最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第496號上 訴 人 甲00000000訴訟代理人 黃金龍律師被 上訴 人 屏東縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間拆遷補償事件，上訴人對於中華民國96年4月18日高雄高等行政法院95年度訴字第784號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人經營金來種畜場，為行政院環境保護署（下稱環保署）公告飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪水源保護區之養豬戶，並為「飲用水水源水質保護綱要計畫－高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分（下稱水源綱要計畫）水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償基準」（下稱補償基準），與「水源綱要計畫水源保護區養豬戶（場）依法拆除辦理補償注意事項」（下稱注意事項）所規定之拆除補償適用對象，於民國90年間依上開注意事項所定申辦期限內，向被上訴人申請養豬戶補償，經高雄縣高樹鄉公所現勘初審後，函報被上訴人書面複審，經依照上開補償基準規定審核辦理，並由被上訴人所屬環境保護局以91年1月2日屏環水字第0910000006號函通知補償經費已電匯指定帳戶，因上訴人對補償金額有所爭執，乃對上開函復表示不服，循序提起行政訴訟，惟上訴人於92年7月10日撤回該訴訟。嗣上訴人又於92年8月，向被上訴人提出請求再補發依法拆除之補償費，經被上訴人以92年8月27日屏府環水字第0920098261號函重申上開91年1月2日號函意旨告知上訴人，上訴人不服，提起訴願，復經環保署93年2月4日環署訴字第0920071845號函訴願決定不受理。上訴人提起行政訴訟，經高雄高等行政法院（下稱原審法院）93年度訴字第259號判決駁回。上訴人仍於95年1月25日再以95金聲字第1號向被上訴人申請依監察院93年12月21日（93）院台財字第0932201182號糾正案（下稱監察院糾正案）之意旨，再作出合理適當補償之行政處分，經被上訴人以95年2月17日屏府環水字第0920001273號函復（下稱原處分）上訴人無再補償之理由等語。上訴人不服，提起訴願，經環保署95年8月1日環署訴字第0950061211號訴願決定不予受理，上訴人猶表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）本件無行政法上重複處分問題，被上訴人95年2月17日屏府環水字第0920001273號函為駁回上訴人申請之行政處分。上訴人自得提起拒絕申請之訴。本件與原審法院93年度訴字第259號判決訴訟標的不同。（二）關於拆遷補償申請事件，應向補償機關申請，被上訴人稱有不適格云云為其藉口，且是否有此經費，係行政機關內部統籌之問題，不能作為拒絕補償之理由。被上訴人表示已另案將反應事項函報環保署研議，亦證本件確有再為適當補償之必要。（三）監察院糾正案嚴予指摘本件補償不符「損失與補償相當」之社會通念與社會正義，糾正意旨極明。（四）上訴人主張再受補償金額，係比照74年翡翠水庫補償基準，有其客觀上之依據等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應依監察院糾正案之意旨，另為適當補償之行政處分，或另為適法適當之處分。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人95年2月17日屏府環水字第0920001273號函僅係重申先前處分之內容而未為實體審查及決定之重複指示，屬觀念通知，而非行政處分，上訴人實無由據此提起拒絕申請之訴。本件請求與已遭本院94年度裁字第2074號駁回之申請，並無不同，有違一事不再理之原則。
（二）被上訴人僅為執行機關，對上訴人所請，無法為准駁之處分，且本件補償事宜已於90年底結案。（三）監察院糾正案僅得依監察法規定，對行政院或有關部會提出糾正，促其注意改善，被上訴人僅為執行機關，於未獲中央確實已依法修正、公告及明示追溯通用並撥款前，被上訴人即無法依循更為處分。縱使法院判命應為處分，被上訴人亦將無所依循，上訴人之訴請對象，有欠適格。（四）本件補償與翡翠水庫補償，性質不同，經費不一，實無比照之適用等詞置辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人前對被上訴人92年8月27日屏府環水字第0920098261號函復不服，循序提起行政救濟，經原審法院93年度訴字第259號判決駁回。上訴人於前案所主張之訴訟標的為請求被上訴人給付補償金，既係請求被上訴人作成事實行為，核屬給付訴訟之類型，與本件主張撤銷訴願決定及原處分（被上訴人95年2月17日函復），及被上訴人應依監察院糾正案之意旨，另為適當補償之行政處分，為一課予義務訴訟，其請求之訴訟標的與訴之聲明均不相同，行政機關對於人民之請求予以拒絕，是否為一行政處分，應依請求之內容決定之。上訴人於前案請求被上訴人給付上訴人補償金既為請求作成一事實行為，則被上訴人以92年8月27日屏府環水字第0920098261號函予以說明，即非行政處分。但本件上訴人係請求被上訴人作成一行政處分，經被上訴人以95年2月17日屏府環水字第0920001273號函，核該函內容已有否准上訴人請求再予補償之意，核係行政處分無訛。則上訴人先前所提起之93年度訴字第259號訴訟與本件並非重複起訴，自得予以實體審理。（二）行為時飲用水管理條例第5條、自來水法第11條及第12條之立法目的均係為保護水源，避免有污染水源水質之行為，從而環保署為執行上述法律之規定，依據上開規定，辦理水源綱要計畫水源保護區養豬戶（場）拆除工作，並針對養豬戶（場）之拆除補償事宜，於89年8月29日以（89）環署水字第0049637號函公告有關補償基準及注意事項，以統一前開水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償工作之實施。查上開補償基準及注意事項核與前揭飲用水管理條例第5條及行為時自來水法第11條、第12條規定之意旨無違，自得予以援用。又依前揭注意事項第1、5、6點規定可知，為執行前開綱要計畫而負有認定養豬戶（場）究應否補償、應以何種標準補償及如何給付補償費之職權者，均係縣（市）政府之權責，是就本件而言，上開事務即屬被上訴人之職權，上訴人以屏東縣政府為被上訴人，故本件被上訴人並無當事人不適格之情形。（三）上訴人經營金來種畜場，因屬環保署公告飲用水水源綱要計畫所定水源保護區之養豬戶，並依前揭注意事項所定申辦期限內申辦養豬戶拆除補償，經被上訴人以90年7月16日（90）屏府環水字第112574號函復審核完竣同意補償，並請上訴人自行雇工拆除與清理，於90年8月15日前將完成拆除回函送達當地公所，且附記如對補償金（金額為新臺幣（下同）70,944,909元）審核結果有異議，應於文到15日內向被上訴人提出申復。嗣因上訴人對補償金額有爭議，被上訴人乃又會同查證，再核定補償金額為82,727,881元，並由屏東縣高樹鄉公所通知上訴人，且由上訴人在收據簽章確認，而上訴人亦於完成拆除後，將回函送至屏東縣高樹鄉公所，且由屏東縣高樹鄉公所完成複勘作業後，由屏東縣環境保護局於91年1月2日以屏環水字第0910000006號函通知上訴人已撥付拆除補償費82,727,881元等情，業經原審法院93年度訴字第259號判決認定在案，復為兩造所不爭執。而上訴人對被上訴人關於補償之種豬及豬舍之賠償金額過低及大型飼料廠未為補償有所爭執，兩度提起行政救濟乙節，亦如前述。（四）觀諸自來水法第12條及飲用水管理條例第5條第5項規定之內容，可知此等規定之補償，係於主管機關「通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。」時，始生「其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之。」或「其所受之損失，由自來水事業或相關事業補償之。」之補償情事；亦即須於主管機關就貽害水質或水量情事為拆除、改善或改變使用之處分，始生損失補償之問題。然環保署頒訂前揭注意事項及補償基準，該等注意事項及補償基準雖均有引用飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、第12條之法條，然其引用之規定，分別為注意事項第2條及補償基準第1條，故自上述注意事項及補償基準規定可知，其中注意事項第2條，是引用飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、第12條為依據，劃定公布水質水量保護區域，並認定養豬在該區域內為貽害水質與水量之行為；至於補償基準第1條雖亦引飲用水管理條例第5條及自來水法第11條、第12條作為辦理綱要計畫水源保護區拆除補償之依據；然再觀諸前揭注意事項關於補償程序之第8條及第9條規定可知，前揭注意事項所規範之補償，係以養豬戶之申辦即同意拆遷為前提，且該補償費或救濟金係於養豬戶完成拆遷後始行給付。故將前述飲用水管理條例第5條及自來水法第12條之補償規定與前揭注意事項規定之補償比較觀之，除其補償機關有所不同外，另依飲用水管理條例第5條及自來水法第12條規定，其主管機關為「命拆除、改善或改變使用之處分」，係為「補償」之前提，其並與補償為個別之行政處分（類似徵收與補償之關係）；至於前揭注意事項所規定之「補償」，則未涉及主管機關之強制處分，而是一附「附款」之授益性行政處分，該附款為「養豬戶應自行拆遷」，必須養豬戶自行拆遷後，主管機關始為補償，即該補償是一附停止條件之授益性行政處分，已甚明確。（五）上訴人雖主張其所飼養之種豬與一般肉豬之價值不同，被上訴人前次補償金額過低，經監察院93年12月21日（93）院台財字第0932201182號對環保署所提出之糾正案文參事實與理由第5點固指出：環保署未考量種豬場及肉豬場有所差異，該署之作為不僅不符「損失與補償相當」之社會通念與社會正義，亦損及政府誠信與養豬戶權益，該署迄未採取補救措施，實有未當，自應積極檢討解決等語。然查，依前揭補償基準金額基準㈡豬隻補貼中，已分列「繁殖用公豬」、「繁殖用母豬」、「肉豬」等3種豬隻之補貼每頭各為1500元、2500元及600元；另該補償基準金額基準㈠中，亦針各種不同畜舍及廢水處理設施即分娩舍、飼料室、保育舍、母豬舍、肉豬舍等分門別類而為不同金額之補償；此外，又針對各種不同面積之畜舍，依所定之基數，計算各養豬戶（場）差別倍數及所得申請之轉業津貼、廢棄物清理費、自動拆除獎勵金，以上均有明確且不同之補償項目，足見環保署已針對不同種類豬隻及畜舍等項目而詳實考量，從而，被上訴人依前揭補償基準及注意事項規定，核定上訴人之補償金額為82,727,881元，經屏東縣高樹鄉公所通知上訴人，且由上訴人在收據簽章確認，而上訴人亦於完成拆除後，將回函送至屏東縣高樹鄉公所，且由屏東縣高樹鄉公所完成複勘作業後，由屏東縣環境保護局於91年1月2日以屏環水字第0910000006號函通知上訴人已撥付拆除補償費82,727,881元等處理過程，依法並無不合。（六）又查，上開水源綱要計畫施行前，環保署為加強與養豬戶溝通，辦理高雄縣等10縣市政府及相關鄉鎮市區共8場訓練說明會，另督導縣市政府對48鄉鎮市區於89年11月22日前辦理38場養豬戶（場）說明會，與鄉鎮市區公所及養豬戶直接溝通協調；且經環保署辦理意願調查，過半數養豬戶（62%）表達願意以該補償基準配合拆除豬舍，方始推動。
又因相關法規均無依法強制拆除之授權，故該計畫本質上係自願性質，對於養豬戶之豬隻係以補償方式辦理，豬隻仍由養豬戶自行遷移或變賣，畜舍亦由養豬戶自行拆除；且舉行說明會告知養豬戶，並本於「不拆除、不補償」之原則，非屬強制離牧性質。再者，農委會於研商過程主張該計畫補償基準與該會「自願離牧補償標準」項目相同者，應依照該會標準計算，不應有不一致情形發生，而環保署為加強對養豬戶之照顧，於補償基準另增加「豬隻遷移補償費」與「轉業津貼」等項目等情，有環保署94年8月26日環署水字第0940064861號函覆行政院就監察院糾正案提出之說明（第1、2頁參照）附原審法院卷可稽。益可證明前揭注意事項所規定之「補償」，並未涉及主管機關之強制處分，而是一附「附款」之授益性行政處分；且該附款為「養豬戶應自行拆遷」，必須養豬戶自行拆遷後，主管機關始為補償，即該補償是一附停止條件之授益性行政處分。準此，本件飲用水水源綱要計畫係屬自願離牧性質，且中央主管機關環保署已在前揭補償基準及注意事項中，對高屏溪水源水質水量保護區內之養豬戶（場）如何推行自願離牧及相關辦法妥為規定，上訴人之自願離牧養豬場既在高屏溪水源水質水量保護區之範圍內，自應依據前揭補償基準及注意事項之規定，辦理相關補償事宜，方為正辦；且被上訴人業已依上開法令對上訴人前揭養豬場辦畢補償，亦如前述，是上訴人主張環保署推動之前揭「水源綱要計畫」規範水源區內永久不得飼養豬隻，即屬土地所有權人之土地雖受限制，惟仍擁有所有權之「準徵收」性質，而為強制離牧；以及被上訴人對其上開養豬場前次補償金額過低，而應比附援用具有強制離牧「準徵收」性質之74年翡翠水庫補償基準增加補償上訴人，否則即有違行政程序法第6條之平等原則，禁止差別待遇云云，容有誤解，不足採取。（七）上訴人爭執關於其所有之大型飼料廠部分被上訴人尚未予以補償乙節。然查，依前揭水源綱要計畫補償基準之補償項目，係以「自願離牧補償標準」內容為原則，另增加「豬隻遷移補償費」與「轉業津貼」等項目，且依前揭補償基準第四點「金額基準」得補償之項目中，亦無「飼料廠」之項目，已如前述。又飼料廠與飼養種豬非依附關係，一般種豬如未設飼料工廠，仍可以飼料室自行調配豬隻必須之飼料；且養豬場遷移後，飼料工廠仍為獨立之事業單位，可繼續經營使用，故未予列入補償項目。再者，上訴人雖請求就飼料廠部分予以補償，經飲用水水源水質保護綱要計畫推動小組討論後，同意以飼料室之標準予以補償上訴人，然前揭注意事項第8點及第9點所規範之補償，係以養豬戶之申辦即同意拆遷為前提，且該補償費或救濟金係於養豬戶完成拆遷後始行給付，但因上訴人仍未拆除等情，有環保署前揭94年8月26日環署水字第0940064861號函覆行政院就監察院糾正案提出說明第4頁與第5頁參照可資參照。揆諸前揭說明，依「不拆除、不補償」原則，被上訴人對於上訴人飼料廠部分未予補償，依法並無不合。上訴人所執之監察院糾正文，乃係監察院依監察法第24條規定，對環保署所提之糾正案，以促其注意改善，而環保署亦已依同法第25條規定，於期間內以書面即前揭函文逐項回復監察院之糾正內容，而監察院並未就此有何表示，環保署亦未就此補償基準有何修訂或向被上訴人指示，則被上訴人依據補償基準與注意事項規定，就上訴人之請求以原處分予以否准，亦無不合。是上訴人主張依法令及損失補償、準徵收法理與平等原則，有對上訴人再作出適當補償行政處分之義務，且被上訴人亦未依監察院糾正文之內容為適當補償之行政處分，容有未洽，要無可採。綜上所述，被上訴人以前揭函文否准上訴人增加補償金之請求，並無違誤。訴願決定雖以不受理而駁回，惟結論與本件並無二致，仍應予維持。上訴人提起本件訴訟，為無理由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：現行行政訴訟法以主觀訴訟為原則。主觀訴訟以保護人民主觀之公權利為目的。所謂公權利，為法律所保護之權利或利益，自亦必須由法律保障其實現；又所謂法律所保護之權利或利益，為法令有明確規定特定人得享有權利或利益，或為司法院釋字第469號解釋揭示「就法律之整體結構、適用對象，所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷」（即「規範保護理論」），可得知某項法律亦有保障特定人之意旨者，始應認為其所受侵害得以行政爭訟尋求救濟。本件上訴人於95年1月25日向被上訴人申請依上開監察院糾正案之意旨，再作出合理適當補償之行政處分，經被上訴人認上訴人無再補償之理由，以原處分拒絕所請後，循序提起行政訴訟。而上訴人所營金來種畜場之拆遷補償金錢請求權之定性，不論是原判決所認定、對自願離牧者之授益處分，或是上訴人主張之準徵收，其據為給付或補償標準之法規範均同一，且上訴人已在拆除完成後由被上訴人依前揭補償基準及注意事項規定，核發上訴人補償金額82,727,881元完竣，則上訴人本件之額外請求，規範基礎即非上開法規範。上訴人主張本件請求再補償之依據厥為「上開監察院糾正案之意旨」。按「監察院於調查行政院及其所屬各機關之工作及設施後，經各有關委員會之審查及決議，得由監察院提出糾正案，移送行政院或有關部會，促其注意改善。」「行政院或有關部會接到糾正案後，應即為適當之改善與處置，並應以書面答復監察院，如逾二個月仍未將改善與處置之事實答復監察院時，監察院得質問之。」監察法第24條、第25條定有明文。準此，監察院糾正案，為監察院認為行政院及其所屬機關之工作或設施，有違法或失當（職），經主管委員會之審查及決議，移請行政院及其有關部會，促其注意改善之措施，行政院或有關部會在接到監察院所提出的糾正案後，應該立即為適當的改善與處理，並應以書面答覆監察院，如果超過二個月仍未將改善與處理的事實答覆監察院時，監察院可以質問。惟監察院糾正案之本身並未創設公法上補償請求權，人民仍須依法令明確規定或依司法院釋字第469號解釋揭示之「規範保護理論」具有主觀公權利，始得據以提起行政爭訟尋求救濟。本件上訴人所執之上開監察院糾正案，乃係監察院依監察法第24條規定，對環保署所提之糾正案，以促其注意改善，環保署亦依同法第25條規定，於期間內以書面即94年8月26日環署水字第0940064861號函逐項回復監察院之糾正內容，而監察院並未就此有何表示，環保署亦未就此補償基準有何修訂或向被上訴人指示。故上訴人主張本件請求再補償之依據為「上開監察院糾正案之意旨」，其請求已屬欠缺法律上之依據，而難謂有此主觀公權利。此外，上訴人並未將其主觀公權利之法規範基礎為具體之表明。其既未列明有何應補償但為原來補償未涵蓋項目之明細，亦未列明依何新規範應予涵蓋。又上訴人主張平等原則，但未說明據為比較基礎之具體事實，以及該案事實與本案事實在「規範」之評價上相等。上訴人復主張憲法上人民之財產應予保障，但憲法原則過於抽象，仍必須具體指明補償之法規範依據。是被上訴人以原處分拒絕所請，於法洵無不合。原判決依調查證據之辯論結果，詳述其得心證之理由及法律意見，並對於上訴人所主張之論點何以不足採，分別予以指駁甚明，依上開所述，核屬有據，並無上訴人所稱與事證不符、違反論理法則、判決理由矛盾、不備理由或不適用法規之違法。綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 14 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 吳 慧 娟法官 黃 秋 鴻法官 曹 瑞 卿法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 5 月 15 日
書記官 郭 育 玎