最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第62號上 訴 人 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○共 同訴訟代理人 陳寬強律師被 上訴 人 教育部代 表 人 鄭瑞城訴訟代理人 許進德律師上列當事人間私立學校法事件，上訴人對於中華民國95年12月20日臺北高等行政法院94年度訴更二字第182號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人係私立南開工商專科學校（下稱南開專校，嗣改制為南開技術學院）第8屆董事會董事，因與該校董事會董事長顧珮箴就有關校務及董事改選等事項有所爭議，又董事間相互陳情、檢舉、訴訟情事不斷，亦使該校董事會未能正常運作，經被上訴人依私立學校諮詢委員會（下稱諮詢委員會）民國87年10月6日第4次會議決議，以87年11月21日台（87）技（二）字第87131367號函，依行為時（下同）私立學校法第32條第1項但書規定，停止該校董事會全體董事職務2個月，停職期間自87年11月21日起至88年1月20日止。嗣被上訴人復依諮詢委員會88年1月18日第5次會議決議，以同年1月22日台（88）技（二）字第88007572號函，依私立學校法第32條第1項但書規定延長停止該校董事會全體董事職務2個月，停職期間自88年1月21日起至3月20日止（此部分經本院90年度判字第1246號判決撤銷，由被上訴人另為適法之處分），並請該校董事會各董事於88年2月28日前共同提起改善方案，逾期即依私立學校法第32條規定解除該校董事會全體董事職務，重新組織董事會。嗣因屆期該校董事會各董事仍未能共同提出改善方案，被上訴人遂依私立學校法第32條第1項規定，以88年5月27日台（88）技（二）字第88055135號函解除該校董事會第8屆全體董事職務，並依同條第3項規定，組織管理委員會，代行董事會職權，至新董事會成立時為止，上訴人不服，提起一再訴願，遞經決定駁回，上訴人仍不服，乃提起本件行政訴訟，經原審法院以89年度訴字第304號裁定駁回上訴人之訴。上訴人不服，提起抗告，經本院以93年度裁字第680號將原裁定廢棄發回，經原審法院以93年度訴更一字第170號判決駁回上訴人之訴，上訴人仍不服，復提起上訴，經本院94年度判字第1740號判決再次廢棄發回。經原審法院復以94年度訴更二字第182號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張略以：㈠、有關前董事長顧珮箴對前校長顧不先銷毀逾期會計簿籍憑證之檢舉，被上訴人對此於84年11月8日以台（84）會054983號函作覆，並作成肯定之處理，明白指示不論是董事會或校方（校長）皆無違反私立學校法或董事會決議之情事，詎事後竟出爾反爾作翻案文章，顯屬無理。又所謂校長改選之爭議，係指85年6月南開專校董事會召開第8屆第9次董事會議討論校長聘任事宜，因董事會就選聘結果，發生強烈爭執，依私立學校法第22條第1項第2款及第29條第2項，選聘校長為重要事項，應有三分之二以上董事出席，以現任董事總額過半數同意行之，上訴人等依自主之判斷行使董事職權，未將選票投給前董事長顧珮箴所屬意之校長候選人，致其拒絕將選舉結果呈報給被上訴人，此乃顧珮箴個人違法濫權，上訴人等毫無錯誤，更無任何責任之可言。而所謂董事改選之爭議，係前董事長顧珮箴拒不依法召集會議改選董事，而上訴人則認為董事任期屆滿應依法進行改選，一切作為均為董事職權的正當行使，並另案業經本院91年度判字第988號判決，將被上訴人以「為杜爭議，暫緩召開」為理由的違法處分予以撤銷。㈡適用私立學校法第32條第1項之情形共有4種，除此之外，被上訴人並無解除董事會全體董事職務之職權。而上訴人6位董事實已達到召開董事會議之法定人數，是本會並非無法召開董事會議，僅係現任董事長無故拒絕召開董事會議，故應非私立學校法第32條所指「董事會因發生糾紛致無法召開會議」之情形；又私立學校法第32條第1項所指「違反教育法令」應係指「董事會本身」有違反教育法令之情形，而非指「董事個人」違反教育法令，而本屆董事會並無任何違反教育法令之情事；當然未構成私立學校法第32條第1項之應解散情形。
㈢、本案之諮詢委員會在集會過程中，既未踐行調查證據程序，又未深入瞭解案情，僅聚焦於南開專校第9屆董事名額之如何分配，以保障前董事長顧珮箴之寶座，被上訴人操縱諮詢委員會，既未經查證程序，又未進行討論，且被上訴人及諮詢委員會公然地介入南開專校董事名額之分配等語。爰請撤銷一再訴願決定及原處分等語。
三、被上訴人則略以：㈠、本件因南開專校董事會各董事間相互陳情、檢舉、訴訟情事不斷，致代理校長多次請辭，師生教學與學習情緒不安等情，自屬情節重大且情勢急迫，被上訴人為維護學生受教權益，並基於私立學校法第3條、第4條之權責，依諮詢委員會決議，停止南開專校董事會第8屆全體董事之職務2個月，並於必要時延長2個月，其後因其無法整頓或整頓無效果，進而解除全體董事之職務，乃符合修正前之私立學校法第32條第1項規定，並無違誤，且原處分係經被上訴人依法審議並將各該當事人檢舉、陳情事項分析整理，尚難認被上訴人未敘明情節重大且情勢急迫之情事。㈡、又南開專校第8屆董事上訴人甲○○及乙○○2位董事於第4屆第6次、第7屆第6次董事會議召開時，人在國外未親自出席董事會議，卻於會議紀錄上載明「出席」，有不實記載會議紀錄及違反私立學校法第29條第1項之規定，而南開專校董事會卻任令上述違反教育法令情事續存，為兼顧私立學校自主及公共屬性，被上訴人於依法調查、依法提經諮詢委員會審議後，秉權責要求學校董事會共同提出改善方案，然該董事會無法共同提出且一再交相指責違法亂紀，故除非董事會改組外，所提改善計畫無執行可能，所以其情形顯已達情節重大情勢急迫無疑。㈢、依私立學校法第32條第1項，本件南開專校董事會確實因糾紛之發生無法召開，甚者董事成員，如部分本案之上訴人，違反私立學校法第29條第1項，且其行為係對校務無心參與，顯與私立學校之董事為公益屬性相違甚遠，故被上訴人依修正前之私立學校法第32條第1項為解除董事之行政處分並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：查南開專校第8屆董事會於85年6月間召開第9次董事會議討論校長聘任事宜時，卻就選聘結果發生激烈爭執，二派人馬對於校長人選僵持不下，最終導致該屆董事長顧珮箴拒絕將選舉結果呈報予被上訴人，而使校長一位空懸，而不得已由代理校長綜理校務，惟因董事會內派系分立，校內整體氛圍動盪不安，代理校長亦一再請辭，此為上訴人所不爭執。雖上訴人一再陳稱，「上訴人等依自主之判斷行使董事職權，未將選票投給前董事長顧珮箴所屬意之校長候選人，致伊對不受其控制之董事心生不滿，並拒絕將選舉結果呈報給被上訴人，此乃顧珮箴個人違法濫權，有虧董事長職守，一切責任均應由伊一人獨負，上訴人等毫無錯誤，更無任何責任可言。」云云。惟上述看法，顯又係對法條之適用範圍作不當限制所致。蓋選任校長既係董事會之職權，亦為董事會之法定義務，南開專校第8屆董事會竟然任校長一職長期空懸，對學校造成之傷害不難想見。上訴人認其無任何過失，故不應受解散處分，惟私立學校之辦學，本兼具公益之性質，故私立學校法授權主管機關於必要時可介入，以對私立學校作適當之監督，在面對私立學校校長長期空懸之重大運作危機之下，主管機關介入，並最終作成解散董事會之處分，於法並非無據。復按私立學校法第22條第1項、第54條第1項、第55條第1項、第62條、第64條第1項、第67條第1項規定及私立學校法第32條第1項所稱「董事會違反教育法令」，除董事會「積極作成違反教育法令之決議」外，尚應包括董事會怠於履行依教育法令所賦予之職責即未善盡監督學校財務責任之情形。蓋私校董事會鮮有對違背法令之事項明目張膽作成決議而自陷於違法，大多以放任或未盡監督職責，以達其違規之目標，尚難以董事會未積極作成決議即可免責，以免董事會藉此規避其職責。又私立學校為財團法人，係由捐助人捐助一定財產而成立，故財物之監督及經費之運用，乃管理財團法人私立學校之首要事項。而私立學校董事會執掌學校之經營，對學校之財務管理及經費運用之監督自屬其最重要之職責，如對該校財務管理及經費運用之監督有重大疏失，難謂無私立學校法第32條第1項規定之適用。私立學校法第32條第1項所謂之違反教育法令，未明定僅限於實體教育法令，如違反私立學校法之重要規定，尚難謂非違反教育法令。依臺灣高等法院89年度上訴字第1493號，及最高法院92年度台上字第3559號刑事確定判決記載，南開專校前校長顧不先，利用辦理被上訴人78及79學年補助南開專校購置各項儀器設備之機會，違背職務，於79年間陸續向進昇有限公司索取回扣款新臺幣（下同）143,000元、向金竑精密股份有限公司索取回扣款349,125元、向儀測企業股份有限公司索取回扣款1,714,775元、向泰勒出版社索取回扣款426,640元、向標高圖書電腦有限公司索取回扣款100,020元、向本陽工業有限公司索取回扣款422,500元、向中教工業有限公司索取回扣款600,000元。前6筆並指示不知情之學校出納將回扣款支票背書領現，再轉交顧不先據為己有。自82學年至84學年，顧不先未將學生伙食團每月月初交付之廚師薪金繳存會計室歸墊入帳，反將之據為己有，共計侵占3,512,522元。南開專校78年至79年度新建「西教學大樓工程」、80年至82年興建「圖書館大樓工程」，及80年至82年興建「東教學大樓工程」時，顧不先均指示謝錫昌、林慶龍借牌興建，並使新工營造有限公司陳聖哲、中峰營造工程有限公司林勝輝分別取得8.5%、8%之借牌佣金，共計7,416,906元。惟南開專校第8屆董事會均未發現，79、80年度購置各項儀器設備之發票與實際支付給廠商的金額不符，部分應付給廠商的款項，竟是由學校出納林秀貴、張淑玲背書提領，南開專校第8屆董事會亦未發現。82學年至84學年之廚師薪金均未歸墊入帳；以及78年至82年度興建之「西教學大樓工程」、「圖書館大樓工程」及「東教學大樓工程」，並非由新工營造有限公司、中峰營造工程有限公司實際承作。南開專校第8屆董事會對於學校之財務管理及經費運用，顯然未盡監督之責而有嚴重疏失。尤其，南開專校財務狀況之重大違失並非一日形成，而是早在78年即有舞弊不法情事。而上訴人甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○，以及南開專校第8屆董事顧珮箴、祝蘭生亦為南開工專第6屆（77年至80年）、第7屆（80年至83年）董事，渠等7人長年以來擔任南開工專董事會董事，負有管理基金及監督財務之權責，對於南開專校多年累積之財務問題，以及校長顧不先所涉及的背信、侵占情事，上訴人自難辭平時疏於善盡監督及管理之職責。另外，前校長顧不先曾於84年5月間，未經南開專校第8屆董事會議決議，竟以第5屆第9次董事會議紀錄為據，指示學校會計主任銷毀逾期之會計簿籍資料。但依斯時有效之私立學校會計制度準則，會計檔案已滿保存年限，應經董事會之決議，並報請主管教育行政機關核備後，始得銷毀之。而第8屆董事會對此銷毀會計簿籍資料之爭執並未作任何處理，董事會顯未善盡法定監督學校財務之責。雖經被上訴人組成專案小組到校調查，並於86年1月6日以台（86）技（二）字第85525178號函將前校長顧不先涉背信、偽造文書罪嫌等資料，移送法務部調查局偵辦，但亦未見董事會就校務弊端有積極作為，而經移送之前校長顧不先最後經臺灣高等法院89年度上訴字第1493號判處有期徒刑2年4月，並經最高法院以92年度台上字第3559號判決駁回確定。上訴人於準備書狀中陳稱：「顧不先等係於86年1月始被移送調查局偵辦，而董事會自86年1月起便無召開會議，故無法行使監督權」、「上述行為並非發生在第8屆董事任期之內，董事會事前不可能防止、事後亦不可能查察，應由校長個人負責」、「私校法第66條設有會計師查核制度，無專長又無實權之董事會不可能查出校務之弊端」云云。惟依私立學校法第22條明示董事會具有選聘、解聘校長之權。且復依同法第54條第1項，「校長依據法令綜理校務、執行董事會之決議」、第55條復重申「校長由董事會遴選，報請主管教育行政機關核備後聘任之」，以上規定，在在顯示，校長雖有綜理校務之職權，惟私立學校之校長從選任到解職，大權完全掌握在董事會手中，依權責互依之法理，董事會本就校長任內之所作所為負有監督之責，否則法條又何需賦予董事會「解聘校長」之權，以作為監督之手段。且就體系上而言，私立學校法第4章之章名為「監督」，其下第54、55條即就校長與董事會之間的關係加以明確界定，更可證董事會對於校長負有一定程度之監督義務。上訴人怠於行使其法定之監督義務，而縱容校長與總務主任一再的利用執行職務之機會，對學校整體財政造成不可磨滅之傷害，卻又於事後空言否認，自不可採。上述校長之違法行為，依刑事法院判決所認定，其期間自79年至84年（侵佔廚師之薪津），根本非上訴人所言，係在第8屆董事任期（83年3月19日至86年3月20日）之外；且上述違法行為係長期持續的進行，董事會平時未盡監督之責，等到法務部調查局都已介入調查，才託言當時無法召開董事會故無法監督。復依私立學校法第22條明文規定：董事之職權包括「校務報告之審核」、「預算及決算之審核」、「財務之監督」可知，對於校長上述背信行為，董事會之監督自是責無旁貸，是上訴人上述說辭，顯不足採。又因南開專校第8屆董事會已分成二派，相互攻擊，且有上述諸多違反教育法令之情事，被上訴人為維護學生受教權益，並基於監督私立學校之權責，經多次召開會議研商本案（86年8月15日、12月8日、87年4月28日），且於87年5月28日邀請各董事協調，並邀請上訴人、顧不先等人，於諮詢委員會87年6月15日第2次會議列席陳述意見，被上訴人依照該次會議決議，於87年7月23日再邀請南開專校第8屆董事協調，同年8月18日及9月14日再以台（87）技
（二）字第87085254號及台（87）技（二）字第87098491號函限期整頓改善，惟南開專校第8屆董事會仍無具體結論。直到88年1月8日及同月10日，上訴人與董事長顧珮箴始分別提出「私立南開工商專校校務發展暨董事會改善計畫」及「南開董事會爭議具體可行改善計畫」等2份改善計畫，由被上訴人提諮詢委員會討論。就上開2份改善計畫，被上訴人依諮詢委員會88年1月18日第5次會議決議，以88年1月22日台（88）技（二）字第88007572號函，略以雙方董事所提2份改善計畫，未有共識，依私立學校法第32條第1項但書規定，延長停止南開專校第8屆全體董事會全體董事職務2個月，停職期間自88年1月21日起至3月20日止。且因改善方案非屬董事會會議一般議決情形，為使改善計畫可行，必須由董事會共同提出，故被上訴人函請南開專校第8屆董事會整合雙方接受改善之方案，於88年2月28日共同提起改善方案，逾期即依私立學校法第32條規定解除南開專校第8屆董事會全體董事職務，重新組織董事會。嗣因屆88年2月28日，南開專校第8屆董事會各董事仍未能共同提出改善方案，被上訴人遂依私立學校法第32條第1項規定，以88年5月28日台
（88）技（二）字第88055135號函解除南開專校第8屆董事會全體董事職務。綜觀上開事實，南開專校第8屆全體董事在校務爆發危機之狀況下，仍無法同心提出校務改善計畫，2份校務改善計畫主張不一，甚至一再交相指責違法亂紀，顯示董事會根本無法達成共識而運作，唯有董事會改組才有整頓改善之可能。被上訴人因此認定南開專校第8屆董事會逾期不為整頓改善，董事會發生糾紛，致無法召開會議，以及董事會長年怠忽監督學校財務，違反教育法令，故而解散全體董事之職務，尚無違誤等語。因而將一再訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：私立學校法第56條第4項規定若被上訴人認南開專校有「學校無法正常運作」或有「情勢急迫」之情形，可直接指派適當人員暫代校長職務。惟在民國86、87年間，被上訴人已關注到南開專校董事會運作問題的情況下，並未引本法第56條第4項規定指派校長，主管機關自無必要依此作成解散董事會之處分。上訴人等一再強調由被上訴人核准上訴人等自行召開董事會議，厥為本會一切整頓改善的最重要關鍵，若上訴人等得以自行召開董事會議，則「校長改選」問題乃至其他各項爭議自然迎刃而解。詎原審一方面認南開專校第8屆董事會並無「因發生糾紛致無法召開會議」情事，另一方面又以該會怠於行使「校長改選」職權，而認該會符合私立學校法第32條第1項得解除全體董事職務之要件，原判決已有判決理由不備及理由矛盾之違法。又私立學校之財務監督係採取會計師查核制度，多年來專業會計師尚且未能查出校內舞弊情事，前校長顧不先因違法，豈能責令董事負起完全責任，課以解除董事職務之處分。且私立學校董事原不得干涉學校行政，校內任何人之違法行為，應由其個人承擔法律責任。又私立學校法第32條第1項所指「限期命其整頓改善」，應係指「現在存在或刻正發生」之董事會違反教育法令行為，只要在被上訴人「限期命整頓改善」之後無此等「違反教育法令情事」，應即視為已達「整頓改善」之效果。從而上訴人等縱有疏於財務監督之違反教育法令情事，仍難謂已構成私立學校法32條第1項解除全體董事職務規定之要件，原判決顯與經驗法則相違。爰請廢棄原判決，並撤銷一再訴願決定及原處分等語。然查㈠、「董事會之職權如左：．．二、校長之選聘及解聘」、「董事會之決議，應有過半數董事之出席，以出席董事過半數之同意行之。但左列重要事項之決議，應有三分之二以上董事之出席，以現任董事總額過半數之同意行之：三、校長之選聘或解聘。」私立學校法第22條第1項、第29條第2項分別定有明文。是選聘校長自為董事會之職權，亦為董事會之職責，如遲遲未選聘校長，自屬違反教育法令之規定。而南開專校校長一職，自顧不先於85年1月底辭職後即空懸，雖南開專校第8屆董事會曾於85年6月間召開第9次董事會議討論校長聘任事宜，卻就選聘結果發生激烈爭執，二派人馬對於校長人選僵持不下，最終導致該屆董事長顧珮箴拒絕將選舉結果呈報予被上訴人，而使校長一位空懸，而不得已由代理校長綜理校務。惟因董事會內派系分立，校內整體氛圍動盪不安，代理校長亦一再請辭。上開事實足證，第8屆董事會的確未依法行使選聘校長之職權。且查，私立學校法第32條第1項係規定「董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事」，故只要「董事會因發生糾紛，致無法召開會議」或「董事會有違反教育法令」情事之一，即可解除全體董事之職務。且解除全體董事之職務，是因「董事會」發生糾紛致無法召開會議，或「董事會」違反教育法令的客觀事實，不論董事個人對於「董事會」發生糾紛致無法召開會議，或「董事會」違反教育法令，是否有歸責之處，此觀諸私立學校法第32條第1項係解除「全體董事」職務，而非解除「部分董事」、「有故意過失之董事」之規定甚明。是原判決雖認該董事會並無「因發生糾紛致無法召開會議」情事，惟以該董事會怠於行使「校長改選」職權，而認符合私立學校法第32條第1項得解除全體董事職務之要件，尚難有判決理由不備及理由矛盾之違法。㈡、按「董事會之職權如左：二、校長之選聘及解聘。．．五、預算及決算之審核。六、基金之管理。七、財務之監督」、「校長依據法令綜理校務。執行董事會之決議」、「校長由董事會遴選，報請主管教育行政機關核准後聘任之」、「私立學校之收入，應悉數用於預算項目之支出;如有餘款，應撥充學校基金」、「私立學校年度收支預算經董事會核定後，由學校報請主管教育行政機關備查並執行之」、「私立學校應於學年度終了後二個月內辦理決算；其年度財務報表並應經符合主管教育行政機關規定之會計師查核簽證。」私立學校法第22條第1項、第54條第1項、第55條第1項、第62條、第64條第1項、第67條第1項亦有明定。且「私立學校法第32條第1項所稱「董事會違反教育法令」，除董事會「積極作成違反教育法令之決議」外，尚應包括董事於履行依教育法令所賦予之職責即未善盡監督學校財務責任之情形。蓋私校董事會鮮有對違背法令之事項明目張膽作成決議而自陷於違法，大多以放任或未盡監督職責，以達其違規之目標，尚難以董事會未積極作成決議即可免責，以免董事會藉此規避其職責。又私立學校為財團法人，係由捐助人捐助一定財產而成立，故財物之監督及經費之運用，乃管理財團法人私立學校之首要項。而私立學校董事會執掌學校之經營，對學校之財務管理及經費運用之監督自屬其最重要之職責，如對該校財務管理及經費運用之監督有重大疏失，難謂無上引私立學校法第32條第1項規定之適用。又私立學校法第32條第1項所謂之「違反教育法令」，未明定僅限於「實體教育法令」，如違反私立學校法之重要規定，尚難謂非違反教育法令。是董事會自負有監督學校財務之責。私立學校法第66條、第67條雖另訂有會計師查核簽證制度，但會計師查核簽證制度，與董事會監督財務之職責係併存的，同時規定於私立學校法。上訴人以有會計師查核簽證制度為理由，欲規避私立學校法所賦予董事會之職責，尚不足採，原判決與經驗法則要無違背。末查原判決就本件爭點即本件上訴人是否欠缺權利保護要件；被上訴人解任上訴人南開專校第8屆董事會董事職務是否適法各節，明確詳述其得心證之理由，並與前開私立學校法等法令規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 1 月 22 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 張 瓊 文法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 1 月 23 日
書記官 王 福 瀛