最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第594號再 審原 告 臺北市政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 李念祖律師
劉昌坪律師黃翰威律師再 審被 告 勞工保險局代 表 人 乙○○上列當事人間勞保事件，再審原告對於中華民國96年6月28日本院96年度判字第1107號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理 由
一、再審被告以再審原告依法應負擔民國93年4月份各類被保險人勞工保險費暨就業保險費補助款，共計新臺幣（下同）3億5,467萬6,019元，乃於93年5月25日以保承新字第09360044170號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號及第00000000000號函請再審原告依規定撥付。再審原告不服，提起訴願，經遭駁回，循序提起本件行政訴訟，經本院96年度判字第1107號判決駁回（下稱原判決），再審原告不服，以原判決有行政訴訟法第273條第1項第1款再審事由，對之提起再審之訴。
二、再審原告起訴主張：㈠、全民健康保險及勞工保險同屬國家依憲法規定所設之社會福利制度，憲法就該制度所設之基本精神及司法院釋字第550號之解釋，應於全民健康保險及勞工保險一體適用；且該解釋係以再審原告照顧轄區內居民之義務，可藉由健保補助款之繳納獲得實現為由，認再審原告應與中央協力負擔轄區內居民之健保補助款。該解釋既使用「居民」一詞，顯見其所強調者乃係被保險人因「居住」於行政轄區內而與地方自治團體所具有之生活關連性，非以投保單位對地方自治團體具有經濟上或稅收上貢獻為由，肯認地方自治團體應負擔健保補助款；又地方制度法第18條、社會救助法第18條、第19條，均明定社會服務與社會救助係屬直轄市之「自治事項」，且明定地方自治團體係以「戶籍所在地」為標準，負擔醫療補助與低收入戶之保險費，而非以「經濟貢獻」或「稅收貢獻」為標準，足證以投保單位登記地作為地方自治團體應否負擔健保補助款之標準，已違背司法院釋字第550號解釋及地方制度法之相關規定。原判決於適用勞工保險條例第15條之規定時，曲解司法院釋字第550號解釋意旨，並認再審原告應補助之投保對象範圍應以「設籍於再審原告行政轄區之居民為限」之意旨與本件無涉，逕認再審被告得以法無明文之「投保單位所在地」為標準，計算再審原告應負擔之補助款，其適用法規顯牴觸司法院釋字第550號解釋及勞工保險條例第15條規定，核屬適用法規不當。又原判決以被保險人對地方自治團體具有稅收貢獻為由，認定再審被告可以「投保單位所在地」為標準，要求再審原告須負擔非設籍且居住於再審原告轄區內事實之被保險人之勞保補助款，顯有違地方自治團體照顧居民醫療需求之基本原則與憲法對於人性尊嚴之尊重，更與司法院釋字第550號解釋及勞工保險條例第15條規定相牴觸，顯屬適用法規錯誤。㈡司法院釋字第415、542號解釋均未涉及地方自治事項，且與本件事實不同，本件無從比附援引；況各該解釋之基礎亦均係立於「居住之事實」、「共同生活之事實」之上。原判決認各該解釋均不以設籍與否作為認定是否為居民之唯一標準，其顯就各該解釋所強調之「居住事實」略而不論，並以曲解後之解釋意旨，強加於本件適用，無視有關地方自治「居民」向以「設籍」為判斷之標準，顯有曲解司法院釋字第415、第542號解釋之違法，核屬適用法規不當。㈢、原判決認勞保補助款係以勞工為加保對象，而勞工保險條例（就業保險法準用）規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞保，故再審被告以投保單位所在地臺北市之勞工為再審原告應補助之對象，計算再審原告應負擔之勞保補助款，於法有據。惟原判決並未明確敘明以「投保單位所在地」為計算標準之依據為何，復漏未斟酌再審原告所提「勞保補助款之範圍計算，應以設籍在再審原告轄區之被保險人為限，而與投保單位所在為何，無任何關係」之主張，適用法規亦有未當。㈣、按勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條之規定，乃規定被保險人之分類，僅係有關被保險人如何「加保」之規範，與再審原告補助對象之範圍無關，是被保險人以「勞工身分參加勞工保險」與以「居民之身分接受補助」二者乃不同之法律關係。原判決竟將上開被保險人、雇主與再審被告間之「加保」法律關係，套用於被保險人與再審原告間之「補助」法律關係，逕認再審被告以「投保單位所在地」為計算標準之見解為適當，顯牴觸上開規定，並將被保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩者混為一談，自有適用法規不當之違法。㈤、司法院釋字第550號解釋理由書援引地方制度法第18條第3款第1目之規定，作為與「居民」生活關係更為密切之地方自治團體負擔健保補助款義務之合憲性基礎，則應自地方制度法相關規定探求該解釋中「居民」之定義。參酌該解釋理由書將同屬社會保險性質之健保視為直轄市社會福利事項之一環，地方制度法第16條第4款規定僅「直轄市市民」方得享有直轄市社會福利與醫療衛生事項之權利及同法第15條直轄市市民定義等相關規定，足見應由再審原告負擔之勞保補助款範圍，應以設籍於再審原告自治區域內之人民為限。惟原判決於適用地方制度法第18條第3款第1目、第16條第4款之規定時，未查同法第15條所指直轄市市民係指「設籍」於直轄市之中華民國國民之規定，率認再審原告之主張無理由，自有適用地方制度法第15條、第16條及第18條不當之違法。另再審原告於原審所引據之內政部89年函釋，雖係在解釋地方制度法第4條「聚居」之定義，然基於各地方自治團體間權利義務對等之考量，仍有參考價值；另引據之有關地方自治團體「居民」之國外立法例，雖非國內之法律規範，然於我國相關法律並無明文規定之情形下，似亦可視為行政法之法理而予援用。況我國有關社會福利法規，多係以戶籍作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎，依體系解釋原則與顧及法律整體規範之一致性，原審於解釋「居民」之概念時，自應審酌該相關規定。惟原判決竟以再審原告提出之內政部89年函釋及外國立法例均無足採，且因勞工保險條例及就業保險法均無明文規定應以設籍為地方自治團體負擔各該福利之準據為由，而未採信再審原告之主張，其解釋適用司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之概念，自難謂周全、正確。㈥、依地方制度法第3章第1節規定，地方自治團體有義務照顧轄區內居民之醫療需求，地方自治團體即應為其繳納勞保補助款，以照顧其醫療需求，無需另以投保單位是否設於地方自治團體轄區或是否對於地方自治團體有無稅收上之貢獻為標準。原判決有違一般地方自治之法理。㈦、84年2月28日修正公布勞工保險條例第15條規定係「為使相關社會保險勞雇負擔比例一致及為避免勞工保險費負擔遽增，應採取漸進方式調整，爰將分擔比例加以修正之」，故有關負擔比例之調整，顯非如原判決所云「將投保單位應負擔之保險費轉歸政府負擔」而已。惟原判決曲解該次修正理由，且未審酌再審原告於原審提出「勞工保險條例立法沿革、立法過程」與「是否以投保單位為計算基礎」無涉之理由，亦未審酌再審原告所提出之具有明確立法資料佐證之主張，而採納再審被告望文生義之見解，逕為違背勞工保險條例第15條修法意旨之解釋，顯屬適用法規錯誤。㈧、原判決未查財政收支劃分法第8條於88年修正後，已將營業稅改為國稅之事實，逕以再審原告既已對轄內營利事業之營業額徵收或受分配稅收統籌分配為由，而認以「投保單位所在地」作為計算再審原告負擔勞保補助款之標準為適當，實屬適用財政收支劃分法第8條之不當等語。㈨、再審被告僅以行政便宜及行政上經濟為由，認以「投保單位所在地」作為計算再審原告負擔勞保補助款之標準為適當，顯無視再審原告轄區內居民享受再審原告提供福利照顧之基本權利及地方制度法第15條以「設籍」為直轄市民之唯一標準之規定，並使再審原告喪失財政自主能力，造成地方制度法所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解。是再審被告以「投保單位所在地」計算再審原告負擔勞保補助款之標準，實已逾越並濫用憲法及法律所賦予之職權，自屬違憲。原判決竟認再審被告所採之行政便宜及經濟之理由為正當，未就其本於濫用權力之法律解釋所為之行政處分，進行合法性之審查，致侵害人民基本權利及破壞權力分立體制，實已與憲法所設保障人權及權力分立制度相牴觸。爰請廢棄原判決，撤銷訴願決定及原處分等語。
三、再審被告答辯意旨略謂：再審原告所提再審理由，除重複前訴訟程序之理由外，餘所指摘原判決之事項，均僅係法律見解上之歧異，非再審理由，並未具體指明原判決適用法規顯有錯誤之依據，其再審並不合法。且原判決並無適用司法院釋字第550號不當之問題，再審原告對於司法院釋字第550號解釋隻言片語，大作文章，進而認為補助之對象僅以戶籍於其轄區內之居民為限云云，實過於狹隘且曲解該號解釋意旨。又參照司法院釋字第415號、第542號解釋，大法官對於「居民」、「居住」等權義認定之範疇，不當然以設籍為唯一之認定基準，即可獲得佐證。故再審原告圖以設籍為其補助範圍之主張，實屬無據。其次，自勞工保險條例第6條第1項之規定足見，勞工保險係以團體保險方式經營，以雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，並由渠等投保單位辦理保險對象各項保險之異動及保險費之收繳。其整體之法規、計費及補助等架構，均以投保單位為基礎單位。由此可知，立法者本來就已規劃由投保單位負擔保險費，並隱含以投保單位為計算基準之意旨。是原判決以投保單位所在地臺北市之勞工為再審原告應補助之對象，計算其應負擔系爭保險費補助款，於法有據。再者，考慮勞工保險係團體保險之性質，以投保單位為保險費之計算基準，乃當然之解釋，原判決依勞保條例第6條第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法對於各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保制度之規劃對於勞保條例第15條為立法目的及體系解釋，認為再審被告以投保單位所在地臺北市，作為再審原告應負擔系爭保險費補助款之認定依據，依法應屬適當，核無再審原告指稱將被保險人「加保」與地方自治團體「補助」混為一談之情事。又地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為直轄市市民，而非直轄市居民，故司法院釋字第550號解釋之居民自不能以設籍為限。況司法院釋字第550號解釋非以地方制度法第18條第3款第1目之規定，作為與「居民」生活關係更為密切之地方自治團體，負擔健保費義務之合憲性基礎，故司法院釋字第550號解釋所謂居民之定義，不應自地方制度法相關規定予以探求。另再審原告主張原判決以投保單位為所在地作為計算標準顯與權力分立原則有違，錯誤適用司法院釋字第550號解釋且曲解勞工保險條例第15條之修正理由等語，求為判決駁回再審原告之訴。
四、按當事人對於本院判決提起再審之訴，必須具有行政訴訟法第273條第1項所列各款情形之一者，始得為之。而所謂「適用法規顯有錯誤者」，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋、判例有所牴觸者而言。至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，自不得據為再審理由。查本件原判決係略以：「憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體，自亦應共同負擔。系爭地方自治團體應予補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，亦由地方政府負擔補助，自符合憲法規定意旨。又憲法第19條規定，人民有依法律納稅之義務。所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。在地方政府行政轄區內之法人等營利事業，其成員與該法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤，即為政府增加稅收，營利事業所在地之地方政府，對該營利事業之營業額徵稅或因之而受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之成員分擔保險費，而由其他未對營利事業之營業額徵稅或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，即有違公平正義原則。又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則。是權責機關基於社會保險制度實際運作及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。本件由再審原告負擔系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，尚無違法情形，難認有侵害再審原告財政自主權，則再審被告以投保單位在臺北市，作為再審原告應負擔系爭保險費補助款之認定依據，於法洵無違誤。至於再審原告所指目前除臺北市及高雄市外，其餘受統籌款分配之地方自治團體之勞保費補助款均已改由中央政府代為負擔，僅以行政便宜及行政上經濟為由，認以「投保單位所在地」作為計算再審原告負擔勞保費補助款之標準為適當，顯無視再審原告轄區內居民享受再審原告提供福利照顧之基本權利及地方制度法第15條以「設籍」為直轄市民認定標準之規定，並使再審原告喪失財政自主能力，造成地方制度法所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解，不符權力分立原則云云。查目前由政府補助之勞保費，係因配合臺灣省政府功能業務與組織之調整，故於89年7月19日修正勞工保險條例第15條，將原由臺灣省政府補助之保險費，改由中央政府補助，尚難執此理由，主張由直轄市（臺北市及高雄市）負擔勞保費補助款，係違反勞工保險條例第15條之規定。上訴論旨，無非以其對勞工保險條例第15條之歧異見解，指摘原判決所適用之法令牴觸司法院釋字第550號解釋；明顯曲解司法院釋字415號、第542號解釋；將保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩截然不同之法律關係混為一談；適用地方制度法第16條、第17條之規定與勞工保險條例第15條牴觸，有判決不適用法規、適用法規不當等違背法令情事，聲明廢棄原判決，核其上訴難認有理由，應予駁回。」等語為得心證之理由，判決駁回再審原告之上訴。經核原判決所適用之法規與該案應適用之法規並不相違背，與判例、函釋、解釋意旨亦無相牴觸之情形。且查再審原告雖以原判決將地方自治團體為被保險人繳納勞保補助款之義務與被保險人之稅收上貢獻相連結，違背地方自治團體照顧居民醫療需求之基本原則及依地方制度法第3章第1節規定，不問有無稅收上之貢獻，地方自治團體均需為其居民繳納勞保補助款，以提供滿足其醫療之基本照顧云云。惟按「保險人每月按投保單位申報之被保險人投保薪資金額、分別計算應繳之保險費，按期繕具載有計算說明之保險費繳款單，於次月25日前分發投保單位繳納。」、「中央及直轄市政府依本條例第十五條規定，應補助之保險費，由保險人按月開具保險費繳款單，於次月底前送請中央及直轄市政府依規定撥付。」勞工保險條例施行細則第36條、第43條第1項分別定有明文，足見再審原告係依再審被告開具之保險費繳款單繳納，而再審被告又係依投保單位申報之被保險人為收費對象，而不問其戶籍所在，再審原告對於勞保被保險人所屬之投保單位不在再審原告轄區者，並無為其繳納勞保補助款之情事；再者，未參加或非參加勞保之居民，再審原告亦無為其繳納勞保補助款之可能。再審原告另主張原判決以「投保單位所在地」作為計算再審原告負擔勞保費補助款，使再審原告喪失財政自主能力，造成地方制度法所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解，顯不符權力分立原則一節，參照司法院釋字第550號解釋意旨，地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。則再審被告基於行政便宜，以投保單位所在地作為計算上訴人負擔勞保補助款之標準，亦難謂與權力分立之原則有違。再審原告以其法律上見解之歧異，執前程序所為主張，並為原判決所不採之事由再行爭執，揆諸前開說明，應認其再審之訴為顯無再審理由。
五、據上論結，本件再審之訴為無理由，依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段規定，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 27 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 姜 素 娥法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 5 月 27 日
書記官 王 福 瀛