最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第581號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 陳錦隆律師被 上訴 人 行政院金融監督管理委員會代 表 人 陳冲上列當事人間金融控股公司法事件，上訴人對於中華民國96年4月19日臺北高等行政法院95年度訴字第2001號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人所屬檢查局（下稱檢查局）對訴外人國票金融控股股份有限公司（下稱國票金控公司）及國際票券金融股份有限公司（下稱國際票券公司）辦理一般檢查及專案檢查，發現訴外人葉素菲（即上訴人配偶）與上訴人資金往來異常，經查證結果，確認葉素菲自民國91年3月起陸續匯款予上訴人共計新臺幣（下同）一億九千五百餘萬元。因葉素菲涉及掏空博達科技股份有限公司（下稱博達公司）六十三億元，並經檢察官起訴在案（下稱博達案），上訴人時任國票金控公司及國際票券公司董事長，對葉素菲之多次鉅額匯款無法提出合理之解釋，經被上訴人94年6月7日臨時委員會會議結果認上訴人已構成金融控股公司負責人資格條件及兼任子公司職務辦法第4條第1項第14款及票券商負責人及業務人員管理規則第4條第1項第14款規定，有事實證明其從事或涉及不誠信及不正當之活動情形，顯示其不適合擔任票券金融公司負責人，遂依金融控股公司負責人資格條件及兼任子公司職務辦法第11條第2項及票券商負責人及業務人員管理規則第4條第1項規定，決議上訴人之國票金控公司及國際票券公司之董事職務當然解任，被上訴人以94年6月7日以金管銀（六）字第0946000420號函（下稱原處分）通知上開二公司並副知上訴人及經濟部廢止或撤銷上訴人相關登記事項。上訴人不服，提起訴願，經行政院以95年4月18日院臺訴字第0950085008號訴願決定駁回，上訴人猶表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：上訴人與葉素菲間往來之匯款金額均屬上訴人與配偶間之私人資金往來，葉素菲國泰世華銀行建成分行之帳戶係其個人所有，與博達公司之資金毫不相干。上訴人未有代國際票券公司授信客戶之負責人及其關係戶操作股票及債券買賣之行為。被上訴人以與上訴人無關之博達案資金往來資料，妄加臆測葉素菲自其個人帳戶匯至上訴人帳戶之款項係來自博達公司之不法利得，並以上訴人對葉素菲多次匯款無法提供合理解釋為由，遽認上訴人有不誠信、不正當之行為而據以處分解任，有違反平等原則及選擇性執法之違誤，復有裁量濫用及判斷濫用之重大瑕疵，且本件處分之依據即金融控股公司負責人資格條件及兼任子公司職務辦法第11條及票券商負責人及業務人員管理規則第4條第1項規定逾越法律授權範圍，違反法律保留原則、法律授權明確性原則及平等原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：依被上訴人查證之「葉素菲與甲○○之資金往來明細表」，顯示其有異常鉅額資金往來情形，臺灣臺北地方法院94年度重訴字第774號民事判決業已確認葉素菲對上訴人有不當得利之債權存在，上訴人確涉有替葉素菲隱匿財產之不正當、不誠信情事。另上訴人有涉入盛昌投資公司操縱博達公司股價之作為。上訴人利用人頭戶買賣其擔任董事長職務之國票金控公司子公司轉投資之國票證券投資顧問股份有限公司之股票。上訴人有代國際票券公司授信客戶之負責人及其關係戶保管存摺印鑑，並代為操作股票及債券買賣之行為。上訴人於被上訴人約詢時有上開不誠信之行為，上訴人對葉素菲之多次匯款均無法提供合理解釋之情形下，原處分之依據並未違反法律保留原則、明確性原則與平等原則等詞置辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按憲法第23條及中央法規標準法第5條固規定限制人民之基本權利，應以「法律」定之，此即法律保留原則，第以該原則係基於法治原則以及民主原則要求，就某些重要之事項，尤其侵害人民基本權利或與基本權實現密切相關之事項，立法機關必須自行決定或者授權由行政機關訂定法規命令規範之。然而立法機關不得一般、概括、任意的授權行政機關委任立法，立法機關授權發布法規命令之法律，應就其授權之內容、目的、範圍作明確之指示（司法院釋字第488、480號解釋參照），此即「授權明確性」原則內涵。是依據授權明確性原則，上述法律不限於形式意義法律，否則無異以有限之立法資源欲詳盡規範無窮之行政任務，勢將窒礙難行，而足以動搖法律保留以保障人民權利為本旨之根基。據此，凡干涉人民自由權利之管制措施，應不以法律直接依據為限，即基於法律授權之法規命令亦得為之，故法律授權行政機關得因應實際需要制定法規命令，仍不失原法律保留原則之精神，殆無疑義。次按對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，對於其處分之構成要件，法律得授權以命令為補充規定，如其授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許。所謂授權須具體明確應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字（司法院釋字第394號、第426號解釋參照。）。又查憲法第7條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院釋字第211、412號解釋意旨即明。（二）經查有關金融控股公司負責人消極資格條件之規定事項，係屬對人民生命、身體以外其他自由權利之限制，本非屬必須直接由法律自行規定之事項，而為立法者得授權行政機關以命令規定之相對保留事項，我國現行金融控股公司法第17條及票券金融管理法第11條規定有關金融控股公司及票券商之負責人應具備之資格條件授權由主管機關訂定，而金融控股公司負責人資格條件及兼任子公司職務辦法及票券商負責人及業務人員管理規則係依金融控股公司法第17條及票券金融管理法第11條第1項、第12條第2項之授權所訂立。第以金融控股公司法第17條立法意旨乃鑒於金融控股公司負責人之專業素養及品德操守影響金控公司及其子公司之健全經營甚鉅，為維護金控公司之負責人之品德操守，並避免不當利益輸送或舞弊事件發生，票券金融管理法第12條係著眼於票券金融公司負責人之專業素養與品德操守影響票券金融公司之經營甚鉅，為維護票券交易者權益與健全票券金融公司業務經營而訂定該法條，經核與金融控股公司負責人資格條件及兼任子公司職務辦法第2條所明示之立法目的及票券金融管理法第1條明揭之立法目的相符，均係以健全金融市場秩序，保障投資大眾及客戶權益，維護公益為目的，徵諸前開解釋意旨，被上訴人於授權子法即金融控股公司負責人資格條件及兼任子公司職務辦法及票券商負責人及業務人員管理規則等中訂立對負責人相關解任之規定，自無逾越母法授權範圍及立法精神，要無違反法律保留原則、法律授權明確性原則可言，亦無悖於平等原則，上訴人所稱殊有誤解，委無可採。（三）按在「裁量處分」若有裁量瑕疵（如裁量逾越、裁量濫用、裁量怠惰）之情形，影響裁量處分之合法性時，行政法院當然得以審查；而「不確定法律概念」在涵攝事實關係時，可能發生多種不同意義，但其中只有一種符合立法者之本意，係屬正確，故行政法院對「不確定法律概念」，除有承認「判斷餘地」（在具有尊重行政機關專業判斷性質之事項）之必要外，均可加以審查。經查本件被上訴人係依金融控股公司負責人資格條件及兼任子公司職務辦法第4條第1項第14款及票券商負責人及業務人員管理規則第4條第1項第14款規定，認上訴人有從事或涉及不誠信及不正當之活動情形，顯示其不適合擔任票券金融公司負責人，而為系爭解任之處分，所謂「不誠信或不正當之活動」乃屬不確定法律概念予以規範，然其涵義於個案中並非不能經由客觀經驗及社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認。第以上開金融控股公司負責人資格條件及兼任子公司職務辦法所規定關於金融控股公司負責人消極資格條件（或當然解任條件）之規範無非在於落實金融控股公司法及票券金融管理法監理金融市場、保護投資人及維護金融秩序之廣大公益。本件上訴人擔任國際票券公司及國票金控公司董事長職務，對該等公司具有相當決策權，上開金融機構資本額龐大，投資者及客戶為數眾多，是否健全經營攸關廣大社會投資者及客戶之權益，是以關於本件處分是否適當，非不得遵循立法目的予以判斷。（四）經查，上訴人主張系爭「葉素菲與甲○○之資金往來明細表」匯款編號8即93年4月6日之匯款並非葉素菲侵占博達公司發行ECB所得，業經臺灣士林地方法院93年度金重訴字第3號案件刑事判決認定在案，足見被上訴人認其涉入盛昌投資公司操縱博達股價之作為實屬誤認等節，固與被上訴人所認上開資金往來明細表匯款編號第8筆係由葉素菲於93年4月6日自國泰世華銀行建成分行匯至上訴人國泰世華銀行建成分行帳戶之款項二千三百萬元，其中一千九百萬元業經臺灣士林地方法院判決認定係葉素菲來自博達公司發行可轉換公司債（ECB）之不法所得，上訴人有涉入盛昌投資公司操縱博達公司股價之作為等情之見解迥然不同。惟查，刑事法院之於刑事犯，行政法院之於行政罰對象，在審理上之區別，在於前者犯罪是否成立及論罪科刑，必須由刑事法院自行判斷；而行政罰之對象受到處罰，則由行政機關為第一次事實之認定及行使裁決權，行政法院原則上僅限於事後審查該裁決之合法與否。第以葉素菲是否有刑事侵占之犯行，要屬刑事部分之審理，本件被上訴人所為上訴人予以解任董事職務之處分雖與葉素菲刑事侵占部分有所關連，但並非具有前提要件之不可分離關係，是系爭處分有無違誤及裁量是否適當自仍應著眼於前述金融管理監督及維護金融秩序之廣大公益；且按當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。（五）本件上訴人對其與配偶葉素菲間確有資金往來情形並不否認，惟以該等金額均屬夫妻間之私人資金往來，與博達公司之資金無關等語資為主張，並提出銀行存款往來明細表、匯款資料等件為證，然查該等資料本不能就系爭金額之原因事實為合理說明，況被上訴人所製作「葉素菲與甲○○之資金往來明細表」編號第1、2、3、5、6筆顯示上訴人與葉素菲間有鉅額資金往來情形，此部分亦經臺灣臺北地方法院94年度重訴字第774號民事判決認定葉素菲對上訴人有不當得利之債權存在情形在案，是上訴人自應就該等匯款金額並無不當得利之情形提出積極證據加以證明，惟上訴人迄未能舉證以實其說，徵之前開判例，自難謂其已盡舉證責任，所言殊難採信。參以國際票券公司於90年6月18日核定博達公司無擔保授信六千萬元之際，上訴人與葉素菲並無婚姻關係，其時除代葉素菲操作股票及債券暨代保管印鑑、存摺外，尚有菲揚公司及益揚投資公司，此觀搜索扣押之證物「葉董事長世華銀行建成分行帳戶資金往來明細表」、「菲揚投資世華銀行建成分行帳戶資金往來明細表」、「益揚投資世華銀行建成分行帳戶資金往來明細表」等明細表所列往來初始日期皆係90年5月2日等情即明，此外上訴人尚有與國票綜合證券公司總經理謝得家利用鄭子昌名義投資國票投信公司股票情形（參被上訴人約詢上訴人筆錄），就身為執掌金融機構決策權之上訴人言，其動見觀瞻影響票券交易者權益及金融秩序甚鉅，所為已該當於「從事或涉及其他不誠信或不正當之活動」要件，自前述金融控股公司負責人資格條件及兼任子公司職務辦法第4條第1項第14款及票券商負責人及業務人員管理規則第4條第1項第14款所規定關於金融控股公司負責人消極資格條件（或當然解任條件）之立法意旨觀之，被上訴人所為上訴人董事職務當然解任之處分，自無裁量濫用可言，於法亦無不合，上訴人所稱原處分具有裁量濫用及判斷濫用之重大瑕疵云云，殊無足取，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：（一）「（第1項）金融控股公司之發起人、負責人範圍及其應具備之資格條件準則，由主管機關定之。（第2項）金融控股公司負責人因投資關係，得兼任子公司職務，不受證券交易法第51條規定之限制；其兼任辦法，由主管機關定之。」「票券商負責人應具備之資格條件及其他應遵行事項，由主管機關以準則定之。」為金融控股公司法第17條第1項、第2項、票券金融管理法第11條第1項所明定。上開規定鑑於此等金融機構資本額龐大，投資者及客戶眾多，是否健全經營，攸關廣大社會投資者及客戶之權益，及金融市場運作甚鉅，而金融控股公司、票券金融公司（票券商）之負責人對公司決策具有重大影響力，其規制內容主要有二項，其一為對於金融控股公司、票券金融公司（票券商）之持續監督管理意旨，並以對其負責人資格之限制為監督管理方法之一，所稱「應具備之資格」即顯示資格並非毫無限制；其二為授權主管機關依其行政專業之考量，訂定法規命令加以執行，視社會、金融之進展、金融監督管理之必要性及管理方式之有效性，隨時為機動之調整。蓋立法者尚難對於金融控股公司、票券金融公司之持續監督管理，向未來作一般性抽象規範，乃透過對負責人資格之限制，以有效監督及預防影響金融秩序或危害投資人，達成促進金融市場健全發展，並維護公共利益之目的，其就涉及重大公益、影響人民工作權之事項，係以法律為明文規定，而將其執行事項，授權中央主管機關訂定管制措施持續管理，並不違反法律保留原則。依金融控股公司法、票券金融管理法設置負責人資格條件之目的，應可得知其資格條件之內容應與金融控股公司、票券金融公司（票券商）健全經營之專業及道德需求相關；其範圍則不得逾越持續管理監督金融控股公司、票券金融公司（票券商）所必要。故上開授權條款已符合授權之目的、內容及範圍應於母法自為決定之要求。參諸司法院釋字第612號解釋「憲法第15條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由，如為增進公共利益，於符合憲法第23條規定之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律或經法律授權之命令限制之。其以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷，迭經本院解釋闡明在案。」由於上開法律並不涉及人民生命及身體自由而應處以刑罰事件，故可通過大法官就授權明確性原則所建立層級式審查標準中所謂較寬鬆審查之檢驗，無違於授權明確性原則。金融控股公司負責人資格條件及兼任子公司職務辦法係依金融控股公司法第17條第1項、第2項授權主管機關訂定；票券商負責人及業務人員管理規則係依票券金融管理法第11條第1項及第12條第2項授權主管機關訂定。金融控股公司負責人資格條件及兼任子公司職務辦法第3條規定：「本辦法所稱負責人，指金融控股公司之董事、監察人、總經理、副總經理、協理、經理或與其職責相當之人。」第4條為有關金融控股公司負責人消極資格條件之規定，其第1項第14款規定：「有下列情事之一者，不得充任金融控股公司之發起人或負責人：．．．十四、有事實證明從事或涉及其他不誠信或不正當之活動，顯示其不適合擔任金融控股公司之發起人或負責人者。」第11條規定：「金融控股公司現任負責人升任或本辦法發布施行後充任者，應具備本辦法所訂資格條件。其不具備而充任者，當然解任。金融控股公司負責人於充任後始發生第4條第1項各款情事之一者，當然解任。」票券商負責人及業務人員管理規則第2條規定：「本規則所稱負責人，指董事、監察人、總經理、副總經理、協理、經理或與其職責相當之人。」第4條為有關票券金融公司負責人消極資格條件及當然解任之規定，其第1項第14款規定：「有下列情事之一者，不得充任票券金融公司之負責人，於充任後始發生者，當然解任：．．．十四、有事實證明從事或涉及其他不誠信或不正當之活動，顯示其不適合擔任票券金融公司負責人者。」上開法規命令之規定顯然以負責人不得有從事或涉及不誠信或不正當活動，作為對於金融控股公司、票券金融公司（票券商）負責人監督管理方法之一，而此種行為顯示其不適合擔任負責人時，其監督管理目的事實上完全無法達到，即該負責人將來負責健全公司經營，以預防影響金融秩序或危害投資人之能力，已不可信賴，故喪失繼續充任負責人之正當性。上開法規命令規定以此為當然解任負責人之法定理由，乃主管機關基於法律明定管制目的所為之事後管制措施，回復法律明定管制狀態，非屬行政裁罰，並未逾越母法授權範圍；其目的正當、手段必要、所欲維護之公益顯然大於私益，於比例原則亦無違背。上訴意旨以原處分解除上訴人職務，為裁罰性處分，上開母法未具體明確授權子法訂定裁罰性處分，上開法規命令逾越法律授權範圍及法律保留原則，依行政程序法第158條第1項第2款規定應屬無效云云，指摘原判決有不適用法規及適用法規不當之違法，自非可採。（二）本件關於金融控股公司、票券金融公司（票券商）之負責人當然解任之事由即「有事實證明從事或涉及其他不誠信或不正當之活動，顯示其不適合擔任負責人」，應由被上訴人負舉證責任並無疑義。惟鑑於此種資金或財物往來之原因關係及證據資料，主要掌握在關係人內部間，外人難以查知，尤其配偶間資金或財物之移動以無償為常態，故負責人與配偶間有鉅額資金或財物異常移動之外觀，而該配偶又涉金融或經濟違法行為，負責人無法清楚說明及提出證據資料解釋原因關係暨其合理性，則主管機關被法院要求對上開待證事實之證明程度即會實質降低，而可認為此種鉅額資金或財物移動之原因事實對金融機構之負責人而言，有涉及不法所得之高度蓋然性，即該負責人將來負責健全金融機構經營，以預防影響金融秩序或危害投資人之能力，已不可信賴，喪失繼續充任負責人之正當性。本件被上訴人以其所屬檢查局對國票金控公司及國際票券公司辦理一般檢查及專案檢查，發現上訴人配偶葉素菲與上訴人資金往來有異常情形，經查證結果，確認葉素菲自91年3月起陸續匯款予上訴人共計一億九千五百餘萬元；葉素菲以不法之手段虛增營業額，使投資大眾誤信博達公司為業績優良、營運良好之公司，誤導投資大眾競相投資，致投資大眾血本無歸，製造自88年1月起至93年6月止業績美化博達公司帳面數字，其使博達公司為不合營業常規之不利益交易，致公司遭受重大損害，歷經臺灣士林地方法院93年度金重訴字第3號、臺灣高等法院95年度金上重訴字第4號刑事判決判處罪刑。被上訴人以上訴人與配偶葉素菲間上開鉅額資金往來異常，而上訴人對於配偶葉素菲之上開多次匯款僅說明「該等匯款純為夫妻間資金往來，與博達公司之資金無關」云云，其提出銀行存款往來明細表、匯款資料等均無法提供合理解釋之情形下，認上訴人有事實證明涉及不正當、不誠信之活動，其將來負責健全金融機構經營，以預防影響金融秩序或危害投資人之能力，已不可信賴，顯示不適合擔任票券金融公司負責人，構成當然解任事由，洵非無據。原判決已就其調查證據之辯論結果，論述其得心證之理由及法律意見，並對於上訴人所主張之論點何以不足採，分別予以指駁甚明，依上開所述，自無不合，並無上訴人所稱違反舉證原則，判決不備理由或適用法規不當之違法。上訴意旨執詞主張其未遭偵查或起訴，亦未涉任何不法，被上訴人竟予以解任，有違平等原則云云，指摘原判決有不適用法規之違法，要非可採。至上訴人另以原判決以其於國際票券公司90年6月18日核定博達公司無擔保授信之際，與葉素菲並無婚姻關係，卻代葉素菲及關係客戶操作股票及債券暨保管印鑑、存摺等情形，此非原處分作成當時所憑藉之原因事實，且不符當事人兩造合意以91年3月起匯款之事實作為本件爭點事實，原判決亦以之為其涉及不誠信或不正當活動之指摘等云，因本件上訴人之行為已構成當然解任之事由，上訴人此部分主張與本件前開論述無關而不影響本件判決結果，故本院即無再予審究之必要。此外，上訴人其餘所訴各節，無非係對原審取捨證據認定事實之職權行使，加以爭執，尚難謂原判決有違背法令之情事。（三）綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 27 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鄭 淑 貞
法官 姜 素 娥法官 林 文 舟法官 帥 嘉 寶法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 5 月 27 日
書記官 郭 育 玎