最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第509號上 訴 人（即原審原告）
甲○○乙○○上 訴 人（即原審原告壬○○之承受人）
丙○○丁○○戊○○兼 上 3 人法定代理人 己○○共 同訴訟代理人 蔡進良律師上 訴 人（即原審被告）
內政部代 表 人 廖了以訴訟代理人 陳淑芬律師
參 加 人 桃園縣政府代 表 人 庚○○
參 加 人 桃園市公所代 表 人 辛○○上列當事人間土地徵收事件，兩造對於中華民國96年3月2日臺北高等行政法院93年度訴字第2755號判決，各自提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、參加人桃園縣政府辦理變更南崁新市鎮都市計畫（部○○○區○○○區○道路用地）案，經該縣政府都市計畫委員會（下稱縣都委會）民國90年12月14日第13屆第28次會議決議後，以91年1月14日府城鄉字第0910009230號函檢附相關計畫書及圖送請上訴人內政部審議，經上訴人內政部所屬都委會91年5月14日第533次會議審議決議，准照專案小組審查意見通過，並退請參加人桃園縣政府修正計畫書、圖後，報由上訴人內政部逕予核定。案經參加人桃園縣政府以91年7月1日府城鄉字第0910140695號函檢陳依決議修正後之計畫書及圖報請上訴人內政部91年7月4日臺內中營字第0910084989號函核定後，以91年7月8日府城鄉字第09101449582號公告自91年7月10日起生效實施。旋參加人桃園縣桃園市公所為辦理南崁新市鎮○市○○○○路延長○○○鄉○○路接臺四線（桃園市轄部分）工程，需用坐落桃園縣桃園市○○段○○○○○○號等23筆土地，面積1.4586公頃，檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經上訴人內政部以91年11月13日臺內地字第0910062119號函核准徵收，及一併徵收其土地改良物，交由參加人桃園縣政府以91年11月15日府地用字第09102532712號公告，並以同日府地用字第09102532715號函知各所有權人。上訴人甲○○、乙○○及壬○○等（下稱上訴人甲○○等）不服，提起訴願遭駁回，復提起行政訴訟，經原審依行政訴訟法第42條第1項、第3項規定裁定需用土地機關桃園市公所及都市計畫辦理機關桃園縣政府獨立參加本件訴訟。審理後判決：「原告（即上訴人甲○○等，下同）撤銷之訴駁回。關於原告所有坐落桃園市○○段216-1及321-1地號土地部分之被告（即上訴人內政部，下同）91年7月4日臺內中營字第0910084989號核定函及91年11月13日臺內地字第0910062119號核准土地徵收函之行政處分均違法。被告應給付原告新臺幣（下同）38,560,250元，及自93年9月18日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。原告其餘損害賠償之請求駁回。」兩造均不服，分別提起上訴，其中原審原告壬○○上訴後於96年7月26日死亡，由其配偶己○○及未成年子女丙○○、丁○○、戊○○等4人提出戶籍謄本，聲明承受訴訟，核符規定，應予准許，合先說明。
二、上訴人甲○○等起訴主張：上訴人甲○○等分別共有坐落於桃園市○○段216及321地號之土地，前有南崁都市計畫第二次通盤檢討於81年1月15日公開展覽之計畫道路路線經過（此路線簡稱甲案）。參加人桃園縣政府前為計畫開闢（由南至北）桃園市○○路延長○○○鄉○○路接臺四線道路，依法辦理個案「變更南崁新市鎮都市計畫（部○○○區○○○區○道路用地）案」，先後於90年6月26日、9月24日分別公開展覽計畫道路圖（如附件，簡稱乙案及丙案）。經多方討論後，參加人桃園縣政府所屬都委會終於90年12月14日第13屆第28次會議修正通過決議：「本案計畫道路自中山高至茄苳溪之路段，採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之路線辦理」。惟參加人桃園縣政府於91年6月卻將未曾公開展覽之90年1月「實測圖」（即後來成為本件實際施工路線，下稱丁案，如附件）當作係上開縣都委會通過之路線而送至上訴人內政部處進行核定。上訴人內政部所屬之都委會亦疏未注意竟予以審議通過，進而以91年7月4日臺內中營字第0910084989號函核定。嗣參加人桃園縣政府則以91年7月8日府城鄉字第09101449582號函於91年7月10日發布（登報）實施。
其後，桃園縣地政事務所於91年9月間即依前揭都市○○○○○道路路線（即丁案，從中橫跨越上訴人甲○○等所有前開2筆土地），將前開上訴人甲○○等所有2筆土地逕為分割出桃園市○○段○○○○○號及321-1號等2筆土地，亦即本件之系爭土地。參加人桃園市公所則於91年8月30日召開用地取得協調會，上訴人甲○○等始知參加人桃園縣政府未依縣都委會最後決議路線送核之違法事實，遂當場於會中提出質疑，未獲置理；同時，因雙方協議價購未果，參加人桃園市公所乃擬具徵收計畫書，由參加人桃園縣政府轉報經上訴人內政部以91年11月13日臺內地字第0910062119號函核准徵收，而由參加人桃園縣政府以91年11月15日府地用字第09102532715號函公告暨通知上訴人甲○○等。參加人桃園縣政府為辦理道路開闢、交通建設，而依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理都市○○○○○道路變更，並經上訴人內政部核定後，即徵收土地作為道路用地，實直接影響該地區特定土地權利關係人之權利，且事實上亦造成上訴人甲○○等所有系爭桃園市○○段216及321地號土地被從中橫跨之財產上重大不利益變更，故系爭都市○○○○○道路變更性質，屬行政處分，且核定機關上訴人內政部即為原處分機關。又系爭都市○○道路變更，上訴人內政部所為之核定暨參加人桃園縣政府所為之公告，均未告知處分相對人即上訴人甲○○等不服之救濟期間，依行政程序法第98條第3項規定，只要在該計畫道路變更公告生效（91年7月10日）後1年內（即92年7月9日）聲明不服，仍視為於法定期間內所為。而上訴人甲○○等於91年8月30日於參加人桃園市公所召開用地取得協調會時，知有問題後，除當場表示異議外，並自同年10月4日起，即不斷陳情、異議，雖誤向非主管機關表示不服，仍應認為合法。次查參加人桃園縣政府呈送計畫書檢附未經縣都委會決議之錯誤的計畫路線圖予上訴人內政部，其不查即據此核定系爭都市計畫變更，顯違反都市計畫法關於都市計畫變更須經該管縣（市）政府都市計畫委員會審議通過之規定。而本件現行計畫道路路線未曾經過公開展覽，且非縣都委會最後審議通過，顯違反都市計畫法第19條及第28條關於都市計畫變更之公開展覽、審議等程序規定。而參加人桃園縣政府就系爭都市計畫變更案之層報核定行為、上訴人內政部之核定行為及參加人發布實施行為，乃至於後續徵收程序中層報核准及公告等行為，乃典型之「構成連續之一貫程序而以一定法律效果之發生為目的」之案型，基於違法性承繼之法理，上訴人內政部所為系爭91年11月13日核准徵收處分與參加人桃園縣政府土地徵收之公告等，均為違法。另依縣都委會90年12月14日第13屆第28次會議決議，系爭計畫道路路線本僅從系爭土地東南方截角經過，應受徵收之土地約僅600平方公尺，惟本件實際施工路線開闢現行施工道路，參加人桃園縣政府已徵收上訴人甲○○等所有土地4,820平方公尺，造成上訴人甲○○等人受有56,074,995元之損害等語，求為判決（一）先位聲明：訴願決定及原處分（系爭216-1及321-1地號土地部分，上訴人內政部原都市計畫個別變更核定處分暨土地徵收核准處分）均撤銷。上訴人內政部應賠償上訴人甲○○等56,074,995元暨起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。（二）備位聲明：確認訴願決定及原處分均違法。上訴人內政部應賠償上訴人甲○○等56,074,995元暨起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。嗣追加及於全案土地（追加部分未上訴）。
三、上訴人內政部則以：依都市計畫法第19條第3項規定，本件既經縣都委會90年12月14日第13屆第28次會議決議修正自中山高自茄苳溪之路段採取直規劃外，其餘依照81年公開展覽之路線辦理，並由參加人桃園縣政府依其決議修改計畫書、圖後送上訴人內政部審議及核定，符合免再公開展覽之規定。至81年公開展覽之路線係列入參加人桃園縣政府辦理「變更南崁新市鎮都市計畫（第二次通盤檢討）」案，係草案性質，未經法定程序公告實施，非參加人桃園縣政府目前執行業務所需之資料，亦非定線，並無留存資料，非無故不提出該關鍵資料，上訴人甲○○等亦未能確實提出81年公開展覽圖之資料。又本件徵收處分對於非屬上訴人甲○○等土地無損害其權利或法律上之利益，況非屬其所有土地之部分，亦未依法提起訴願，上訴人甲○○等變更訴之聲明將撤銷徵收處分及於其他土地部分，非屬適法，且依行政訴訟法第111條規定，上訴人內政部不同意上訴人甲○○等變更或追加他訴。另本件土地屬都市計畫法劃設之公共設施用地，上訴人內政部依法核准徵收，於法並無不合，不生因行政處分違法致須賠償損失情事。而依司法院釋字第579號解釋意旨，有關上訴人甲○○等因土地被徵收之特別犧牲，已由土地徵收條例明定之徵收補償標準給予合理補償，其無由再要求法定補償費額外之補償等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人甲○○等之訴。
四、參加人桃園縣政府主張：本件既經縣都委會90年12月14日第13屆第28次會議決議修正，並依其決議修改計畫書、圖後送上訴人內政部審議及核定，已符合都市計畫法第19條第3項免再公開展覽之規定，且本件經各級承辦單位查核無誤（屬簽呈行為，非屬行政處分），並依法定程序辦理，行為未違法，亦無其後都市計畫變更案之發布實施行為與土地徵收之公告行為均違法之情形。上訴人甲○○等對違法性承繼之法理之主張，與理論與實務均不相符，應不予採認。至系爭81年公開展覽之路線係列入參加人桃園縣政府辦理「變更南崁新市鎮都市計畫（第二次通盤檢討）」案內，其僅係草案性質，非參加人桃園縣政府目前執行業務所需之資料，亦非定線，並無留存資料。而上訴人甲○○等所提出之81年公開展覽之計畫道路路線圖，極為粗糙潦草、道路線形歪曲，與一般公開展覽圖面有極大落差，其亦無法確實舉證該圖面即為81年公開展覽圖。又縣都委會90年12月14日第13屆第28次會議決議修正都市計畫書、圖後，檢附都市計畫書、圖送請上訴人內政部審議，並非取具90年1月未曾公開展覽且未經縣都委會決議之實測圖。且實測圖僅提供規劃及審議之參考使用，並非法定公告實施及執行之都市計畫圖。另上訴人甲○○等既就補償部分亦已領取部分補償，可證明其認為本件之合理性，並能接受及忍受道路徵收開闢之影響。況該都市計畫案公告實施為91年7月8日，而其於92年10月15日提起訴願，業已逾處分1年內提起訴願之法定期間，至於該期間其以異議或陳情方式並不得視為已於法定期間提起訴願。又本件都市計畫變更及徵收除程序合法外，該道路已興闢完成，道路沿線地主權利義務關係均已確定，且係配合交通部推動桃園航空城貨運園區計畫，屬○○○區○○道路網之一，其公益性大於上訴人甲○○等已徵收補償之利益，故其所提之擴張訴之聲明，參加人桃園縣政府不同意。另上訴人甲○○等所提不動產時值鑑價報告觀之，本件道路開闢，上訴人甲○○等於土地上之獲益高於時價，並無損害可言等語，求為判決駁回上訴人甲○○等之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）程序部分：上訴人甲○○等起訴時，其不服訴願決定及原處分即上訴人內政部核定原都市計畫個別變更與核准土地徵收處分訴聲明（撤銷之訴及確認之訴），均以其所有系爭坐落桃園市○○段216-1及321-1地號土地部分為範圍，嗣於95年10月24日具狀，追加訴之聲明及於全案所有土地（請求損害賠償之聲明，則有縮減，此部分於法並無不合），上訴人內政部及參加人桃園縣政府均表明，不予同意；且上訴人內政部核定原都市計畫個別變更與核准土地徵收處分，對於非屬上訴人甲○○等土地部分，並無損於其權利或法律上之利益；況非屬上訴人甲○○等所有土地部分，其撤銷訴訟，亦未依法提起訴願，上訴人甲○○等追加訴之聲明及於其他土地部分，非屬適法。又系爭都市○○道路變更，上訴人內政部所為之核定暨參加人桃園縣政府所為公告，並未告知處分相對人即上訴人甲○○等有關不服之救濟期間，依行政程序法第98條第3項規定，其在該計畫道路變更公告生效（91年7月10日）後1年內（即92年7月9日）聲明不服，仍視為於法定期間內所為；而上訴人甲○○等係於91年8月30日參加人桃園市公所召開用地取得協調會時，即當場表示異議，且自同年10月4日起，即迭次陳情、異議；其雖誤向非主管機關表示不服，但依訴願法第14條第4項及第61條第1項規定，仍應認為合法，故應認上訴人甲○○等已於法定期間內（91年7月10日至92年7月9日）對系爭都市計畫個案變更核定處分表示不服而提起訴願，且於形式上嗣於92年10月15日提出訴願書，訴願機關於此之前，並未以逾期未補送訴願書為不合法，予以不受理駁回，而係為實體之審理決定，應認訴願機關業已容認其補正訴願之法定程式，上訴人甲○○等起訴請求撤銷原都市計畫個別變更核定處分，並無訴願逾期而為不合法情事。（二）實體部分：按依都市計畫法第28條、第19條第1項及第3項規定，都市計畫變更之審議權限，係歸屬於該管政府之都委會，而上訴人內政部對於都市計畫之變更，則具有核定之權；故本件有關變更南崁新市鎮都市計畫部分農業區○○○區○道路用地一案，依法應由縣都委會審議之。經查，縣都委會最後於90年12月14日第13屆第28次會議決議之路線，係「中山高至茄苳溪路段採取直規劃外，其餘依照81年度公開展覽之路線」，而參加人桃園縣政府91年1月14日呈送上訴人內政部核定之計畫道路路線（即現行施工路線，如附件丁案），並非其都委會90年12月14日之決議路線，亦非其曾分別公開展覽而修正之90年6月26日如附件乙案及同年9月24日如附件丙案等路線方案，而係取具其90年1月未曾公開展覽且未經縣都委會決議之實測圖路線。又本件審理中，原審曾裁定命參加人桃園縣政府提出系爭81年公開展覽路線圖以資核對，惟參加人桃園縣政府對此文書至今未予提出；上訴人內政部雖稱該81年公開展覽之路線係草案性質，並非關鍵資料云云，然該路線圖既係有關於縣都委會90年12月14日最後決議之路線，應備以作為上訴人內政部核定之參考，自屬重要之關鍵資料；且上訴人甲○○等提出之系爭81年公開展覽路線圖影本，上訴人內政部雖以證人即參加人桃園縣政府前工務局局長曾文敬、技正陳增祥等2人之證述，未確認其真實，而否認其真正；惟參加人桃園縣政府91年1月14日呈送上訴人內政部核定之計畫道路路線（即現行施工丁案路線），係取具90年1月之實測圖路線，其與縣都委會最後決議之路線即「中山高至茄苳溪路段採取直規劃外，其餘依照81年度公開展覽之路線」，即有未符，故參加人桃園縣政府擅以擬議而未經其縣都委會決議採納之路線，送請上訴人內政部核定，而上訴人內政部未為合法監督，疏予查察，逕予核定通過，其核定處分違反前揭都市計畫法關於都市計畫變更之公開展覽、審議等程序規定，即屬違法。而按「都市計畫法第52條前段規定：『都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。』旨在管制土地使用分區及藉由計畫引導建設發展，對土地使用一經合理規劃而公告確定，各級政府在徵收土地作為公共設施用地時，即應就是否為其事業所必要及有無妨礙需用土地之都市計畫詳加審查。是中央或地方興建公共設施，須徵收都市計畫範圍內原非公共設施用地之私有土地時，除法律另有規定（例如土地徵收條例第4條第2項)外，應先踐行變更都市計畫之程序，再予徵收，未經變更都市計畫即遽行徵收非公共設施用地之私有土地者，與上開規定有違……。」司法院釋字第513號解釋理由書意旨，亦符合學理上違法性承繼，即先行處分違法，後行處分也應被認為違法之法理，故有關變更都市計畫之徵收非公共設施用地之私有土地者，應以踐行「變更都市計畫之程序」為其合法之要件，而如前述，上訴人內政部就系爭土地劃為道路用地，變更都市計畫之核定處分，既有違反都市計畫法關於都市計畫變更公開展覽、審議等程序規定之違法，其後續據以核准徵收系爭土地之處分，亦屬違法。至本件上訴人內政部核定原都市計畫個別變更及核准土地徵收之原處分均屬違法，訴願決定未予變更，亦屬違法，依法本應予以撤銷，以回復上訴人甲○○等系爭土地之所有權。惟通過上訴人甲○○等所有系爭土地之道路，已開闢完成且已通車等情，為兩造所不爭，且有現場照片影本附原審卷可稽，其對當地之發展有莫大助益；故相較「保護系爭土地所有權」與「維護地方交通及發展」二者，本件維持現狀之公共利益顯較回復土地所有權之私益巨大，倘判決撤銷原處分，殊與公共利益相違。是以，本件宜依行政訴訟法第198條為情況判決，駁回上訴人甲○○等撤銷之訴，而於判決主文諭知原處分為違法；且本件上訴人甲○○等因前開違法處分而受有損害（其所有系爭土地不應被徵收而被徵收），並應依同法第199條規定，給予其損害賠償之救濟，以維持公益與私益之均衡。而查本件經參加人桃園縣政府都委會決議通過之如附件丙案路線，僅從上訴人甲○○等土地東南方截角經過，其據此主張，本件依法本應受徵收之土地約僅600平方公尺，即181.5坪。又上訴人甲○○等主張於丙案路線下毋須徵收之土地，面積為1,276.55坪（如附件丁案路線所示，上訴人甲○○等已受徵收土地面積為4,820平方公尺，即1,458.05坪；1,458.05坪-181.5坪=1,276.55坪），此部分土地之價值，經其所提中華徵信不動產估價師聯合事務所就系爭土地93年不動產鑑價之結果，每坪價格為55,000元，依土地價格之時間標準，似有未合；惟依「經劃為道路用地之土地，其價格應有逐年降低趨勢」之經驗法則，系爭土地93年之價格應較91年為低，故其所提系爭土地93年之鑑價結果，核未超過其91年之時價標準，應屬可採。依此核計，上訴人甲○○等主張毋須受徵收之土地，其市價應為70,210,250元（1,276.55×55,000=70,210,250）。又其所受徵收土地面積為4,820平方公尺，已領取之徵收補償費為36,150,000元；準此，其主張毋須受徵收土地部分已受領徵收補償費為31,650,000元（36,150,000-4,500,000=31,650,000；按上訴人甲○○等自認依丙案路線，其應受徵收之土地為600平方公尺，此部分既認應受徵收，且已領取徵收補償費4,500,000元，自應由已受領徵收補償費中扣除，此部分不應再列入請求損害賠償範圍）。是依上訴人甲○○等主張，其所受之損害應為38,560,250元（70,210,250-31,650,000=38,560,250）。至於其另主張現存未受徵收之土地受有損害部分，因其未能舉證證明何處受有實際損害，尚不足採。從而，本件上訴人內政部就上訴人甲○○等所有系爭土地部分之核定原都市計畫個別變更及核准土地徵收之原處分雖屬違法，原審依法為情況判決，故上訴人甲○○等訴請撤銷原處分及訴願決定，仍應駁回，而由原審於判決主文諭知原處分為違法。又上訴人甲○○等請求上訴人內政部賠償因該等違法處分所受損害，其請求上訴人內政部給付38,560,250元及法定遲延利息部分，為有理由；其餘部分，為無理由，應予駁回。再者，上訴人甲○○等先位聲明已獲得勝訴判決，其備位聲明請求確認訴願決定及原處分違法，併請求損害賠償部分，已毋庸再予審究，併此敘明。
六、本院按：按「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由市政府擬定，鎮、縣轄市○鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時得由縣（局）政府擬定之。」「鎮鄉之主要計畫由省政府核定，並送內政部備查（嗣修正為內政部核定）。」「都市計畫經發布實施後，為配合中央或省（市）﹝「嗣修正為配合中央、直轄市或縣（市）」﹞興建之重大設施時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更。」「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」行為時都市計畫法第13條、第20條、第27條第1項第4款及第28條分別定有明文。又我國行政訴訟第一審採事實審及言詞審理，並採取職權探知主義，於行政訴訟法第133條規定：「行政法院於撤銷之訴，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」即有關裁判前提之事實證據，應由事實審法院調查釐清，使案件成熟達於可裁判之程度，期得實質之真實。關於上訴人內政部上訴部分：查如上所述，本件原判決係以有關變更南崁新市鎮都市計畫部○○○區○○○區○道路用地案，桃園縣都委會最後於90年12月14日第13屆第28次會議決議之路線，係「中山高至茄苳溪路段採取直規劃外，其餘依照81年度公開展覽之路線」，惟參加人桃園縣政府91年1月14日呈送上訴人內政部核定之計畫道路路線（即現行施工路線，如附件丁案），並非其都委會90年12月14日之決議路線，亦非其曾分別公開展覽而修正之90年6月26日如附件乙案及同年9月24日如附件丙案等路線方案，而係取具其90年1月未曾公開展覽且未經縣都委會決議之實測圖路線，而上訴人內政部未為合法監督，疏予查察，逕予核定通過，該變更都市計畫之核定處分，既有違法，依違法性承繼之法理，其後續據以核准徵收系爭土地之處分，亦屬違法。上訴人內政部核定原都市計畫個別變更及核准土地徵收之原處分既均屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未合，依法本應予以撤銷，以回復上訴人甲○○等系爭土地之所有權。惟通過上訴人甲○○等所有系爭土地之道路，已開闢完成且已通車，其對當地之發展有莫大助益，故就公益與私益相較，本件維持現狀之公共利益顯較回復土地所有權之私益巨大，倘判決撤銷原處分，殊與公共利益相違，本件宜依行政訴訟法第198條為情況判決，駁回上訴人甲○○等所提撤銷之訴，而於判決主文諭知原處分為違法；且本件上訴人甲○○等因前開違法處分而受有損害，並應依同法第199條規定及中華徵信不動產鑑價時值鑑價報告，給予上訴人甲○○等38,560,250元損害賠償及法定遲延利息，以維持公益與私益之均衡，固非無據。惟上訴人內政部主張參加人桃園縣政府91年1月14日呈送桃園縣都委會90年12月14日第13屆第28次會議決議之路線「中山高至茄苳溪路段採取直規劃外，其餘依照81年度公開展覽之路線」所繪都市計畫書、圖，經上訴人內政部所屬都委會91年5月14日第533次會議審議決議，准照專案小組審查意見通過，並退請參加人桃園縣政府修正計畫書、圖。案經參加人桃園縣政府再以91年7月1日府城鄉字第0910140695號函檢陳依決議修正後之計畫書及圖報請上訴人內政部91年7月4日臺內中營字第0910084989號函核定後定案，由參加人桃園縣政府公告自91年7月10日起生效實施。又參加人桃園縣政府在原審亦稱：本件經縣都委會90年12月14日第13屆第28次會議決議修正都市計畫書、圖後，檢附都市計畫書、圖送請上訴人內政部審議，並非取具90年1月未曾公開展覽且未經縣都委會決議之實測圖。且實測圖僅提供規劃及審議之參考使用，並非法定公告實施及執行之都市計畫圖等語各在卷。經查閱卷內上訴人內政部所屬都委會91年5月14日第533次會議審議決議紀錄，其中第二案係就參加人桃園縣政府91年1月14日檢附其都委會90年12月14日第13屆第28次會議通過「變更南崁新市鎮都市計畫（部○○○區○○○區○道路用地）」案之都市計畫書、圖及實測圖等資料為審議，經審議決議，准照專案小組審查意見通過，並退請參加人桃園縣政府修正計畫書、圖後，報由上訴人內政部逕予核定，經參加人桃園縣政府再以91年7月1日府城鄉字第0910140695號函檢送依上開決議修正後之計畫書、圖報請上訴人內政部91年7月4日臺內中營字第0910084989號函核定，又修正後經核定之計畫書、圖，分別蓋有上訴人內政部及參加人桃園縣政府印信，並載有參加人桃園縣政府91年7月1日府城鄉字第0910140695號發文字號及91年7月8日府城鄉字第09101449582號公告實施字號在卷可稽。以上各相關公文書及會議紀錄，均係提起行政救濟前所留存資料，且上訴人內政部上開主張與參加人桃園縣政府所述，經核復相符合，似非全無足採信。從而參加人桃園縣桃園市公所為辦理南崁新市鎮○市○○○○路延長○○○鄉○○路接臺四線（桃園市轄部分）工程，需用坐落桃園縣桃園市○○段○○○○○○號等23筆土地，面積1.4586公頃，檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料經參加人桃園縣政府層轉，上訴人內政部以91年11月13日臺內地字第0910062119號函核准徵收，是否違法，而無違法性承繼法理之適用，亦非無爭議。以上事證涉及公共利益事項，原審未依職權一併詳予調查斟酌，自有未合。又原審之情況判決，係以本件系爭土地上訴人內政部係於91年11月13日核准徵收，依上訴人甲○○等所提93年11月22日中華徵信不動產鑑價時值鑑價報告，每坪價格為55,000元，在時間價格標準，已有未合，卻又以「經劃為道路用地之土地，其價格應有逐年降低趨勢」之經驗法則，系爭土地93年價格應較91年為低，故系爭土地93年之鑑價結果，未超過其91年之時價標準，應屬可採為由，而准其請求損害賠償38,560,250元及法定遲延利息。惟該所謂「經劃為道路用地之土地，其價格應有逐年降低趨勢」之經驗法則，原審未說明其依據，自難遽採，上訴人內政部執此上訴，請求廢棄，非無理由，應由本院將上開部分廢棄，發回原審法院更為審理。另上訴人內政部上訴時提出81年度公開展覽之都市計畫圖，是否真實，應於發回後與系爭都市計畫變更案，併予調查斟酌。又依前揭都市計畫法規定，本件系爭都市計畫變更之審議權限，係歸屬於參加人桃園縣政府之都委會，並報上訴人內政部審議及核定後，由參加人桃園縣政府公告自91年7月10日起生效實施，在未經公告實施前，屬機關內部之作業程序，不得為行政爭訟之標的，上訴人內政部上開核定函之定性，究係本於權責為准駁之行政處分，抑僅屬行政機關內部監督行為，涉及系爭都市計畫變更案原行政處分機關之認定，亦應於發回後併予研究論明。至於上訴人甲○○等上訴部分：查上訴人甲○○等在原審起訴請求賠償56,074,995元暨法定遲延利息，如上所述，經原判決准給予38,560,250元損害賠償及法定遲延利息，其餘17,514,745元（56,074,995-38,560,250=17,514,745）及法定遲延利息部分，上訴人甲○○等主張係上開違法核准徵收造成其所有桃園市○○段其他未被徵收土地價格減少之損害云云，若原審認核准徵收違法屬實，則上訴人甲○○等上開主張何以不足採，原審亦未詳予調查論斷，亦屬可議，上訴人甲○○等執此指摘原判決此部分違誤，亦應認為有理由。綜上說明，本件兩造上訴意旨均指摘原判決違法，請求就對其不利部分廢棄，為有理由。又因本件事證有如上所述尚待調查事項，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為查明另為適法之裁判。
七、據上論結，本件兩造上訴人均為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 14 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 劉 介 中法官 鄭 忠 仁法官 黃 本 仁法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 5 月 14 日
書記官 彭 秀 玲