最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第595號上 訴 人 臺北縣政府代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡進良 律師被 上訴 人 乙○○訴訟代理人 廖修譽 律師上列當事人間行政救濟金事件，上訴人對於中華民國96年2月8日臺北高等行政法院95年度訴字第1596號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人為辦理臺北大學特定區區段徵收，需用坐落於該特定區內之臺北縣○○鎮○○○段之河川公地，臺北大學籌備處為補償上開河川公地許可使用人多年之墾殖心血，同意發放救濟金，上訴人乃制定「臺北縣『臺北大學特定區區段徵收開發案』內原河川公有土地改良救濟金發放執行方案」，以鼓勵民眾配合公共建設，順利取得所需用地。訴外人王良盛原申請使用臺北縣○○鎮○○○段650、650之2、656、656之1地號（民國61年清查耕地152、165地號）等4筆河川公地，民國86年12月間向臺北縣三峽鎮公所申請發放土地改良救濟金，經該公所審核陳報上訴人據以發放王良盛新臺幣（下同）674萬元，王良盛乃委由訴外人王余鴛鴦會同被上訴人於88年7月8日領取救濟金在案。嗣經上訴人查明王良盛早已讓渡系爭土地耕作權予被上訴人，核無領取本案土地改良救濟金資格，然王良盛已於88年11月7日死亡，上訴人乃以93年11月30日北府地區字第0930780694號函請王良盛之繼承人繳回溢領之救濟金674萬元，並加計法定利息，合計8,565,417元。並以94年4月19日北府地區字第0940314795號函（下稱系爭函）通知被上訴人於期限內將上開溢領之救濟金暨計算至94年4月8日之溢領利息合計8,677,750元繳回。被上訴人不服，提起訴願，經遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：（一）系爭函於94年5月19日寄存送達三峽郵局，彼時被上訴人居住於其女林佳欣所有位於臺北縣○○鎮○○街○○○巷17之1號5樓之房屋，並未居住臺北縣○○鎮○○街○○○號之處所，該處所係出租他人作倉庫之用，被上訴人之家人均未居住於該處，俟被上訴人94年7月12日收受法務部行政執行署板橋行政執行處（下稱板橋行政執行處）94年7月1日板執忠94年費執特字第00028701號函後，始知悉系爭函，依行政程序法第72條至第74條規定，故本件首應調查應受送達人實際住所為何及是否依寄存送達之規定而合法送達。經查，本件送達處所並非受送達人實際處所外，亦未附存該寄存通知之影本或副本，是否合法送達顯有疑義，況上訴人未能送達系爭函，然板橋行政執行處卻可送達通知書，顯見原處分並未合法寄存送達，是以，被上訴人於知悉系爭函後30日內提起訴願，並未逾期；又系爭函既已逾期送達，自非有效之行政處分。（二）先位聲明中「原處分（即系爭函）應撤銷」之部分：由系爭函說明三顯見，上訴人係依民法第183條據以向被上訴人請求金錢上給付，則顯為民事上給付義務，復按該請求權不得對受領人直接請求之，且限於「無償讓與」第三人，第三人方負返還責任，然被上訴人與王良盛之協議書係雙務契約，並非無償，且以法有明文始負連帶責任，而民法第183條無使不當得利受領人即無償受讓人有負連帶責任之規定。況該民事請求權未得法院確定判決前，上訴人更無行使強制執行之權利。從而，本件非公法上之給付義務，上訴人以行政處分方式處理，顯係違法。此外，受上訴人行政委託此開發案之「審核及造冊機關」臺北縣三峽鎮公所（下稱三峽鎮公所）早於88年即有雙方所訂立之讓渡書與協議書，而三峽鎮公所既係上訴人之委託機關，其知悉之效果依法及於本人，顯然於發放時，上訴人依法可稱早已知悉該救濟金遭領取之事實，依行政程序法第117條及第121條規定，如上訴人認該土地改良救濟金之發放違法，自應依法於88年7月8日後之2年內撤銷之，惟上訴人已逾期限方為撤銷，與法不合。另依「臺北縣臺北大學特定區區段徵收開發案內原河川公有土地改良救濟金發放執行方案」第3點關於發放資格之規定，僅確認該河川公地之許可人是否仍為使用，至於許可人是否親自耕作，則在所不問；關於上訴人與王良盛間就系爭土地之私權糾紛，並不能推翻該地之實際負責人仍為王良盛之事實，此亦經相關單位實際勘查無誤，而由王良盛與被上訴人會同承領救濟金。詎上訴人無視重重審核，率認系爭函違法而逕行撤銷，顯有可議之處。況上開讓渡書，係因政府於76年6月30日暫停民間農耕者許可書名義人變更作業，致契約成為給付不能而無效，嗣後仍由王良盛繼續種植，惟為免田園荒蕪亦給予被上訴人部分時間耕種，雙方以此合作併耕方式迄徵收為止，是以，該協議書內容即非事實，故上訴人執此為準駁之依據，顯有不當。（三）備位聲明中「確認上訴人機關臺北縣政府民國94年4月19日北府地區字第0940314795號行政處分無效。」之部分：若本件系爭函未被撤銷，被上訴人自有因此受執行之可能，是該處分是否有無效之原因，被上訴人有即受確認判決之法律上利益。依相關卷證資料以觀，如系爭函於94年5月19日之寄存送達合法，亦已逾越94年5月18日之繳納期限，是系爭函送達時既已逾期，依行政程序法第111條第3款規定，自應為無效，此亦經法務部行政執行署94年度署聲議字第382號聲明異議決定書加以確認在案。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。
三、上訴人則以：（一）系爭4筆河川公地種植許可人王良盛，於86年12月3日向三峽鎮公所申請發放救濟金，嗣87年1月5日經三峽鎮公所審核完竣陳報清冊憑辦，上訴人於88年6月據以編製臺北大學特定區區段徵收範圍內河川公有地土地改良救濟金印領清冊，又依本案河川公地農林作物補償費發放清冊亦記載王良盛為該河川公地農林作物耕作者，案經王良盛於88年7月8日委託王余鴛鴦會同被上訴人領取系爭救濟金在案。嗣93年8月3日有民眾質疑王良盛於系爭開發案公告徵收前，已將河川公地讓予他人種植使用，應無領取救濟金資格。上訴人旋於93年10月函請資格審核暨造冊機關三峽鎮公所查明，三峽鎮公所檢送王良盛與被上訴人間88年民調字第62號調解相關資料，經查雙方於76年12月20日暨86年12月3日訂立之讓渡書與協議書，上訴人始確認王良盛已於本開發案公告徵收前將河川公地轉讓予被上訴人種植使用，違反「臺北縣臺北大學特定區區段徵收開發案內原河川公有土地改良救濟金發放執行方案」之發放資格暨臺北縣河川公地種植使用許可書第4條規定，上訴人自三峽鎮公所93年10月6日函送相關資料後方知王良盛無權領取是項救濟金，即以93年11月30日北府地區字第0930780694號函通知王良盛繼承人限期繳回溢領款項，符合行政程序法第121條規定。（二）王良盛於88年7月8日委託王余鴛鴦會同被上訴人領取系爭救濟金後，旋即存入被上訴人設於三峽鎮農會帳戶，更可確認王良盛與被上訴人間確有轉讓情事，被上訴人係與王良盛會同領取此公法上不當得利，應負連帶賠償責任。依行政程序法第127條及民法第183條規定，上訴人以系爭函限期請被上訴人繳回溢領款項，惟未見其繳回，上訴人遂依行政執行法第11條規定移送板橋行政執行處予以執行。另依行政程序法第117條、第119條規定，本案被上訴人暨王良盛隱瞞本開發案河川公有地耕作權轉讓事實，致上訴人誤發河川公地救濟金，自無信賴保護原則之適用，故上訴人函被上訴人限期繳還溢領款項，洵無不當。（三）上訴人於另案辦理蘆洲南港子市地重劃開發案，催請所有權人返還溢領之建築物補償費案中，經限期被上訴人返還溢領之救濟金，惟未依限繳回，上訴人參照相關判決逕移送行政執行處予以執行，自無另以民事訴訟請求返還溢領救濟金之必要。又上訴人函請被上訴人返還溢領款項之系爭函，係依被上訴人之戶籍地○○○鎮○○街○○○號）作為送達之處所，因無人收受，遂依行政程序法第74條規定而寄存送達，被上訴人未依限繳回溢領款項，上訴人即移送板橋行政執行處強制執行，嗣上訴人又以94年7月19日以北府地區字第0940523565號函再次請被上訴人於文到10日內返還該溢領款項，惟仍未見其返還，故於94年8月8日再以北府地區字第0940570656號函請板橋行政執行處繼續執行，並無被上訴人所謂未合法送達之情事等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）依行政程序法第72條第1項前段規定：「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。」，又同法第74條所規定之寄存送達，限於不能依同法第72條及第73條行送達者，即於應送達處所不獲會晤應受送達人，亦無有辨別事理能力之同居人、受僱人或該處所之接收郵件人員可以收領文書，或應受送達人或其同居人、受僱人、接收郵件人員無正當理由拒絕收領文書，並有難達留置情事時，始得為之，設其送達之處所，雖原為應受送達人之住居所、事務所或營業所而實際上已變更者，該原住居所、事務所或營業所，即非應為送達之處所，自不得於該原處所為寄存送達。經查本件系爭函固已於94年5月19日寄存在上訴人戶籍地址（臺北縣○○鎮○○街○○○號）附近之三峽郵局以為送達，有送達證書影本附訴願卷第11頁可稽，惟被上訴人陳稱：○○○鎮○○街○○○號的房子早已租給人家作倉庫，送達當時剛好遇到出租換約期間，被上訴人及家人均未居住該處，被上訴人僅係偶而回去看房屋，實際上住在女兒林佳欣所○○○鎮○○街○○○巷○○○○號5樓，並未收到系爭函，直到94年7月12日收受板橋行政執行處94年7月1日板執忠94年費執特字第00028701號函，通知被上訴人應於該命令送達翌日起10日內，至該處據實報告財產狀況或為其他必要之陳述，經閱卷後，方知悉系爭函等語。揆諸該板橋行政執行處執行通知係送○○○鎮○○路○○巷○○號林和生住處（被上訴人之子），○○○鎮○○街○○○號房屋全部係從93年9月11日至94年3月間、94年5月間至95年5月31日接續出租予他人等情，堪信被上訴人主張為真實。足見系爭函送達當時，被上訴人實際上已不住在臺北縣○○鎮○○街○○○號之戶籍地，則依前開說明，於該戶籍地為寄存送達即不合行政程序法第72條第1項前段規定，自不生送達之效力；從而被上訴人於94年7月19日提起訴願，自難謂已逾越30日之法定不變期間，訴願決定以其訴願已逾法定不變期間，不予受理，於法自屬不合，惟被上訴人既已合法提起訴願，則其就系爭函提起撤銷行政訴訟，即符合起訴的程序要件，原審法院自得從其訴於實體上有無理由加以審理。（二）按行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定，行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。而所謂法律行為原係指以意思表示為要素之民法上法律行為而言，故意思表示乃公法上與私法上法律行為之共同特徵；且因行政處分係以基於公權力之職權行使為要素，故其單方的意思表示，除非有重大明顯的瑕疵可由行政法院確認為自始無效外（行政程序法第110條第4項、第111條參照），即對外直接發生法律效果，相對人應受行政機關此一片面行為的拘束，必要時行政機關尚得以強制手段實現行政處分所欲達成之目標，縱使該行政處分認事用法有所違誤，在未經撤銷以前，其效力仍繼續存在（行政程序法第110條第3項參照）。此與私法上意思表示之效力充其量使表意人本身受其拘束（民法第86條參照），其單方行為尚須符合法律要件，始對外發生效力，如當事人間對其效力有所爭執，須由法院加以認定之情形，乃大異其趣。故行政機關之單方法律行為只要在外觀上具有行使公權力的特徵，即應認為行政處分，至於其有無法律依據；認事用法有無違誤；是否逾越職權範圍；則屬確定為行政處分後進一步要探討的合法性問題。尚難以其欠缺法律授權依據，即謂其非屬行政處分。（三）本件上訴人為辦理臺北大學特定區區段徵收，需用坐落於該特定區內之臺北縣○○鎮○○○段之河川公地，臺北大學籌備處為補償上開河川公地許可使用人多年來之墾殖心血，同意發放救濟金，上訴人乃制定「臺北縣『臺北大學特定區區段徵收開發案』內原河川公有土地改良救濟金發放執行方案」以鼓勵民眾配合公共建設，順利取得所需用地。王良盛原申請使用臺北縣○○鎮○○○段650、650之2、656、656之1地號（61年清查耕地第152、165地號）等4筆河川公地，86年12月間向三峽鎮公所申請發放土地改良救濟金，經該公所審核陳報上訴人據以發放王良盛674萬元，王良盛乃委由王余鴛鴦會同被上訴人於88年7月8日領取救濟金在案。嗣經上訴人查明王良盛早已讓渡系爭土地耕作權予被上訴人，核無領取本案土地改良救濟金資格，然王良盛已於88年11月7日死亡，上訴人乃以93年11月30日北府地區字第0930780694號函命王良盛之繼承人繳回溢領之救濟金674萬元，並加計法定利息，合計8,565,417元。並以系爭函通知被上訴人，外觀上顯係上訴人對於公法上具體的溢領行政救濟金事件，以其單方意思表示，命令被上訴人於期限內將該筆溢領款項連同利息一併繳回，且因被上訴人逾期未繳，已將其移送板橋行政執行處強制執行，使被上訴人受此一片面行為的拘束，其屬公權力的行使而為行政處分，殆無疑義。惟被上訴人既非原行政救濟金授益處分的相對人，即非行政救濟金公法關係的受益人，縱使上訴人事後已以93年11月30日北府地區字第0930780694號函命王良盛之繼承人繳回溢領之救濟金並隱含撤銷原授益處分之意思表示，亦僅王良盛及其繼承人依行政程序法第127條第1項前段之規定，負有返還所領給付之義務，上訴人逕以行政處分命令被上訴人繳回溢領之救濟金，尚乏公法上之法律依據。至於民法第183條規定：「不當得利之受領人，以其所受者，無償讓與第三人，而受領者因此免負返還義務者，第三人於其免返還義務之限度內，負返還責任」，乃規範私法基礎關係，基於法律保留原則，尚非公法事件所得類推適用以增加人民的公法負擔。且上訴人未獲有以行政處分追討公法上不當得利之法律授權，亦無法逕以行政處分命令被上訴人繳回溢領之救濟金。何況金錢乃可代替物，金錢利益是否存在並不以其原形是否存在為準，而應以其財產總額是否增加或免於減少為斷，本件王良盛將其受領的行政救濟金支票轉存入被上訴人設於三峽鎮農會之帳戶，依系爭函內容所述情形，顯係因王良盛先前已將系爭土地耕作權讓渡予被上訴人所致，其兩人間如存有債權債務關係，即難認王良盛將其受領的行政救濟金支票轉存入被上訴人帳戶之行為係屬無償讓與，又王良盛財產總額如因了結此項債務而免於減少，即難謂其所受領行政救濟金的利益已不存在，故王良盛及其繼承人是否免負返還所受利益之義務，尚非無疑，凡此均涉及私權爭議，尚非上訴人可以單方行政行為逕予決定。從而，系爭函直接命被上訴人繳回溢領之救濟金，即有違誤，訴願決定未加糾正，又誤為不受理之決定，亦有未洽，被上訴人先位聲明訴請將之一併撤銷，自無不合，應予准許。至於被上訴人備位聲明請求撤銷原訴願決定，及確認系爭行政處分無效，即無加以審究之必要等由，乃撤銷訴願決定及原處分。
五、本院查：按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。是若無行政處分存在，即無法向高等行政法院提起撤銷行政處分或確認行政處分無效之訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又上開公法上具體事件，乃根據或執行公法規定所涉之具體事件而言，則行政機關所為之決定或其他公權力措施，非根據或執行公法規定作成者，即非得認係行政處分。經查：（一）本件上訴人為辦理臺北大學特定區區段徵收，乃制定臺北縣「臺北大學特定區區段徵收開發案」內原河川公有土地改良救濟金發放執行方案，訴外人王良盛原申請使用系爭4筆河川公地，86年12月間向三峽鎮公所申請發放土地改良救濟金，經該公所審核陳報上訴人據以發放王良盛674萬元，由王良盛委由其妻王余鴛鴦會同被上訴人領取；嗣經上訴人查明王良盛早已讓渡系爭土地耕作權予被上訴人，自無領取土地改良救濟金資格，然王良盛已於88年11月7日死亡，上訴人乃以93年11月30日北府地區字第0930780694號函請王良盛之繼承人繳回溢領之救濟金674萬元，並依民法第183條規定，以原系爭函通知被上訴人於期限內將上開溢領之救濟金暨計算至94年4月8日之溢領利息合計8,677,750元繳回等情，為原審所確認之事實。（二）本件上訴人發放系爭救濟金之對象乃訴外人王良盛，而非被上訴人，則被上訴人與本件救濟金之應否繳回原屬無涉，上訴人以被上訴人有繳回本件救濟金之義務，自非根據或執行公法規定之行為，依前開規定及說明，即非行政處分，被上訴人自不得以之為行政處分提起行政訴訟請求撤銷之或確認其無效。原判決以系爭函為行政處分，上訴人請求返還溢領之救濟金係屬私權爭議，尚非上訴人可以單方行政行為逕予決定，固非無據；惟該函既非行政處分，被上訴人對之提起撤銷訴訟，原無從准許。至被上訴人於原審備位聲明請求確認上訴人民國94年4月19日北府地區字第0940314795號函無效乙節，惟查該函既經認定非屬行政處分，已如上述，是被上訴人此部分之請求，亦無理由。綜上，原判決尚有未洽，上訴意旨據以指摘，求為廢棄原判決所持理由雖與上述理由不同，亦應認上訴人之上訴，為有理由。又因本件事實已臻明確，自應由本院將原判決廢棄，並將被上訴人在第一審之訴予以駁回，以資糾正。
六、據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 5 月 27 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 姜 素 娥法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 5 月 27 日
書記官 吳 玫 瑩