最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第678號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 中央警察大學代 表 人 乙○○訴訟代理人 吳榮昌 律師上列當事人間償還公費事件，上訴人對於中華民國96年5月2日臺中高等行政法院96年度訴字第14號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國87年間自被上訴人改制前之原中央警官學校正科63期一隊法律學系畢業，擔任警職未滿6年規定年限，即於89年3月9日因故辭職。被上訴人以按83年入學志願書之約定，上訴人應於解職時賠償在校全部費用新臺幣(下同)702,355元，惟迄今均未為清償。又上訴人83年入學時分別覓得呂文慶、呂張錦珠為其保證人，保證上訴人甲○○應負之賠償責任，而呂文慶已於84年9月21日死亡，有繼承人呂張錦珠、呂昭宜、呂禎娟、呂宗益(以上4人未上訴)及上訴人等，是上訴人與呂張錦珠等人應賠償上訴人在校間之上開費用，經被上訴人催繳後，迄今均未繳納該筆款項等情，提起給付訴訟，經原判決准予其請求。上訴人不服遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：上訴人於87年間自被上訴人之前身中央警官學校正科63期一隊法律學系畢業，其擔任警職未滿規定之6年年限，於89年3月9日辭職，而上訴人83年入學時曾簽立之入學志願書，約定甲○○於服務年限內擅自離職時應賠償其在校期間全部費用。上開費用計702,355元，迄今尚未清償，爰依兩造間之行政契約及不真正連帶債務之法律關係，請求上訴人與保證人賠償上訴人在校期間之全部費用等語，求為判決上訴人甲○○與呂張錦珠、呂昭宜、呂禎娟、呂宗益（各）應給付被上訴人702,355元，及自起訴狀送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。如上訴人一人已為清償，他人於清償範圍內免除其給付義務。
三、上訴人則以：(一)兩造所定之行政契約約定未服務滿六年應賠償在校期間全部費用，其違約金約定之金額過高，且上訴人已服務警職1年10個月，準用民法第251、252條規定，請法院酌減其金額。(二)依中央法規標準法第18條從新從優原則之規定，本件應適用92年1月2日公布之「中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法」第4條第2項之規定，依未服務期滿年限之比例，賠償在學期間之教育費用。(三)上訴人所簽定之「入學志願書」係被上訴人單方面所製作之定型化契約，其中有關「服務未滿6年應賠償在校期間全部費用」之約定，權利義務顯失公平，且加重上訴人之責任，依民法第247條之1第2款之規定，該部分約定無效。(四)被上訴人所提92年3月3日內政部內授警字第0920075230號函釋，違背消費者保護法第11條之規定，對定型化契約之解釋未依平等互惠之原則且未為有利上訴人之解釋，不應援用。又該函釋亦違反行政程序法第6條、第7條、第10條之規定等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴逾新臺幣502,567元部分。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)被上訴人係依據行政契約之法律關係提起本件訴訟，是以兩造之權義關係悉應依其契約之約定。依據上訴人所出具並交付予被上訴人之「入學志願書」，並參照司法院釋字第348號解釋意旨，學校與出具者間即成立公法上之契約。查上開志願書已載明「學生甲○○……畢業後並願遵守『中央警官學校、警察專科學校暨警察學校畢業學生服務年限辦法』規定事項，在警察機關(或委託代訓機關)連續服務至少6年，否則願賠償在學全部費用……」，其保證書亦表明保證同一事項，否則願賠償甲○○在學期間全部公費之旨。綜觀上開契約，其文義甚明，上訴人甲○○依約負有義務在警察機關連續服務至少6年，否則其本人及保證人均應負賠償全部公費之責。至於「中央警官學校、警察專科學校暨警察學校畢業學生服務年限辦法」僅是兩造締約當時之依據，被上訴人並非依該辦法提起本件訴訟。該辦法縱於92年1月2日廢止，或其後另公布其他類似之辦法，均不影響系爭契約之效力。本件被上訴人請求權基礎，既係本於兩造間之契約之法律關係，並非依據法令之規定請求，自無所謂法規之適用應依從新從優原則之問題，是被上訴人主張本件應依92年發布之「中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法」，依未服務年限比例賠償乙節，自無可採。又本件上訴人依前述二契約約定及繼承之法律關係，應負賠償責任，文義甚明，並無疑義。內政部92年3月3日內授警字第0920075230號函釋，係就「中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法」適用疑義所為之解釋，核與本件訴訟係依契約之法律關係請求者無關。上訴人質疑該函釋違反消費者保護法第11條及行政程序法第6條、第7條、第10條之規定，均不能為其有利之認定。(二)次查上開「入學志願書」、「保證書」中有關「服務未滿6年應賠償在校期間全部費用」之約定，與締約當時有效之「中央警官學校、警察專科學校暨警察學校畢業學生服務年限辦法」第5條之規定相同，其所訂之賠償金額僅係學生在校期間全部費用，核係達成國家培養警察人才之目的所必要，未逾越合理之範圍，當時入學之學生及其保證人均同依該規定出立「入學志願書」、「保證書」，一視同仁，並無違反平等原則及比例原則。又上訴人在被上訴人學校享受公費待遇，未依約履行義務服務未滿6年，約定賠償在校期間全部費用，亦未加重上訴人之責任，上訴人抗辯該約定權利義務顯失公平，依民法第247條之1第2款之規定，其約定無效乙節亦不足採取。(三)關於得否準用民法第251條規定酌減部分：查優秀警察人才之培育攸關國家治安之良窳，所以警察學校之招生及服務年限之約定具有強烈之行政目的。本件被上訴人要求上訴人在入學時出具之入學志願書，載明上訴人願在警察機關連續服務至少6年，否則願賠償在學全部費用，即在確保為國家培養警察人才之目的，又警察工作之績效，實務經驗至為重要，而經驗累積與服務期間之長短關係至鉅，此與一般勞務工作，可以服務時間長短評斷其對價不同。又其6年服務期間仍可受領薪給，享受與一般警察之福利，其服務與應賠償之公費，並非對價關係。綜上，應不宜準用民法第251條規定，以上訴人服務1年10月而比例酌減違約金。至92年1月2日發布之「中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法」第4條第2項雖規定應依未服務期滿年限比例賠償，惟此係92年所訂定之辦法，其時空背景不同、主管機關亦有不同行政目的考量，且該辦法亦未明定溯及既往發生效力，自不能列入本件酌減之考量因素。另主管機關內政部92年3月3日內授警字第0920075230號函釋，亦未表示上開辦法發布以前離職者得適用新辦法，益證各該時期發布之辦法具有不同之行政目的考量，不宜參酌新辦法之規定比例酌減。(四)關於得否準用民法第252條規定酌減部分：
關於違約金是否相當，最高法院49年台上字第807號判例認須依一般客觀事實、社會經濟狀況及當事人所受損害情形，以為酌定標準。此外，如前所述本件尚應考量行政契約所隱含之行政目的。查系爭行政契約僅約定賠償上訴人甲○○在學期間全部費用，而不及於其他，依社會經濟狀況觀之，並無不合理之處；而上訴人接受公費教育取得學位，依所述目前在高職擔任與所學相關之教職，已具有相當之經濟能力；上訴人為學校係以培育人才為目的，非服務機關，固不能認有何損失，然考量前述之行政目的，呂明宗之離職實已造成警察機關警察人才流失之損失。綜上考量，應認系爭行政契約關於違約金之約定並無金額過高之情形，上訴人請求酌減不應准許。因而判決准許被上訴人之請求。
五、本件原判決經核並無不合，茲就上訴意旨，再論斷如後：按「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」司法院釋字第348號解釋甚明。
又「中央警官學校、警察專科學校暨警察學校畢業學生服務年限辦法」第5條之規定：「各校畢業學生在服務年限內離職者，應賠償在校期間全部費用，其無力賠償或無法追繳者，由保證人賠償。」核係主管機關為確保國家培養警察人才之目的，並顧及財政支出之合理性而訂立。被上訴人執為與自願接受公費警察教育學生訂立行政契約之準據，核與法律之規定無違，且既已明訂為契約之內容，締約當事人自均有履行契約之義務。本件上訴人於87年間自原中央警官學校畢業，擔任警職未滿6年規定年限，即於89年3月9日因故辭職。按83年入學志願書之約定，上訴人應於89年3月9日辭去警職時賠償在校全部費用702,355元，惟迄今尚未清償之事實，為兩造所不爭。上訴人主張其出具之入學志願書係屬定型化之行政契約，對於定型化契約條款之解釋，應本平等互惠之原則加予解釋，按未服務期滿年限之比例計算賠償金額，或由行政法院依民法第251條、第252條規定，酌減違約金云云。經查，行政契約（或稱公法契約）與私法契約之區別，學理上固有各種不同之學說，惟對具體之契約予以判斷時，則應就契約主體（當事人之法律地位），契約之目的、內容以及訂立契約所依據之法規的性質等因素綜合判斷。行政契約固應由行政主體與他造當事人就約定之內容自由達成協議，因意思表示合致而成立。惟行政主體受依法行政原則之拘束，簽訂契約恒以法規為依據，或逕以法規之規定，作為契約內容之一部，此種公法上之定型化契約，亦屬常見。本件上訴人於入學時依當時尚未廢止由內政部發布之「中央警官學校、警察專科學校暨警察學校畢業學生服務年限辦法」第5條之規定，須先出具「入學志願書」，並由呂文慶、呂張錦珠出具「保證書」表示上訴人服務未滿6年應賠償在校期間全部費用，自係屬定型化契約之一種。就此種契約而言，上訴人固僅有簽訂與否之自由，並無對其內容與行政主體協商修改之餘地，故其契約內容首重公平合理，不得使上訴人負不相當之對待給付義務。然本件契約雖無此種不公平合理之情形，亦據原判決闡述甚詳，則被上訴人請求上訴人依約賠償，自屬有據。次按民法之規定於公法事件固非不得準用，惟準用時，仍不能不審酌行政契約所隱含之行政目的，非可全以私法契約之觀點考量。民法第251條、第252條分別規定：「債務已為一部履行者，法院得比照債權人因一部履行所受之利益，減少違約金。」、「約定之違約金額過高者，法院得減至相當之數額。」足見債務人已依約為一部履行或約定之違約金過高時，法院固得酌減違約金，然既謂「得」減而非「應」減，自須法院認為債務人依約支付違約金顯失情理之平或依一般客觀事實、社會經濟狀況及當事人所受損害等情，衡量約定之違約金確實過高，以為酌減標準。本件經原審審酌警察工作之績效，實務經驗至為重要，而經驗累積與服務期間之長短關係至鉅，此與一般勞務工作，可以服務時間長短評斷其對價不同。又其6年服務期間仍可受領薪給，享受與一般警察之福利，其服務與應賠償之公費，並非對價關係。認為不宜準用民法第251條規定，以上訴人服務1年10個月而比例酌減違約金。復以：系爭行政契約僅約定賠償上訴人在學期間全部費用，而不及於其他，依社會經濟狀況觀之，並無不合理之處；而上訴人接受公費教育取得學士學位，目前在高職擔任與所學相關之教職，已具有相當之經濟能力，經考量被上訴人之行政目的，上訴人之離職實已造成警察機關警察人才流失之損失，認為系爭行政契約關於違約金之約定並無金額過高之情形，上訴人請求酌減不應准許，其認事用法並無不合。本件原判決已就被上訴人勝訴之理由，敘明其判斷之依據，將判斷而得心證之理由，記明於判決，詳如上述。原判決所適用之法規與本案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂原判決違背法令之情形；上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴意旨，猶執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 18 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 侯 東 昇法官 鄭 忠 仁法官 黃 本 仁法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 6 月 19 日
書記官 王 福 瀛