最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第574號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 高雄縣鳥松鄉公所代 表 人 乙○○上列當事人間工程受益費事件，上訴人對於中華民國96年3月30日高雄高等行政法院95年度簡字第410號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、按對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第235條定有明文。所謂法律見解具有原則性，係指該事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要情形而言；如對行政命令是否牴觸法律所為之判斷，或就同類事件高等行政法院所表示之見解相互牴觸，有由本院統一法律上意見或確認其意見之必要情形屬之。上訴人上訴主張本件工程受益費事件，發生於行政程序法施行前，而於行政程序法施行後徵收，其徵收時效應如何類推適用等問題發生爭議，有由本院加以闡釋之必要等語，核所涉及之法律見解具有原則性，應許其上訴，合先敘明。
二、上訴人原所有高雄縣○○鄉○○段252、197、251、254、220地號○○鄉○○段○○○○號等6筆土地（下稱系爭土地），分別屬高雄縣鳥松鄉澄清湖特定區4-16號第1期道路新闢工程及高雄縣鳥松鄉4-15號、4-16號第2期、12-17號、3-10號道路拓寬工程範圍，該工程分別於民國82年及85年間完工，其工程受益費於82年8月16日及84年10月9日公告開徵。系爭各筆土地應徵收之工程受益費依次為新臺幣（下同）623元、181元、340元、123元、8,358元及84元。因無證據證明系爭工程受益費繳款書已經送達，被上訴人乃合併一次徵收並於95年2月7日送達繳款書（改訂繳納期間95年2月23日至95年3月22日）。上訴人不服，循序申請復查、提起訴願，均遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、上訴人起訴主張：工程受益費與稅捐均為國家對人民所強制課徵，以金錢給付為內容之法定給付義務，工程受益費徵收條例第6條第2項雖未有如稅捐稽徵法第21條第2項關於核課期間之規定，但應作相同之解釋。況工程受益費徵收條例第8條第2項及第6條第1項規定之目的，亦是為使法律關係及早確定，不致使人民與政府間之法律關係陷於長期不確定之狀態。至稅捐與工程受益費「有無對價」此一差別，不應成為稅捐稽徵法第22條1項法律效果不得類推適用至工程受益費徵收條例第6條第2項之理由，系爭土地工程分別完成於82及85年間，其核課期間至多於83年及86年底已屆至，逾此2期間未核課，即不得再行核課。次依工程受益費徵收條例第6條第1項規定，工程受益費合法開徵之生效要件應為「開工前30日內公告」及「公告後3個月內以書面通知各受益人」，惟本件82及85年度工程受益費之開徵，僅滿足公告之要件，上訴人於該公告後3個月內並未受有任何書面通知，系爭工程受益費顯未具合法開徵之效力。又工程受益費係公法上之債務，並非基於人民與主辦工程機關間自主之契約關係所形成，其性質並非基於「契約自由、私法自治」之原則，而係具有「強制性」，因此其時效之規定自應類推適用同為規範公法上法定之債之關係之稅捐稽徵法第23條第1項5年規定，而非類推民法第125條15年規定，因此系爭土地工程受益費之請求權因已罹於時效而消滅，此參本院95年8月份庭長法官聯席會議決議要旨及原審92年度訴字第508號、臺中高等行政法院92年度簡字第70號等判決，均採相同之見解。至公務人員請求保險金須至法院提起給付之訴，獲得勝訴確定判決後，請求權方能獲得滿足，且之所以能向行政機關請求保險給付，係因履行給付保險費之義務在先，而工程受益費並非具有先行給付原因之社會給付，且工程受益費係法定之債，非基於契約所生，故司法院釋字第474號解釋並不能適用於本件等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
四、被上訴人則以：工程受益費徵收條例及其施行細則並無徵收期限之規定，依據內政部90年6月21日（90）臺內營字第9084146號函及本院93年度判字1449號判決見解，行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定，工程受益費徵收之性質屬行政機關對人民依法行使之公法上請求權，而本件請求權時效始於行政程序法施行之前，且相關法令無請求權時效明文規定，故得類推適用民法第125條15年時效期間規定，此參法務部93年3月3日法律字第0930007622號函釋，亦為相同意旨。又工程受益費之徵收乃基於受益者付費之精神，與憲法明定租稅為人民基本義務者不同，兩者之徵收期間應不同。又系爭土地之工程受益費均分別由被上訴人以82年8月16日鳥鄉建字第8166號、84年10月9日鳥鄉建字第11138號公告，高雄縣政府82年11月30日82府稽財字第202484號、84年12月11日84府稽財字第202484號公告週知在案，已依法公告送達，上訴人於時效未完成前，確收到工程受益費繳款書，並提出復查、訴願及行政訴訟，其確具合法之開徵效力。況上訴人明知自己負有繳納工程受益費之義務，仍濫用權利，對其他誠實繳稅者顯有不公等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按工程受益費徵收條例就主管機關之工程受益費請求權行使之消滅時效期間，未為明文規定，而公法與私法，各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係。世界各國法律莫不承認時效制度，是時效制度係公法與私法之共通原理，公法未明定消滅時效期間者，應類推適用其他性質相類之消滅時效規定，無性質相類之規定時，即應類推適用民法之一般消滅時效規定。次按工程受益費係國家為謀公共利益而設置、建造或維護公共設施，並對因此享有特別利益之人民，所為公法上之強制徵收，用以彌補施工費用支出之措施。此項受益費之徵收，與一般租稅之課徵，雖均係國家基於法律之授權，為支應財政之需要，而課予人民以公法上金錢給付為內容之負擔（公課），然前者係因特定個人享受特別利益，而須承受是項「特別負擔」；而後者則是對人民普遍課賦，而非針對特定個人為之，人民所承受之負擔為「一般負擔」，兩者之性質不同。抑且工程受益費之徵收，乃以工程受益費徵收條例為其依據，此與各項稅捐徵收之法源亦有不同，是於行政程序法施行前，工程受益費徵收條例就徵收之時效期間，雖未為明文規定，亦難類推適用稅捐稽徵法第21條有關核課期間5年之規定。另行政程序法及行政執行法均係自90年1月1日起施行，時效係關於請求權之消滅規定，自屬實體規定，依實體從舊原則，行政程序法第131條第1項及行政執行法第6條施行前，關於公法上請求權之行使，亦無上開法律關於5年消滅時效期間規定之適用。從而，系爭工程受益費之請求權時效，應類推適用民法第125條15年時效期間規定。上訴人所有系爭土地屬高雄縣鳥松鄉澄清湖特定區4-16號第1期道路新闢工程及高雄縣鳥松鄉4-15號、4-16號第2期、12-17號、3-10號道路拓寬工程範圍，分別於82年及85年完工，又其工程受益費於82年8月16日及84年10月9日公告徵收，被上訴人於82年12月1日至82年12月31日止、85年1月26日至85年2月25日止分別開徵，惟上訴人未繳納，被上訴人乃合併一次徵收並於95年2月7日送達繳款書（改訂繳款期限自95年2月23日至95年3月22日止）。因無證據證明被上訴人於82年及84年開徵之工程受益費繳款書已合法送達上訴人，則95年2月7日送達之繳款書始為首寄之行政處分。又系爭工程分別於82年及85年完工，工程受益費之請求即應自83年、86年起算徵收時效，而上訴人95年2月7日收受系爭補發之工程受益費繳款書，未逾15年時效。至工程受益費徵收條例第6條第2項規定目的在督促行政機關早日完成開徵之行政程序，以確定受益土地及其改良物所有權人之受益費義務，並非指行政機關對於人民之工程受益費請求權祇有1年時效，該規定並非請求權消滅時效。再工程受益費徵收條例第6條第1項前段有關就土地及其改良物徵收工程受益費之工程，主辦工程機關應於開工前30日內，將工程受益費徵收標準及數額等有關事項公告30日，並應於公告後3個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費數額，連同該項工程受益費簡要說明，以書面通知各受益人之規定，亦僅督促行政機關辦理工程受益費之流程期限，並非強制規定，上訴人主張被上訴人未依該規定於公告後3個月內以書面通知上訴人，則系爭工程受益費不具開徵效力云云，並不可採。從而，被上訴人以上訴人所有系爭土地，係位於高雄縣鳥松鄉澄清湖特定區4-16號第1期道路新闢工程及高雄縣鳥松鄉4-15號、4-16號第2期、12-17號、3-10號道路拓寬工程受益範圍，各該工程於82年及85年間完工，其於95年2月7日寄送應徵收之工程受益費分別為623元、181元、340元、123元、8,358元、84元繳款書，並未逾請求權時效，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無違誤，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、按「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前30日內，將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費、徵收標準及數額暨受益範圍內之土地地段、地號繪圖公告30日，並於公告後3個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費額，同該項工程受益費簡要說明，依第8條第2項規定以書面通知各受益人。就車輛、船舶徵收受益費之工程，應於開徵前30日將工程名稱、施工範圍、經費預算、工程受益費徵收標準及數額公告之。」「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後1年內開徵。」「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以稅捐稽徵機關為經徵機關；以車輛或船舶為徵收標的者，以交通管理機關為經徵機關。」行為時工程受益費徵收條例第6條第1項、第2項及第13條分別定有明文。顯見工程受益費之開徵，以經合法公告而發生效力，並不以另經通知受益人為生效要件。查公法與私法雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係。本院著有52年判字第345號判例可循。民法總則關於時效消滅規定，乃關於請求權之一般法理規定，於公法上之財產請求權，公法如未另為規定，亦應有其適用。又工程受益費之徵收，係因政府推行都市建設，提高土地使用，便利交通或防止天然災害，而建築或改善道路、橋樑、溝渠、港口、碼頭、水庫、堤防，疏濬水道及其他水陸等工程，就直接受益之公私有土地及其改良物予以徵收，即以土地及其改良物為徵收標的，其性質係屬徵收規費並非一般稅捐，自無適用稅捐稽徵法第23條徵收期間為5年之規定餘地。且本件係依工程受益費徵收條例徵收工程受益費，並非以稅捐稽徵法規定徵收稅捐，故該請求權既與稅捐性質不同，自應回歸一般公法請求權之性質，自難逕以適用稅捐徵收期間，而工程受益費徵收條例本身未規定徵收時效，於行政程序法施行前應回歸適用一般法理之民法總則之消滅時效，故原判決以工程受益費性質係屬徵收規費並非一般稅捐，認工程受益費徵收請求權應適用民法第125條15年時效規定，並以系爭工程受益費已於82年8月16日及84年10月9日公告開徵，被上訴人於82年12月1日至82年12月31日止、85年1月26日至85年2月25日止分別開徵雖無證據證明繳款書合法送達。然系爭工程分別於82年、85年完工，工程受益費之請求應自83年、86年起算徵收時效，至上訴人95年2月7日收受系爭繳款書，未逾15年，固非無見。惟如前所述，因行政法對於工程受益費之徵收無時效規定，且無性質相類者，而類推適用民法一般時效規定，則於90年1月1日行政程序法施行後，該法第131條第1項就公法請求權已為時效規定，工程受益費之徵收自90年1月1日起即應適用該規定。在該法施行前尚未罹於時效者，自無許其有較施行後始開徵之工程受益費為長之時效期間，故行政程序法施行前之徵收工程受益費請求權算至行政程序法施行日止，其殘餘期間，較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，應自行政程序法90年1月1日施行日起，適用該新法第131條第1項5年時效期間之規定，民法總則施行法第18條第2項規定法理相同，可資參照。本件系爭工程受益費徵收時效至94年12月31日止已屆滿。又為求公法法律關係之安定，及臻於明確起見，公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅，亦經本院95年8月份庭長法官聯席會議決議統一見解在案，被上訴人自難執之前本院93年度判字第1449號判決見解資為抗辯。是上訴人主張系爭工程受益費徵收時效屆滿請求權已消滅後，被上訴人於95年2月7日始對其送達催繳書為違法，為有理由。本件原處分既於法未合，訴願決定及原判決未予糾正而遞予維持，亦有未當。上訴意旨指摘原判決、訴願決定及原處分違誤，求予廢棄、撤銷，為有理由，爰將原判決予以廢棄，又因依據原審依法認定之事實，本院已可據以裁判，爰就訴願決定及原處分併予撤銷之。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 98 年 5 月 21 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 曹 瑞 卿法官 鄭 忠 仁法官 黃 本 仁法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 5 月 22 日
書記官 彭 秀 玲