其效力，受處分人員應視為未受處分。今臺北高等行政法院既已判決撤銷上次違法資遣處分，被上訴人並非受停職處分故不適用保障法第11條之特別規定，亦即上訴人應直接依行政程序法第118條規定溯及既往失其效力之規定，視被上訴人為自始未受處分，且被上訴人任職年資、休假年資、退休年資、補辦考績等權益均不受該違法停職處分之影響。上訴人在人事行政局尚未決定是否要資遣被上訴人之前就擅自發函拒絕被上訴人93年復職之請求，始終不准被上訴人上班，事後再補發人事行政局之資遣處分命令，實難謂符合正當法律程序等語，求為判決撤銷復審決定及原處分。
三、上訴人則以：被上訴人於86年7月17日至上訴人農業局農務課服務，但經上訴人政風室調查表示「馮技佐服務態度不良並非對馮技佐之誣陷，研判馮技佐服務態度當在中等略下」。另被上訴人與課內同仁相處不睦，於87年12月調同局輔導課，但情況未見轉佳。被上訴人於90年12月12日簽陳，請上訴人依考績法第12條及施行細則第14條第1項第3款獎勵後，將其資遣。惟經服務單位主管考核，仍未能達到一般標準。為免影響其工作士氣及業務推行，爰同意被上訴人資遣之申請。依任用法第29條第1項、修正前任用法施行細則第26條規定，公務人員如有現職工作不適任之情事者，得經由機關首長衡酌實情，報經上級主管機關核准，予以資遣。為顧及被上訴人之權益及推動業務之考量，上訴人曾調整被上訴人之職務，惟所任工作仍未能達到一般標準，顯不適任現職，已符合「公務人員任用法」第29條第1項第2款資遣之要件。
上訴人以同年4月19日北府人三字第0910184111號函核定被上訴人同年5月1日資遣生效之處分，前經臺北高等行政法院92年度訴字第4298號判決，以任用法第29條有關各縣（市）政府及其所屬機關公務人員資遣事項之「上級主管機關」，依法應為人事行政局，上訴人未經人事行政局核准逕予核定被上訴人資遣，為無權處分，判決再復審決定、復審決定及原處分均撤銷。嗣上訴人依該判決意旨，以93年12月7日北府人三字第0930792473號函將全案依前開判決移請人事行政局再為調查審核，以補行政正當法律程序。上訴人於94年2月4日召開資遣委員會並請被上訴人陳述意見後，於94年3月7日以北府人三字第0940104685號函請人事行政局重行核處，並經該局94年4月20日局給字第0940007774號函復「同意照辦」，上訴人遂核定被上訴人資遣並溯自00年0月0日生效。依銓敘部93年11月12日部法二字第0932417694號書函釋示表示，原處分經撤銷後，重為行政處分時，例外得將新處分內容溯及既往。故上訴人於重新作成處分時，自得使其效力溯及自00年0月0日生效等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：遍觀公務人員相關法規，對於資遣所應適用之法令，僅任用法第29條及其施行細則第27條之規定，而任用法第29條第3項亦僅規定「資遣人員之給予，準用公務人員退休法之規定，其辦法由考試院會同行政院定之。」其餘均付之闕如。惟參酌相關法規，應認為資遣處分應無溯及生效之餘地。按任用法第28條第2項，所謂撤銷其任用，即為溯及任用之初使喪失公務員身分，其他情形，則無溯及既往生效之問題，要屬明確。次按考績法第18條、公務員懲戒法第4條及第6條第1項規定，公務員免職或受懲戒處分者，尤必待其停職確定後始得執行之意旨，遑論本件非懲戒之資遣處分，尤無溯及資遣處分作成前之期日生效之理。法務部93年4月19日法律字第0930015177號函針對「有關現職公務人員依公務人員任用法第28條第1項第3款至第5款前段及第2項規定免職之生效日期疑義」釋示亦認「行政處分之內容如無特定生效日期，原則上須經合法送達後始發生效力，而不溯及既往，惟如其所依據適用之法規容許例外溯及既往，並經於處分書敘明溯及生效日期者，則該處分之內在效力亦得例外溯及。」可供參照。再按行政程序法第118條規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。」此原係指行政機關所為之行政處分由原處分機關或其上級機關依職權所為之撤銷而言。但基於撤銷之法理，原處分機關所為之行政處分，經訴願受理機關撤銷者，亦為溯及使其失效，亦即該原處分自始不生效力；原行政處分經行政法院撤銷者，亦同。此觀卷附銓敘部93年11月12日部法二字第0932417694號函，亦採同一旨趣之釋示自明。而據學者見解，行政處分效力得溯及既往之情形如下：1.依法律之明文規定，或依法律之精神，許可追溯。2.確認處分，其內容涉及過去。3.一行政處分以合法方式，溯及排除另一行政處分之效力。4.訴願決定撤銷原處分。5.相對人合法為追溯之同意。（陳敏著行政法總論93年11月4版第403頁參照）。查本件資遣之法律關係並無上述得溯及既往之情形，且上訴人前此於91年4月19日北府人三字第0910184111號函核定被上訴人於同年5月1日資遣生效之處分，業經原審92年度訴字第4298號判決撤銷，該資遣處分即自始不生效力，上訴人所為系爭資遣處分溯及00年0月0日生效，於法無據等詞，為其判斷基礎。
五、本院按「撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力。原處分或決定經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者，應依判決意旨為之。」行政訴訟法第216條第1項、第2項定有明文。本件原判決略以：行政處分以書面方式為之者，依行政程序法第110條第1項規定，除法律另有規定者外，原則上須經合法送達後發生在外效力，始對相對人依其內容發生效力即內在效力而不溯及既往；且依行政程序法第8條行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴之意旨，要無於法律無明文之情形下，對公務員所為資遣處分往前溯及生效之理。同法第118條規定違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力，上訴人於91年5月1日資遣生效之處分，業經原審92年度訴字第4298號判決撤銷，該資遣處分即自始不生效力，上訴人所為系爭資遣處分溯及00年0月0日生效，於法無據，應予撤銷等情，固非無見。惟查，本件上訴人前以91年4月19日北府人三字第0910184111號函核定被上訴人於同年5月1日資遣生效之行政處分，經原審92年度訴字第4298號判決撤銷確定後，該資遣處分溯及自始失效，兩造並無爭執；至於本件系爭處分則係上訴人以94年9月20日北府人三字第0940653830號函重行核定被上訴人資遣並溯自00年0月0日生效之行政處分，與上訴人91年5月1日核定被上訴人資遣，已遭撤銷確定之行政處分，非為同一處分，是本件系爭處分，核與行政程序法第118條規定無涉。本件所需審究者，乃系爭處分得否訂定溯及既往生效日期之問題。按「行政訴訟法第4條（按現行法為第216條第1項）行政法院之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力，乃本於憲法保障人民得依法定程序，對其爭議之權利義務關係，請求法院予以終局解決之規定。故行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由被告機關調查事證另為處分時，該機關即應依判決意旨或本於職權調查事證。倘依重為調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，雖得維持已撤銷之前處分見解；若行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，係指摘其適用法律之見解有違誤時，該管機關即應受行政法院判決之拘束。」司法院著有釋字第368號解釋可參。再按行政處分一經送達或發布而生效，所稱生效，基本上是指發生外部效力；至其規制內容所欲發生之法律效果，即所謂內部效力，原則上固與外部效力同時發生，但如果行政處分規定內容溯及既往，則其內部效力即早於外部效力發生；故而，行政處分之外部效力與內部效力發生之時間並非必然同一。而行政處分於法律有明文規定或基於法律之精神，於有合理之法律理由時，行政處分亦得於內容中規定其效力（內部效力）溯及既往。行政機關所為行政處分，除適用法律之見解，經行政法院判決予以指明並撤銷者外，若因程序上之瑕疵，於行政救濟程序中遭撤銷，嗣後行政機關仍基於原行政處分之同一實體事實，再重為相同內容之行政處分，因原行政處分之實體事實既未變更，亦未被排除；且踐行正當法律程序之目的，亦含有藉以檢視實體公平正義之意旨；故一實體事實若經依正當法律程序再為檢驗後，其認定仍為同一，處分亦為相同時，則受處分人對該處分因已具有可預測性，故行政機關因此再為之行政處分，於內容中為處分溯及第1次處分生效時發生效力，參諸上開司法院解釋意旨，應認乃行政救濟相關法律精神下係具有合理之理由，應予容許。經查：本件上訴人91年4月19日北府人三字第0910184111號函核定被上訴人於同年5月1日資遣生效之第1次處分，經原審92年度訴字第4298號判決，以該處分未依任用法第29條規定，經其上級主管機關人事行政局核准，逕予核定被上訴人資遣，為無權處分之程序上理由撤銷，嗣上訴人踐行正當法律程序予以考核後，再報經上級主管機關人事行政局核准後，上訴人再為系爭行政處分等情，為原審依法所確定之事實；則上訴人先後對被上訴人所為資遣處分，其事實及依據均相同，且前次係因程序上之理由，於行政救濟程序中遭撤銷，則被上訴人於補正程序瑕疵後，基於同一事實再作成相同之資遣處分，並無不合；再者，本件係依被上訴人於90年12月12日主動簽陳請上訴人對其獎勵後，將其資遣，則上訴人對原處分內容即其於申請資遣時，若經核准即足程遭資遣之結果，亦有可預測性，而無違反誠實信用之方法。是被上訴人於本次處分為處分效力溯及前次處分生效時，即其申請資遣當時之00年0月0日生效，依上開所述，亦非無據。至於上訴人未依被上訴人請求於獎勵後再為資遣，乃原處分有無違法之範疇，原審既未就此為論斷，本院自無從審酌。綜上所述，原判決以上訴人本件資遣之法律關係並無得溯及既往之情形，即將訴願決定及原處分撤銷，尚嫌速斷，上訴人執以指摘為有理由，應由本院將原判決廢棄，發回原審法院。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 7 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 姜 素 娥法官 黃 本 仁法官 王 德 麟法官 黃 清 光以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 5 月 7 日
書記官 王 史 民