最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第503號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 行政院國軍退除役官兵輔導委員會代 表 人 高華柱上列當事人間公地放領事件，上訴人對於中華民國96年3月20日高雄高等行政法院95年度訴字第60號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、訴外人周作新係榮譽國民(下稱榮民)，上訴人為其養女(於民國75年8月17日由周作新收養)，周作新於48年12月20日受安置於被上訴人所屬屏東農場，並於49年5月23日受配墾耕被上訴人管理坐落於屏東縣○○鄉○○○段278-3、278-8、536-3及540-5地號等4筆土地，而實際耕作土地為同段278-8、278-6、540-5及526-8地號等4筆土地(下稱系爭土地)。惟周作新於66年間未依規定交還原配墾土地並註銷場員資格情形下，即自行向屏東榮民之家另行申請獲得安置就養，而於被上訴人所屬屏東農場不知情之情況，周作新復於68年間向被上訴人所屬屏東農場申請放領配耕土地，被上訴人乃於69年7月25日以(69)屏農產字第929號函就同段278之5、278之7、286之7、286之8地號等4筆土地核定放領通知，周作新雖於69年8月2日繳交核定之第1期土地改良工程費新臺幣(下同)8,775元，惟並未在規定通知期限內前往辦理承領手續，以致並未完成放領程序，依行為時行政院國軍退除役官兵輔導委員會開發農地放領辦法(下稱開發農地放領辦法)第2條規定，視為放棄承領，更未辦理地政機關之產權登記。被上訴人所屬屏東農場乃於69年9月9日以(69)屏農產字第1186號函通知屏東縣潮州地政事務所略以：「李少懷等66戶，取得承領土地所有權一案，除案內傅紀生因收回超墾補辦分割，周作新案置農家就養，另案送辦外，餘64戶，業依應繳工程費金額向指定地點繳款完畢。」等語，嗣周作新又於75年11月25日重新申請放領系爭配耕土地，經被上訴人所屬屏東農場以75年12月18日(75)屏農產字第1850號函報被上訴人，被上訴人乃以76年1月8日(76)輔捌字第0182號函復被上訴人所屬屏東農場，略謂周作新(民國前6年0月0日出生)年事已高，無自任耕作能力，其配耕土地暫緩辦理放領，已繳付工程費8,775元通知申請退還等語，並由被上訴人所屬屏東農場以76年1月22日(76)屏農產字第0049號函通知周作新，否准其申請。周作新並未為不服之表示，旋於76年6月19日死亡。
嗣上訴人多次向監察院、行政院及被上訴人申請續辦放領周作新配耕土地及移轉所有權，經被上訴人多次函復說明上情，上訴人復於93年12月23日向被上訴人申請放領周作新配耕土地及移轉所有權登記，經被上訴人於94年1月6日以輔捌字第0930006757號書函復以，本案業經上訴人向監察院、臺灣屏東地方法院、最高行政法院等提起救濟，經審理終結，該會辦理結果符合依法行政原則等語，上訴人不服，提起訴願，經訴願機關行政院以該函僅係處理情形之說明告知，並未直接發生影響上訴人權利義務之法律效果，要難謂屬行政處分為由，決定訴願不受理，上訴人遂提起本件確認合併給付訴訟。
二、上訴人起訴主張：被上訴人所屬屏東農場69年7月25日(69)屏農產字第929號函係核定周作新取得土地所有權狀，然後繳納工程費及辦理產權移轉登記，即已經將權利核定給周作新，該函沒有廢止或撤銷者，其效力係繼續存在，至被上訴所屬屏東農場76年1月22日(76)屏東農產字第0049號函表示暫緩辦理，因為其字義不明確，且當時行政訴訟法修法之前，只有撤銷訴訟，於89年7月1日新的行政訴訟法出來之後，才有確認訴訟及給付訴訟，故請求權時效應該從89年7月1日開始起算等語，求為判決：⒈確認上訴人就周作新所配墾耕土地，即重測前屏東縣○○鄉○○○段278-8、278-6、540-5及526-8地號(分割前)等4筆土地之承領請求權存在。⒉被上訴人應就前項4筆土地，辦理放領作業，並協同上訴人完成該等土地所有權之放領登記。
三、被上訴人則以：本件上訴人之養父周作新就系爭放領土地，無論係接獲被上訴人所屬屏東農場69年9月19日(69)屏農產字第1186號否准決定處分，抑或被上訴人於76年1月8日(76)輔字第0182號函，及所屬屏東農場76年1月22日(76)屏農產字第0049號所為之否准決定處分，均未作任何異議或循法救濟，依法早已生確定效力。況且上訴人迄至95年1月20日始為本件確認及給付訴訟之起訴，亦已罹於15年之時效，而歸消滅等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：惟按「依本條例輔導之退除役官兵，除就醫外，合於就業、就養、就學之規定者，在同一時期以申請輔導安置一項為限」行為時國軍退除役官兵輔導條例施行細則第3條規定甚明。查，訴外人周作新於66年間未依規定交還原配墾土地並註銷場員資格情形下，自行向屏東榮民之家另行申請獲得安置就養，而於被上訴人不知情之情況下，復於68年間向被上訴人所屬屏東農場申請放領配耕土地，致被上訴人核定放領通知，周作新並於69年8月2日繳交核定之第1期土地改良工程費8,775元等情，為兩造所不爭執，是已造成周作新既未交還原配墾土地並註銷其場員資格，並另享有榮家安養之雙重利益，顯與前述行為時國軍退除役官兵輔導條例施行細則第3條規定有違，則被上訴人所屬屏東農場於69年9月19日以(69)屏農產字第1186號函通知屏東縣政府潮州地政事務所「……周作新安置榮家就養，另案送辦」即非無據。次按「申請承領之農地經核定後，申請人應於30日內，辦理承領手續，並繳納工程費或改良費，不按規定辦理者，視為放棄承領，其所繳之保證金不予發還。」亦為行為時開發農地放領辦法第12條所明定。是訴外人周作新並未按規定在通知期限內辦理承領手續，完成移轉登記，依上揭規定，亦視為放棄承領。況觀諸行為時農地放領辦法第13條規定及民法第758條、第759條規定，該系爭配耕農地尚須經辦理變更登記程序後，始能由周作新取得系爭農地所有權，於辦理變更登記前，周作新僅對被上訴人有移轉前述土地之請求權，是上訴人主張：周作新於變更登記前已取得前述土地所有權云云，即非可採。而周作新於69年8月2日繳費後，縱得請求被上訴人辦理移轉登記，迄今亦已逾15年請求權之時效期間，揆諸上述說明，其請求權即已消滅。次查，訴外人周作新於75年11月25日重新申請放領配耕土地，經被上訴人所屬屏東農場以75年12月18日(75)屏農產字第1850號函報被上訴人，被上訴人乃以76年1月8日
(76)輔捌字第0182號函復被上訴人所屬屏東農場，略謂：周作新年事已高，無自任耕作能力，其配耕土地暫緩辦理放領，已繳付工程費8,775元通知申請退還等語，並由被上訴人所屬屏東農場再以76年1月22日(76)屏農產字第0049號函通知周作新，否准其申請乙節，亦有被上訴人及其所屬屏東農場前述函文附於原處分卷足按。觀諸周作新該次申請，應係另為申請，被上訴人重新審查其要件，認年事已高無自任耕作能力，其配耕土地暫緩辦理放領，參諸行為時開發農地放領辦法相關之規定，亦無不合。且周作新對被上訴人所屬屏東農場上述處分並未為不服之表示，嗣周作新於76年6月19日死亡，該處分亦早已確定無訛。縱認為周作新之承領配耕地請求權係承被上訴人前述69年7月25日之核准函而來，其消滅時效於15年內因請求而中斷，然周作新自其所屬屏東農場再以76年1月22日以(76)屏農產字第0049號函否准後，未另為請求，嗣於76年6月19日死亡，縱認上訴人得繼承該承領請求權，惟上訴人係於95年1月20日始再提起本件行政訴訟，其請求權已逾15年時效期間，亦已消滅。是上訴人提起本件給付之訴，請求被上訴人應就系爭土地辦理放領作業，並協同上訴人完成該等土地所有權之放領登記，即無理由。又上訴人承領請求權，既已因時效完成而消滅，則上訴人所提確認其就系爭土地之承領請求權存在部分，自屬無即受確認判決之法律上利益，從而上訴人所提起確認之訴部分，亦無理由。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：(一)按「具有國軍退除役官兵身分，志願從事農業生產卻能自任耕作者，得依本辦法之規定申請承領已開發或改良之農地，……。」「申請承領之農地經核定後，申請人應於30日內，辦理承領手續，並繳納工程費或改良費，不按規定辦理者，視為放棄承領，其所繳之保證金不予發還。」「依本辦法規定完成承領手續之農地，應於繳清工程費或改良費後，由各經辦放領機構，造具承領農戶清冊陳送本會發給承領土地證明書，並轉函當地縣市地政機關辦理土地權利變更登記後，通知承領人領取土地所有權狀。……。」「依本條例輔導之退除役官兵，除就醫外，合於就業、就養、就學之規定者，在同一時期以申請輔導安置一項為限。」分別為行為時開發農地放領辦法第6條、第12條、第13條及國軍退除役官兵輔導條例施行細則第3條所明定。次按「不動產物權，依法律行為而取得設定、喪失、及變更者，非經登記，不生效力。」「因繼承、強制執行、公用徵收或法院之判決，於登記前已取得不動產物權者，非經登記，不得處分其物權。」民法第758條及第759條分別定有明文。復按「（第1項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」行政程序法第131條及民法總則施行法第18條分別定有明文。查於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定同一法理，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致，合先敘明。(二)本件上訴人之養父周作新於66年間未依規定交還原配墾土地並註銷場員資格情形下，自行向屏東榮民之家另行申請獲得安置就養，而於被上訴人不知情之情況下，復於68年間向被上訴人所屬屏東農場申請放領配耕土地，致被上訴人核定放領通知，周作新並於69年8月2日繳交核定之第一期土地改良工程費8,775元，已造成周作新既未交還原配墾土地並註銷其場員資格，並另享有榮家安養之雙重利益，顯與前述行為時國軍退除役官兵輔導條例施行細則第3條規定有違，則被上訴人所屬屏東農場於69年9月19日以（69）屏農產字第1186號函通知屏東縣政府潮州地政事務所「……周作新安置榮家就養，另案送辦」即非無據。又因周作新未按行為時開發農地放領辦法第12條規定在通知期限內辦理承領手續，完成移轉登記，視為放棄承領。況依行為時農地放領辦法第13條規定及民法第758條、第759條規定，該系爭配耕農地尚須經辦理變更登記程序後，始能由周作新取得系爭農地所有權，於辦理變更登記前，周作新僅對被上訴人有移轉前述土地之請求權，於變更登記前並未取得前述土地所有權。而周作新於69年8月2日繳費後，縱得請求被上訴人辦理移轉登記，迄上訴人為本件請求時亦已逾15年請求權之時效期間，其請求權即已消滅。另周作新於75年11月25日重新申請放領配耕土地，經被上訴人所屬屏東農場以75年12月18日（75）屏農產字第1850號函報被上訴人，被上訴人乃以76年1月8日（76）輔捌字第0182號函復被上訴人所屬屏東農場，略謂：周作新年事已高，無自任耕作能力，其配耕土地暫緩辦理放領，已繳付工程費8,755元通知申請退還等語，並由被上訴人所屬屏東農場再以76年1月22日（76）屏農產字第0049號函通知周作新，否准其申請。觀諸周作新該次申請，應係另為申請，被上訴人重新審查其要件，認年事已高無自任耕作能力，其配耕土地暫緩辦理放領，參諸行為時開發農地放領辦法相關之規定，亦無不合。且周作新對被上訴人所屬屏東農場上述處分並未為不服之表示，其後周作新死亡，該處分亦早已確定無訛。縱認為周作新之承領配耕地請求權係承被上訴人前述69年7月25日之核准函而來，其消滅時效於15年內因請求而中斷，然周作新自被上訴人所屬屏東農場再以76年1月22日以（76）屏農產字第0049號函否准後，未另為請求，上訴人繼承該承領請求權，於95年1月20日始提起本件行政訴訟，其請求權已逾15年時效期間未行使，亦已消滅。乃原審本於職權調查後審認之事實，並於判決理由欄詳細說明判斷之依據及得心證之理由。經核與經驗法則、論理法則尚屬無違，難謂有判決適用法規不當或不適用法規或判決理由矛盾之違法。上訴人主張本案請求權之基礎來自於屏東縣政府48年間准予周作新進入系爭土地墾荒耕作之附條件及期限之授益行政處分，當條件及期限屆至(即開墾並耕作滿10年以上)時，即發生公法上權利義務關係，無須周作新提出申請、報備或任何之表意行為，亦無待被上訴人通知或處分，而當然取得耕作權及土地所有權，被上訴人亦因而負有給付土地所有權狀之義務，並無請求權罹於時效之問題云云，實乏法律上之依據，並無可採。(三)再查，行政法院於案件審理結果，遇有多種獨立之理由足以支持判決之成立，法院只採用其中一種或數種為理由之情形，或支持主文成立之理由記載有簡略之嫌，尚不構成判決理由不備的瑕疵，即尚不得認定判決違法。綜觀本件原審判決，除就上訴人請求判決聲明逐項論駁外，亦就上訴人繼承之請求權已罹於時效等情詳加論斷，有如前述，已足以支持判決之成立，就上訴人其餘攻擊方法，不影響本案判決結果者，不一一論敍，於法尚無不合。末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據。再者，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。況查原判決已就本件上開爭點，明確詳述其得心證之理由，與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 14 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 劉 介 中法官 鄭 忠 仁法官 黃 本 仁法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 5 月 15 日
書記官 王 福 瀛