最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第663號上 訴 人 甲○○等98人（姓名及住所如附表所示）共 同訴訟代理人 陳垚祥 律師被 上訴 人 臺灣銀行股份有限公司代 表 人 張秀蓮訴訟代理人 壬○○
黃旭田 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 戊○○被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 己○○訴訟代理人 子○○
癸○○被 上訴 人 基隆市政府代 表 人 庚○○被 上訴 人 宜蘭縣政府代 表 人 辛○○上列當事人間優惠存款事件，上訴人對於中華民國96年6月14日臺北高等行政法院95年度訴字第919號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，且相較軍保退伍給付得依陸海空軍退伍除役優惠儲蓄辦法規定辦理優惠存款，故於會商財政部等有關機關同意後，訂定發布學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（下稱公保優存要點），自民國（下同）63年11月1日起施行。嗣85年2月1日實施教育人員退撫新制，採儲金制，由學校及教職員按月依一定之比例共同撥繳費用之退撫基金來支付教職員退休金，且退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加一倍，造成部分同時具有新舊制年資、選擇支領月退休金之人員，其月退休金加上養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得。教育部乃針對支（兼）領月退休金且兼具新舊制年資之教育人員進行教育人員退休所得合理化方案之改革。經銓敘部邀請國防部、行政院人事行政局、財政機關及教育部多次審議，並陳報考試院審議結果，退休公務員每月退休所得，依其任職年資之長短，不宜超過現職人員在職每月所得85%至95%，為期軍公教人員一致，教育部擬訂學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1，針對支（兼）領月退休金且兼具新舊制年資之教育人員訂有退休所得替代率上限百分比，超過所得替代率上限者需減少公保養老給付優存之金額。在報經行政院核定後，教育部於95年1月27日以臺人（三）字第0000000000B號令修正增訂發布，並自2月16日起實施。上訴人甲○○等40人（原審原告黃梨吟、蕭蕙月未提起本件上訴）接到被上訴人臺北市政府、臺北縣政府、基隆市政府及宜蘭縣政府函示；公保養老給付優惠存款於期滿後得辦理續存金額依優存要點第3點之1修正規定核算之金額，於續存時持該函及至被上訴人臺灣銀行股份有限公司（下稱臺銀公司）辦理之函件，其性質係屬授予利益之合法行政處分；且因較與原辦理優存金額為減少，而受有優存金額差額利息之實際損失；上訴人乙○○等58人目前尚未受利息差額之損失，惟日後亦必然發生，故有預為請求之必要，為此，提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：上揭優惠存款要點係自63年間實施，實施迄今已長達30餘年，應可認係退休教育人員月退休所得之一部，已非原先政府早期基於教育人員退休所得偏低而建置之政策性補助措施；雖85年2月1日實施教育人員退撫新制，惟退休教育人員若具「舊制年資」，仍維持公保養老給付金額優惠存款18%及按施行前「公保年資」暨養老給付辦理優惠存款最高月數計算優存金額之適用，並經長期反覆不斷地實施，已係月退休金之一部，並已獲上訴人相當信賴之客觀事實，自應予保護；茲優存要點第3點之1修正並於95年2月16日實施，適用於修正前已退休之人員，違反「不溯及既往」原則，且亦影響法秩序之安定；又退休所得替代率計算內涵中有關兼任主管職務加給之中小學教師部分，亦非公平合理，蓋教育人員之工作性質與公務人員、軍職人員須有職級劃分迥異，亦因此致基層退休之國中小教師絕大部分因未兼行政職或導師職而受害最為慘重，實亦有違反整體公益衡平之原則，而未兼顧全體退休教育人員實質利益之保障。況政府祇針對月退休所得之退休公務人員、教育人員實施，卻對軍人採「志願役服勤加給」而將分母擴大，除少數退休將領被扣外，一般軍人並未扣到，實違憲法第7條平等原則；另本案係在公保養老給付優惠存款利率（18%）不變動前提下，對於支（兼）領月退休金之退休教育人員之「退休所得替代率」超過一定百分比者，予以適度限制其得辦理上揭優惠存款之金額，致上訴人受有每月約新臺幣（下同）l,972元至13,399元不等之損害，自屬對人民之限制；依「中央法規標準法」第5條及第6條規定，自應以法律定之，惟教育部卻僅以提出上揭方案及優惠存款要點第3點之1條文修正草案，報請行政院核准後實施，並非以法律定之，於法有違；再上揭方案所提「退休所得替代率」之「分母值」計算基準，未將「二個月考績獎金」列入，顯有錯誤；上訴人甲○○等42人因已接到被上訴人函示公保養老給付優惠存款於期滿後得辦理續存金額依「學校退休教職員公保養老給付優惠存款要點」第3點之1修正規定核算如說明二之金額，於續存時持該函及至被上訴人臺銀公司辦理之函件，其性質係屬授予利益之合法行政處分；且因較與原辦理優存金額為減少，而受有優存金額差額利息之實際損失；參司法院釋字第525號解釋，自有符合行政程序法第126條第1項規定「廢止授予利益之合法行政處分」，亦包括「變更授予利益之合法行政處分」；至上訴人乙○○等58人目前固尚未受利息差額之損失，惟日後亦必然發生，故有預為請求之必要；本件上訴人因上揭所得替代率之計算方式，致辦理優存金額減少，且亦致利息亦隨之減少，而受有優存金額差額之利息損害，依行政程序法第126條第1項規定，應獲合理之補償；且上訴人亦對教育部所制定上揭方案及要點第3點之1修正內容之補償爭議及補償金額不服，自得依同法第126條第2項準用第120條第3項及行政訴訟法第8條第1項等規定提起給付訴訟，即有理由；又其中上訴人與被上訴人臺灣銀行續約，亦屬行政契約，並得依同法第145條第1項規定競合請求合理之補償等語，求為判決如原判決附表所示利息差額及法定利息。
三、被上訴人臺銀公司則以：各級政府依據主管機關相關規定，委託被上訴人臺銀公司辦理軍公教退休（伍）金優惠儲蓄存款業務，被上訴人臺銀公司僅立於「受理存款機關」之地位，並係配合主管機關所決定之政策受理退休（伍）軍公教人員辦理優惠存款之儲存，被上訴人臺銀公司與本案上訴人（退休教育人員）等間所簽訂之存款契約，內容仍不出民法上之消費寄託與消費借貸契約之範疇，而非簽訂行政契約，故被上訴人臺銀公司與上訴人間僅發生私法之法律關係，並無公權力行使可言。是以，被上訴人臺銀公司與上訴人間應屬私法上之法律關係，上訴人以被上訴人臺銀公司所為請求之部分，係向無審判權之法院起訴等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人此部分之訴。
四、被上訴人臺北市政府則以：被上訴人臺北市政府係依據教育部所訂定的相關辦法依法作業，並無違誤等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人此部分之訴。
五、被上訴人臺北縣政府則以：被上訴人臺北縣政府本於地方教育主管機關職權，以函通知上訴人原領公保養老給付辦理優惠存款於期滿後，依優存要點第3點之1修正要點規定辦理續存之金額，對上訴人之權利不發生任何具體之法律上效果，及非屬行政處分，不得為訴願或行政訴訟之標的，故上訴人對教育人員退休所得合理化方案及通知函提起訴願，均非法之所許，訴願決定不予受理，並無不合。況被上訴人臺北縣政府僅係依臺銀公司所提供之資料篩選85年2月1日以後退休（職）並支（兼）領月退休金，爰依上開要點第3點之1規定，核算上訴人於本要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額等語，資為抗辯，並求為判決駁回此上訴人部分之訴。
六、被上訴人基隆市政府則以：上訴人丙○○係基隆市市立明德國民中學退休教師，經被上訴人基隆市政府核定於91年8月1日退休，並支領月退休金，為適用教育部95年1月27日臺人
（三）字第0000000000B號令修正發布公保優存要點第3點之1規定之退休人員。其退休時薪級為年功薪625元，核定年資：新制實施前任職年資29年、新制實施後任職年資6年9個月；曾擔任導師15年、組長8年，其主管職務加給計列3,000元。依上開規定，上訴人之退休所得替代率之上限為95.5%。
然而，上訴人退休所得替代率為100.24%，故被上訴人基隆市政府重新核算其公保養老給付得辦理優惠存款之最高金額1,331,667元。爰上訴人於上開優存要點施行後優惠存款期滿續存時，應按被上訴人基隆市政府核算之1,331,667元辦理。至上訴人主張該要點修正施行前已退休之教育人員，不應適用該要點而減少其公保優存金額。依上開公保優存要點規定，已退休教育人員於該要點修正施行後優惠存款期滿續存時，仍適用該規定而須重新核算其公保優存最高金額，被上訴人基隆市政府據依規定辦理，於法亦無違誤等語，資為抗辯，，並求為判決駁回此上訴人部分之訴。
七、被上訴人宜蘭縣政府則以：被上訴人宜蘭縣政府依教育部95年1月27日發布修正並自同年0月00日生效之優存要點第3點之1規定，核算上訴人丁○○得辦理優惠存款之金額為1,180,333元，並於95年8月4日府人給字第0000000000B號函送達上訴人，洵無違誤等語，資為抗辯，並求為判決駁回此上訴人部分之訴。
八、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）查學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法（民國88年9月23日修正）規定，是公立學校退休教職員符合辦理優惠存款要件者，得自行選擇是否申請辦理優惠存款，並無強制性；辦理優惠存款後，到期後是否續約？期滿前是否中途解約？均得由存款人自行決定；而受理存款銀行即臺銀公司及其各地分行，係受政府委託行使公權力，就優惠存款之辦理與各公立學校退休教職員簽訂契約，並按月結付利息；受理存款銀行，並與政府各自負擔優惠存款利率之一定比例；核其性質，應屬就公法上權利義務關係之設定、變更或廢止所訂立之契約，依上說明，核屬行政契約，並非私法契約。被上訴人臺銀公司主張其與退休教育人員等間所簽訂之存款契約，內容仍不出民法上之消費寄託與消費借貸契約之範疇，僅發生私法之法律關係，並無公權力行使，並非行政契約云云，容有誤解。（二）依司法院釋字第443號解釋理由觀之，優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，難謂與憲法第7條之平等原則相牴觸。另經10餘年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。（三）又修正要點係直接適用於要點變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教職人員於修正要點前已領取之優惠存款利息，毋庸繳回。且修正要點實施時，其原存單未到期者，仍得適用原要點，俟期滿與被上訴人臺灣銀行換約時，始適用修正要點，故修正要點係往後生效並無溯及既往，尚無違反不溯及既往原則。（四）次查上訴人主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1修正後，使上訴人客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按司法院釋字第280號及第485號解釋可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷多次修正，上訴人與被上訴人臺銀公司間亦是每兩年或一年簽定優存契約，顯非屬有「信賴之事實」，上訴人謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實；核與信賴保護原則之適用要件未合。是上訴人援引上揭行政程序法第126條第1項及同法條第2項準用第120條第3項規定，及司法院釋字第525號解釋意旨等，主張廢止授予利益之合法行政處分，包括變更授予利益之合法行政處分，上訴人與臺銀公司間原訂優惠存款期滿換約後，上訴人辦理優存金額減少，致利息亦隨之減少，受有利息差額之損失，本件應有信賴保護原則之適用，被上訴人自應予補償云云，尚難採據。（五）依行政程序法第145條第1項規定請求締約機關補償損失，以締約後，因締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外行使公權力，致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失為要件。依「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點修正實施之相關作業流程」第2點，公保優存要點修正生效前已退休人員部分之規定，須由各該主管教育行政機關篩選出系爭要點所實施對象之教育人員，依法計算其得辦理優惠存款之金額，並副知最後服務機關學校、已退休人員及臺灣銀行分公司，臺灣銀行與已退休教職員於優惠存款契約期滿換約續約時，始以該核定金額計算利息；並無所謂致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失之情事，上訴人主張本件亦得依行政程序法第145條第1項規定，請求補償損失云云，亦非可採。綜上論述，上訴人起訴論旨，容非可採；其提起本件給付訴訟，為無理由，應予駁回。兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明等語，資為其判斷之論據。
九、本院按：（一）上訴人主張因上揭所得替代率之計算方式，致辦理優存金額減少，利息收入亦隨之減少，而受有優存金額差額之利息損害，依行政程序法第126條第1項規定，應獲合理之補償；上訴人對信賴保護之補償爭議及補償金額不服，自得依同法第126條第2項準用第120條第3項及行政訴訟法第8條第1項等規定提起給付訴訟。又其中上訴人與被上訴人臺銀公司續約，屬行政契約，並得依同法第145條第1項規定競合請求合理之補償等語，依其主張提起行政訴訟法第8條第1項之給付訴訟，起訴程序於法尚無不合，合先敘明。（二）教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，且相較軍保退伍給付得依陸海空軍退伍除役優惠儲蓄辦法規定辦理優惠存款，故於會商財政部等有關機關同意後，訂定發布學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，自63年11月1日起施行。由上述要點制訂經過，可知公保養老給付優惠存款利息，係對早期退休人員退休所得偏低，由政府給予之一種特別補助，並非退休金之一部分，已屬甚明，上訴人主張公保優惠存款行之有年，該利息收入為退休金之一部分云云，無非係其一己之見而無足採。（三）次查關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。此有司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，難謂與憲法第7條之平等原則相牴觸。教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，並無涉及公共利益之重大事項，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經多年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。又修正要點係直接適用於要點變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教職人員於修正要點前已領取之優惠存款利息，毋庸繳回。且修正要點實施時，其原存單未到期者，仍得適用原要點，俟期滿與被上訴人臺銀公司換約時，始適用修正要點，故修正要點係往後生效並無溯及既往，尚無違反不溯及既往原則等由，均經原判決剖析甚詳，核無不合。上訴意旨猶執與起訴意旨相同之論點，加以爭執，核無足取。（四）公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護，固為上開釋字第525號解釋在案；惟信賴保護之構成要件須符合（1）信賴基礎：（2）信賴表現：（3）信賴在客觀上值得保護等要件；上訴人主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1修正後，使上訴人客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；然司法院釋字第280號解釋揭櫫「．．．優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．．亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．」，從而可知社會福利措施，也以維持基本生活相當為限。足見國家特別補助之法規，因國家制度（如退休制度）變更或受補助情形改變，主管機關自得檢討修正或廢止，並非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，故公保優存要點修正前之規定，尚難作為信賴基礎。且上訴人因新舊公保優存要點變更所受利息差額損害，並非當然屬於基於信賴而實際開始規劃其生活或財產之變動所受之損失，上訴人並未進一步證明其因信賴原公保優存要點規劃經濟活動而受有何損失，亦即未證明其有信賴表現，遽以新舊公保優存要點計算之利息差額作為信賴表現之損失，亦嫌無據。至公保優存要點於85年2月1日實施退撫新制之儲金制仍繼續實施，且上揭要點配合新制實施而於85年12月23日有所修正，然並未調整或變更優存利率18%或辦理優存金額，固屬非虛，然該制度變革及公保要點之修正，均屬國家當時財政能力及特別補助政策是否變更之考量，不足以影響上訴人信賴保護之主張是否有理。另上訴人所領取月退休金証書除記載辦理優存金額之支票外，有臺銀公司記載優存金額，並按月領取優存利息，依上說明，亦與信賴保護原則無涉。原判決就上訴人主張信賴原則為不可採，於判決理由中詳述其得心證之理由，並指明兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列。是上訴意旨復以：原審法院未審酌優存要點之反覆實施已有30餘年；且於85年2月1日實施退撫新制之儲金制仍繼續實施，且上揭要點配合新制實施而於85年12月23日有所修正，然並未調整或變更優存利率18%或辦理優存金額，上訴人因有信賴而申請退休之具體表現行為；況且上訴人所領取月退休金証書除記載辦理優存金額之支票外，亦有臺銀公司記載優存金額，並按月領取優存利息，故上訴人已獲信賴客觀事實之具體表現，應非僅係純屬願望、期待而已；原審亦未說明不採之理由，即應有判決不備理由之違誤云云，自非可採。
（四）年終考績以現職人員一年表現優劣作為考核標準，退休人員已非現職人員，其退休金不包含考績獎金，自屬當然，二者無從作為比較之基準。況現職人員之考績係依據其平時考核優劣分等，尚非確定所有參加考績者均能考甲、乙等而取得考績獎金，故公保優存要點未將考績獎金計入計算替代率分母，核無不合。又退休人員在職時兼任導師或行政主管，所領薪資本較未兼任者為高，退休後所領之退休金基準並未併計原兼任之加給，是以在計算替代率時分母加計在職時兼任職務之點數，以示區別，尚與平等原則無違。原審雖漏未就上訴人此項主張何以不可採之理由，然因與判決結果不生影響，仍難認原判決有理由不備之違法。是上訴意旨以：原審判決就上訴人主張教育部未將現職人員二個月考績獎金1/12列入退休所得替代率之分母值內，致退休教育人員月退休所得顯較現職教育人員月所得為高，實有失公平；另因實施上揭修正要點後出現短期兼任行政職或長期擔任課任教師未來退休後將招致存款利息差額之損失，顯與行政程序法第5條平等原則有違等主張，並未審酌，更未說明其不採之理由，即應有判決不備理由之違誤云云，亦無可採。（五）依行政程序法第145條第1項規定請求締約機關補償損失，以締約後，因締約機關所屬公法人之其他機關於契約關係外行使公權力，致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失為要件。依「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點修正實施之相關作業流程」第2點，公保優存要點修正生效前已退休人員部分之規定，須由各該主管教育行政機關篩選出系爭要點所實施對象之教育人員，依法計算其得辦理優惠存款之金額，並副知最後服務機關學校、已退休人員及臺灣銀行分公司，臺銀公司與已退休教職員於優惠存款契約期滿換約續約時，始以該核定金額計算利息；並無所謂致相對人履行契約義務時，顯增費用或受其他不可預期之損失之情事，上訴人主張本件亦得依行政程序法第145條第1項規定，請求補償損失云云；亦非可採等由，亦經原判決理由敘明甚詳，上訴意旨對此部分原判決，泛言不服，並未提出任何具體不服理由。（六）綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
十、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 25 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 曹 瑞 卿法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 6 月 25 日
書記官 彭 秀 玲