最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第486號上 訴 人 高雄市小港區農會代 表 人 甲○○訴訟代理人 王志哲律師被 上訴 人 行政院農業委員會代 表 人 陳武雄訴訟代理人 丙○○
乙○○上列當事人間農業金融法事件，上訴人對於中華民國96年4月19日臺北高等行政法院95年度訴字第2922號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之信用部，因經營不善，淨值呈負數，經財政部依據行政院金融重建基金設置及管理條例第5條、第10條及金融機構合併法第13條規定，以民國90年9月14日台財融（三）字第0903000099號函自90年9月14日起停止上訴人會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關職權，指派中央存款保險股份有限公司行使之，並命上訴人將其經營不善之信用部及其營業所必需之財產讓與華南商業銀行股份有限公司（下稱華南銀行）。嗣上訴人於94年1月10日依信用部讓與銀行承受之農會漁會爭議資產認定與處理準則（下稱處理準則）第3條及第4條規定，向行政院農業委員會金融局（下稱農金局）申請轉回土地、建物、股票等爭議資產，經該局以94年7月12日農金2字第0945070479號函上訴人並副知華南銀行，認華南銀行應返還台北農產運銷股份有限公司股票234股、高雄市○○區○○段○○○○號、225-3地號、227地號、229地號、高雄市○○區○○段1小段175地號、高雄市○○區○○段○○○○號（31.86%）土地、舊3號倉庫、農機倉庫、高雄市○○區○○路○○○號前棟、後棟大樓等資產予上訴人。上訴人不服，訴經行政院農業委員會（下稱農委會）農訴字第0940151215號訴願決定，將原處分撤銷。農委會以95年1月4日農授金字第0955070025號處分書仍核定華南銀行應轉回上訴人上開高雄市○○區○○段○○○○號、225-3地號、227地號、229地號、高雄市○○區○○段1小段175地號、高雄市○○區○○段○○○號（31.86%）土地、舊3號倉庫、農機倉庫、高雄市○○區○○路○○○號前棟、後棟大樓等爭議資產，其餘申請轉回之資產，與規定不符，不予轉回。上訴人就未返還之高雄市○○區○○段○○○○號、439地號土地及原處分書附表華南銀行應返還高雄市小港區農會資產明細表（下稱應返還資產明細表）所列尚未過戶應繳回之土地增值稅新臺幣（下同）4,526萬元部分不服，提起訴願，遭決定駁回，遂循序提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：上訴人之信用部係財政部以76年2月台財融農信本更字第005號核准合法設立，而系爭土地，係上訴人以58年5月23日取得之高雄市○○區○○段○○○○○○號土地與洪寬一於69年8月19日以易地方式交換而來，此有議價易地契約書及土地登記謄本可稽，是不論以原始資產取得日期「58年5月23日」，抑或以易地交換日期「69年8月19日」為基準，均在上訴人信用部依法令規定合法成立日期之前，依處理準則第3、4條之規定，系爭土地既屬上訴人信用部實際成立日期之前取得之不動產，自屬爭議資產，而應無償轉回予上訴人。退步言，縱不論系爭大業段364、439地號土地係上訴人信用部實際成立日期之前取得之不動產。惟上訴人原有資產被徵收固係不可歸責於上訴人而喪失，但取得徵收補償金後，上訴人係基於自由意志將系爭補償金用以購置系爭大樓，符合處理準則第3條所列「股票」、「債券」、「不動產」之爭議資產，與系爭土地，係上訴人以舊有原有資產基於營業需要而基於自由意思與他人交換互易而來之情形，並無二致，均屬信用部成立前之原有資產之延續，揆諸行政程序法第6條之規定及平等原則之基本內涵，被上訴人否准上訴人轉回系爭土地之申請，自屬於法有違。又被上訴人並不否認本案係依農業金融法授權被上訴人於93年7月30日訂定發布之「處理準則」為行政處分之依據，而處理準則第3條第2項既已明定「信用部成立日期之認定，以中華民國64年5月9日為基準。但實際成立日期在該日之後者，以實際成立日期為準。」被上訴人執93年4月9日所簽署之「承諾書」，欲以「承諾書」摒斥已公布實施而具有法規效力之「處理準則」之適用，殊無足採。又上訴人係於78年4月14日始合法取得設立信用部許可，有「農業信用部設立許可證」可證成立信用部，故上訴人信用部實際成立日期為「78年4月14日」，殆無疑義。又財政部90年9月14日台財融（三）字第0903000099號函命上訴人將信用部及其營業所必需之財產讓與華南商業銀行之命令，並未經撤銷，而仍屬有效存在之行政處分。依中央存款保險股份有限公司代行上訴人信用部職權與華南商業銀行於90年9月14日簽訂之讓與承受農會信用部契約第4條約定。金融機構合併法第17條第1項則明定「金融機構經主管機關許可合併者，其存續機構或新設機構於申請對消滅機構所有不動產、應登記之動產及各項擔保物權之變更登記時，得憑主管機關證明逕行辦理登記。」再查，被上訴人依處理準則核定將爭議資產應轉回予上訴人之原處分書附表亦載明為「華南商業銀行應『返還』高雄市小港區農會資產明細表」，且原處分書並非撤銷上開財政部之命令或廢棄改變上開契約第4條第1款之約定，更無廢止金融機構合併法第17條第1項規定之效力。是基於「依法行政」及「行政自我拘束」原則，自應依前開主管機關之命令、處分、契約約定及法律明文規定將原處分書附表所示爭議資產辦理過戶予華南商業銀行，再由華南商業銀行將該爭議資產轉回返還過戶予上訴人，以符法制。又處理原處分書附表所列6筆爭議資產之土地增值稅即屬處理經營不善金融機構所需資金，依法應由政府支應。乃原處分書附表猶列6筆爭議資產之土地增值稅共4,526萬元為「尚未過戶應繳回之土地增值稅」自屬違誤，而應予撤銷。被上訴人不依處理準則、財政部90年9月14日函令、及金融機構合併法第17條規定辦理之違法處分，自有損上訴人之權益。爰請撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被上訴人則略以：被上訴人與行政院金融監督管理委員會會銜函所附「處理準則」之總說明中，並無上訴人所稱係以財政部核發設立許可證之日為基準，而僅於受被上訴人委託之農訓協會，所研擬「處理準則」草案第3條有類此文字。上訴人所援引者並非「處理準則」發布時之總說明，僅為民間團體所研擬建議之草案文字，並非被上訴人所發布之法規命令。上訴人所謂「應以財政部核發信用部許可證之日為基準」，尚非法規規定。又由高雄市政府95年3月24日高市府財二字第0950014990號函檢送上訴人重設信用部經營計畫書第1頁所載：上訴人於7年3月30日設立之初時，定名為「保證責任紅毛港購買販賣利用組合」，38年10月奉命將「小港鄉合作社」與「小港鄉農會」合併為「保證責任小港鄉農會」等可知，上訴人於成立之初即開始辦理會員金融業務，顯見在64年5月9日前，已設立信用部以辦理會員金融事業。故上訴人所稱：信用部成立於76年2月，在64年5月9日之後，依「處理準則」第3條第2項但書規定，應以實際成立日期為基準，顯與事實不符。再按上訴人所屬信用部成立日期為何，為系爭不予核定土地是否屬於爭議資產之重要基礎事實，上訴人於被上訴人召開會議協商時，對農金局認定之事實從未否認，而於訴願程序中亦未予以否認或有其他不同主張，至本件起訴時始加以主張，顯與一般人就有利於己之重要事實於紛爭之初即提出之作法，迥然有異。系爭不予核定土地與系爭大樓之購置雖均出於上訴人自由意志所為，惟系爭大樓乃上訴人因原有資產遭政府徵收而因不可歸責事由而被動喪失，再以徵收補償金所購置者，與上訴人基於自由意志主動與第三人互易而來並不相同，而「處理準則」第3條第2項係參照上訴人在內36家農（漁）會之意見所訂定，其立法意旨在於以單一基準排除個別資產認定之不便。是以，為落實「處理準則」之立法目的，例外解釋「處理準則」之要件時應從嚴為之，以免牴觸該準則之立法目的。故系爭不予核定土地為上訴人自由意志下之處分而喪失，與系爭大樓被上訴人例外考量因遭政府強制徵收而喪失，故核定應予返還，二者之主要基礎事實即資產喪失之原因並不相同，基於平等原則，應為不同之認定，始符法制。另系爭土地，自財政部於90年間命令上訴人將信用部及其營業所需財產讓與華南銀行時起，迄至今日仍登記於上訴人名下，系爭土地之所有權並未移轉給華南銀行，此可由上訴人請求被上訴人就系爭土地作為二次過戶之處分可知。質言之，原處分作成後對上訴人權利狀態，與財政部依金融機構合併法之規定，命令上訴人將其信用部移轉予華南銀行前之權利狀態並無二致，故上訴人並無因原處分之作成，而就爭議資產部分有任何權利受有損害。又按被上訴人之原處分主旨雖記載「本會（即被上訴人）核定應轉回貴會（即上訴人）之爭議資產」，惟被上訴人之真意係確認上訴人毋庸再將系爭土地所有權移轉予華南銀行。此一權利歸屬狀態，與上訴人請求被上訴人先命上訴人將系爭土地移轉予華南銀行，再由該銀行將系爭土地返還予上訴人之模式，就系爭土地權利歸屬之狀態，並無二致，上訴人就系爭土地請求辦理二次過戶乙節，欠缺法律上利益。又承受上訴人信用部之華南銀行，依土地稅法規定原應繳納受讓原處分附表所列爭議資產之土地增值稅，惟依金融機構合併法之特別規定，於辦理移轉登記時先予記存暫不繳納。而金融重建基金為處理上訴人經營不善之信用部讓與華南銀行，其所需之資金包括華南銀行先予記存暫不繳納，而於再移轉系爭土地時所需繳納之土地增值稅。查上訴人迄今既未移轉系爭土地予華南銀行，而被上訴人之原處分亦認為系爭爭議資產土地毋庸過戶予華南銀行，則先行繳付予華南銀行系爭土地之土地增值稅即非處理經營不善金融機構所需資金，華南銀行自應返還予金融重建基金。綜上，系爭土地增值稅，原本係依法為處理上訴人經營不善之信用部而所需給付華南銀行之資金，而非給予上訴人，上訴人就此並無權利或任何法律上利益可言，即無因原處分而受有權利損害之情事等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：上訴人於7年3月30日設立時，定名為「保證責任紅毛港購買販賣利用組合」，嗣於33年3月受命更名為「小港庄農會」，35年4月全省農業會改組，再更名為「小港鄉農會」，同年11月受命再改組分為「小港鄉合作社」與「農會」，38年10月奉命將「小港鄉合作社」與「小港鄉農會」合併訂名為「保證責任小港鄉農會」，68年7月1日因行政區域調整而併入院轄市之高雄市，會銜改稱為「高雄市小港區農會」即現今名稱，此有卷附上訴人95年3月15重設信用部經營計畫書第1頁所載「本會簡介」為憑，按保證責任本身係授信之態樣，屬於金融事業，足見上訴人於成立之初即開辦會員金融事業。又被上訴人所屬農金局，於94年3月14日以農金局農金二字第0945070109號開會通知單通知上訴人及相關機關、華南銀行於94年3月21日開會，研商處理高雄市小港區農會於信用部成立前取得資產轉回事宜，依開會通知單所附「研商處理高雄市小港區農會於信用部成立前取得資產轉回事宜會議議程」，其中所載「伍、討論事項說明一（三）小港區農會信用部之成立日期，以64年5月9日為認定基準」，上訴人之理事長、常務監事及總幹事均出席該次會議，與會者於會議中就資產是否轉回，以信用部成立前後為據，而上訴人所屬信用部之成立日期，以64年5月9日為認定基準，達成共識，並以此為基礎，逐一討論上訴人建議返還之資產，並作成應返還之資產及部分土地、建物是否返還，暫予保留，另以專案討論之決議，該會議紀錄並送上訴人，此有開會通知單，會議出席簽到單及農金局94年3月24日農金二字第0945070138號函所附會議紀錄附卷可參。按上訴人所屬信用部成立日期為何，為系爭不予核定土地是否屬於爭議資產之重要基礎事實，上訴人於該次會議中及會議紀錄送達後，均未爭執該會議紀錄說明一
（三）小港區農會信用部之成立日期，以64年5月9日為認定基準之記載，益見上訴人於64年5月9日前，已設立信用部辦理會員金融事業。上訴人於起訴後雖主張其於78年4月14日始合法取得設立信用部許可，在64年5月9日之後，依「處理準則」第3條第2項但書規定，應以實際成立日期為基準云云，並提出農會信用部設立許可證影本為憑。惟查，往昔農會信用部之管理並不健全，無正式許可並不表示其無經營金融事業，因此，尚難以上訴人上開農會信用部設立許可日期作為其信用部成立日期之認定依據，上訴人上該主張，不足採信。次查系爭土地係於69年8月19日始登記取得，係信用部成立基準日64年5月9日以後取得之土地，非屬爭議資產，至高雄市○○區○○路○○○號後棟大樓係上訴人以徵收土地補償金興建取得，其原有資產之喪失不可歸責於上訴人，被上訴人認該大樓具有延續性，視同64年5月9日前取得之爭議資產，惟系爭土地係上訴人自行處分原有資產而取得，與因徵收不可歸責於己之事由，喪失基準日前已取得資產並不相同，上訴人主張上揭二者情形相同，基於平等原則，應為相同處理云云，亦不足採。又原處分書附表應返還資產明細表記載高雄市○○區○○段○○○○號、225-3地號、227地號、229地號、高雄市○○區○○段1小段175地號、高雄市○○區○○段○○○○號（31.86%）6筆土地應繳回之土地增值稅4,526萬元，係華南銀行前承受上訴人所屬信用部，依土地稅法規定原應繳納該6筆土地之土地增值稅，因依金融機構合併法之特別規定，於辦理移轉登記時先予記存暫不繳納，而金融重建基金為處理上訴人經營不善之信用部讓與華南銀行，其所需之資金包括華南銀行先予記存暫不繳納，而於再移轉系爭6筆土地時所需繳納之土地增值稅，此係金融重建基金依法為處理上訴人經營不善之信用部所需給付華南銀行之資金，而非給予上訴人。又上訴人系爭爭議資產土地既未因其信用部讓與華南銀行，而移轉予華南銀行，此一權利歸屬狀態，與被上訴人先命上訴人將系爭爭議資產土地移轉予華南銀行，再由該銀行將系爭財產返還予上訴人，就系爭爭議資產土地權利歸屬之狀態，並無二致，上訴人之權益並未受到任何侵害，因此，上訴人請求就系爭爭議資產土地辦理二次過戶，縱可墊高系爭爭議資產土地之前次移轉現值，於再移轉時降低其土地增值稅，亦僅屬反射利益，而非法律上之利益。又上訴人既無需將系爭爭議資產土地所有權移轉予華南銀行，則金融重建基金先行繳付予華南銀行該6筆土地增值稅即非處理經營不善金融機構所需資金，華南銀行自應返還予金融重建基金，上訴人對該土地增值稅亦無任何權利，則其訴請撤銷原處分附表應返還資產明細表核定「尚未過戶應繳回之土地增值稅」4,526萬元部分，亦屬無據等語。因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：爭議資產之認定，依「處理準則」之規定係以「信用部」成立日期為判斷基準，而非以農會開辦金融業務之日期為準。故原判決以上訴人38年奉命將「小港鄉合作社」與「小港鄉農會」合併為「保證責任小港鄉農會」等「農會」設立之事實（非農會「信用部」），認定上訴人於成立之初即開辦會員金融事業，而為上訴人敗訴之判決理由，屬誤解法規內容而有判決違法之情事。又被上訴人於94年3月14日召開之會議認定上訴人所屬信用部成立日期為64年5月9日，但與事實不符，復為上訴人所不同意，並經上訴人於原審一再陳明。原審不予審酌，即認定上訴人與被上訴人達成共識、上訴人均未爭執會議紀錄等語，進而認定64年5月9日前上訴人已設立信用部辦理會員金融事業，此有不依卷存證據之判決違背法令。且「處理準則」草案總說明略以：有關辦理會員金融事業之農會漁會信用部，其成立日，應以財政部核發信用部設立許可證之日為基準。而上訴人與被上訴人就上訴人信用部成立日期並未達成共識，94年3月14日會議決議亦未作此認定。「處理準則」草案總說明略以：金融事業係屬特許事業，非經財政部核准不得經營。故有關辦理會員金融事業之農會漁會信用部，其成立日應以財政部核發信用部設立許可之日為準。而依財政部核發之設立許可證，上訴人之信用部於78年4月14日始成立，而非64年5月9日以前即已設立。原判決以往昔農會信用部之管理並不健全，無正式許可並不表示其無經營金融業務等語，而不採信該設立許可證，判決有不備理由、不依卷存證據之違背法令等語。然查「依金融機構合併法第13條規定，將信用部讓與銀行承受之農、漁會，其爭議資產之認定標準與處理準則，中央主管機關應會同相關部會於本法施行後6個月內訂定處理之。」、「本準則所稱爭議資產指帳列信用部且於信用部成立前取得之股票(份)、債券及營業所必需之不動產。信用部成立日期之認定，以中華民國64年5月9日為基準。但實際成立日期在該日之後者，以實際成立日期為準。」、「依前條所定之爭議資產，應無償轉回農、漁會。爭議資產如經銀行處分或未經處分經雙方協議者，得由銀行依承受時之會計師評估價格，以現金歸還農、漁會。依前2項規定處理仍有爭議者，由中央主管機關邀集行政院金融監督管理委員會、中央存款保險股份有限公司、銀行、農、漁會等相關單位協議處理。」行為時農業金融法第59條第2項、處理準則第3條、第4條分別定有明文。次查信用部成立日期，為「處理準則」中有關爭議資產認定最為關鍵之構成要件，上訴人於向被上訴人申請爭議資產轉回時，及提起訴願中，均未爭執被上訴人以64年5月9日為上訴人信用部成立認定基準日，或請求更正或予以否認。嗣於提起行政訴訟後，始主張上訴人自行提出之申請爭議資產轉回文件所載有關該信用部成立日期係屬錯誤。且依中央銀行金融業務檢查處，於85年6月所編「金融機構一覽」乙書第245頁所載，上訴人所屬信用部設立（開始營業）日期為38年3月31日。及中央銀行金融業務檢查處編、52年出版之「各金融機構業務概況年報」第217頁：「（四）超過百分之一百者計七三單位」之附表中載明當時小港鄉農會之放款佔存款百分比為一二七，足證於51年間上訴人之信用部已有合法從事存款及放款等金融業務之事實。則原判決以上訴人38年奉命將「小港鄉合作社」與「小港鄉農會」合併為「保證責任小港鄉農會」等「農會」設立之事實（非農會「信用部」），認定上訴人於成立之初即開辦會員金融事業，進而認定64年5月9日前上訴人已設立信用部辦理會員金融事業，並以往昔農會信用部之管理並不健全，無正式許可並不表示其無經營金融業務，而不採信上訴人之信用部於78年4月14日始成立之主張，並無違背經驗法則或不依卷存證據判決之違法。再查被上訴人與行政院金融監督管理委員會會銜函所附「處理準則」之總說明中，並無上訴人所稱係以財政部核發設立許可證之日為基準之記載，而僅於受被上訴人委託之農訓協會，所研擬「處理準則」草案第3條有類此文字。上訴人所援引者並非「處理準則」發布時之總說明，僅為民間團體所研擬建議之草案文字，並非被上訴人所發布之法規命令。則上訴人主張應以財政部核發信用部許可證之日為基準，並據此規定推論其信用部於78年4月14日始成立云云，與「處理準則」之規定不符，亦不足採。末查原判決就本件爭點即上訴人主張轉回系爭土地及請求撤銷原處分附表應返還資產明細表核定尚未過戶應繳回之土地增值稅4,526萬元各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開行為時農業金融法、處理準則等法令規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 7 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 黃 本 仁法官 吳 東 都法官 黃 清 光法官 林 茂 權以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 5 月 8 日
書記官 王 福 瀛