最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第67號上 訴 人 甲○○（即如附表編號1-24所示之土地權利關係人之被選定人）被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 乙○○上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國95年11月24日臺北高等行政法院95年度訴字第206號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人為興辦臺北市○○○區○○○區○道路新築工程需要，前經內政部以民國93年10月22日台內地字第0930065187號函核准徵收臺北市○○區○○段1小段133-1地號等40筆土地（下稱系爭土地），並經被上訴人以93年10月22日府地四字第09322471200號公告（下稱系爭公告）及以93年10月22日府地四字第09322471202號函通知所有權人，公告期間自93年10月23日起至同年11月22日止。上訴人及選定人即如附表所示之編號1-24之土地權利關係人等24人，就系爭公告補償地價不服，於公告期間93年11月8日提起異議，被上訴人以93年11月29日府地四字第09322775100號函復查處情形予上訴人，上開24人仍然不服，案經被上訴人提臺北市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）94年6月17日第23次會議復議決議仍維持原評議結果，被上訴人據以94年7月14日府地四字第09414736800號函（下稱原處分）復上訴人。上訴人及選定人全體均不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人系爭土地坐落在臺北市內湖區都市計畫保護區第50、51號地價區段內分割出的第251、249號地價區段，均為無買賣實例及收益實例之地價區段。依地價調查估計規則第18條及第21條之規定，第50、51號地價區段之地價調查估計應選取內湖區內與第50、51號地價區段當地相鄰近之使用分區或同性質使用分區區作為基準地價區段。然被上訴人選取基準地價區段竟有不同各種版本，足證被上訴人違法。次查第50、51號及第251、249號地價區段既為同一地價區段，僅可視為公共設施保留地之地價區段，而不能作為毗鄰非公共設施保留地之地價區段，故被上訴人應以毗鄰住宅區區之平均數作為本件補償地價始為合法。被上訴人竟以第50、51號地價區段之公告現值予以補償，足證違反土地徵收條例第30條、平均地權條例第10條之規定。㈡按都市計畫區內公共設施用地徵收，應依平均地權條例第10條之規定予以徵收。惟查，被上訴人於徵收上訴人之土地時並未依該法規定辦理，而是依據該法之施行細則及土地徵收條例施行細則有關規定辦理。被上訴人認為該二細則為優先法律，然該二細則有關規定牴觸平均地權條例第10條規定均屬無效，被上訴人引用係屬違法。再者，本件應依照地價調查估計規則第18條規定，將第249、251號土地合併為一個地價區段，惟被上訴人以上訴人被徵收剩餘之土地（即第50、51號地價區段）公告現值，作為補償基價，違反平均地權條例第46條、地價調查估計規則、行政訴訟法第16
3、164、165條有關規定，以及行政程序法第7條第1項第2款規定等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：系爭經徵收之土地其都市計畫原均劃屬保護區，於辦理93年公告土地現值時，劃屬內湖區第50、51號地價區段，並分別評定區段地價為每平方公尺新臺幣（下同）3,800元及7,000元。嗣因工程需要，經被上訴人93年5月26日公告都市○○○○○道路用地，因被上訴人尚未依法取得，係屬公共設施保留地，且將於93年度辦理徵收，被上訴人乃依平均地權條例施行細則第63條規定重新計算其公告土地現值，爰就保留地範圍重新劃分地價區段，分別劃屬內湖第
251、249號地價區段，其93年地價區區地價經依平均地權條例施行細則第63條第1項第5款及第2項規定以毗鄰各非公共設施保留○○○區區○○○○區段線長度比例加權平均計算結果，其中劃屬第251號保留地地價區段計算結果仍為每平方尺3,800元，另劃屬內湖第249號保留地地價區段，計算結果為每平方公尺6,160元，較土地公告土地現值降低，被上訴人乃依規定仍維持原公告土地現值每平方公尺7,000元，免再公告，並據之作為補償徵收土地地價，於法有據；又第50、51號區段地價亦係依買賣實例而為評定，於法並無不合等語，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按土地徵收條例第30條及按平均地權條例第10條規定可知，在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其目的在於對被徵收財產之權利人，於為公益受到特別犧牲時，能得到與其損失相當的合理補償（參司法院釋字第579號解釋）；所謂按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償，係在追求一個相等或者接近其原來可能地價之地價。就本件而言，應按其毗鄰之非公共設施保留地即其餘保護區之地價計算，蓋此地價最接近甚至就是其原來之地價，上訴人主張應依該整個保護區所毗鄰之住宅區之地價計算，顯屬無稽。㈡次按土地法施行法第40條及地價調查估計規則第1條、第4條、第18條、第21條規定可知，公告土地現值之查定應依上開平均地權條例第46條及地價調查估計規則等相關規定，就土地使用管制等各項影響因素將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段，再定其宗地單位地價。查系爭土地及其毗鄰土地原經都市計畫劃定為保護區，於92年間評定其93年1月公告土地現值當時，內湖區之保護區並無買賣實例及收益實例。又查被上訴人以內湖區保護區土地並未蒐集到買賣或收益實例資料，且臺北市保護區土地之建蔽率、容積率及允許使用組別等均受「臺北市土地使用分區管制規則」之規範，故系爭土地所在之第50及51號地價區段，其93年之區段地價係選取93年臺北市同為保護區之土地，且有蒐集到買賣或收益實例資料之93年區段地價之臺北市北投區第36、93號都市計畫為保護區區為基準地價區段，復按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計並提經地評會會議評定通過，並無違誤。㈢又系爭土地嗣因被上訴人93年5月26日公告都市○○○○○道路用地，屬公共設施保留地，且將於同年度辦理徵收，是自應依前揭土地徵收條例施行細則第31條第2項之規定，依前揭平均地權條例施行細則第63條規定重新計算公告之，以作為徵收補償地價之依據。再按地價調查估計規則第18條第4項（修正前為第3項）規定，被上訴人依平均地權條例施行細則第63條規定重新計算公告前，將系爭土地分別單獨劃分為地價區段第249及251號區段，於法自亦屬有據。縱依上揭規則但書規定，系爭土地併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段，然依土地徵收條例第30條第1項後段及平均地權條例施行細則第63條第1項第4款之規定，亦係以系爭土地即該「『帶狀保留地』所毗鄰兩側之非保留地之區段地價」平均計算，而非以該「『併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段』所毗鄰兩側之非保留地之區段地價」平均計算，簡言之，無論系爭土地單獨劃分地價區段與否，計算其平均公告土地現值之依據，均是系爭土地各個宗地所毗鄰之非保留地之區段地價，於本件而言，仍是第50、51及52號三個地價區段，惟有如此解釋，才不致就保護區土地之損失以住宅區之地價補償之謬誤。從而，被上訴人以毗鄰各非公共設施保留地地價區段第50、51及52號之區段地價及其區段線長度比例加權平均計算結果，於法均屬有據，訴願決定遞予維持，並無違誤，乃駁回上訴人之起訴。
五、本院查：㈠按土地徵收條例第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，
應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。（第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」；次按平均地權條例第10條規定：「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物，應參照重建價格補償。」、第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」；平均地權條例施行細則第63條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關依本條例第46條規定查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：…四、帶狀保留地處於非路線價區段者，其毗鄰兩側為非保留地時，以其毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算，其穿越數個地價○○○區段時，應分段計算。…（第2項）前項所稱平均計算，指按毗鄰各非保留地之區段線比例加權平均計算。…」；又按土地法施行法第40條規定：「地價調查估計及土地建築改良物估價之估價標的、估價方法、估價作業程序、估價報告書格式及委託估價等事項之規則，由中央地政機關定之。」；地價調查估計規則第1條規定：「（第1項）本規則依土地法施行法第40條規定訂定之。（第2項）依本規則所為之地價調查估計，應符合平均地權條例有關規定。」、第4條規定：「（第1項）地價調查應以買賣實例為主，無買賣實例者，得調查收益實例。前項收益實例，係指租賃權或地上權等他項權利，且具有租金或權利金等對價給付之實例。」、第18條規定：「（第1項）劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。（第2項）已開闢道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價區段之地價有顯著差異者，得就具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形，劃設繁榮街道路○○區段○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設一般路線價區段。（第3項）非建築用地中經依法允許局部集中作建築使用且其地價有顯著差異時，應就該建築使用之土地單獨劃分地價區段。非都市土地及都市計畫農業區、保護區之零星建築用地，或依規定應整體開發而未開發之零星已建築用地，在同一區段範圍內，得將地價相近且使用情形相同而地段不相連之零星建築用地，視為一個地價區區號。（第4項）公共設施保留地應單獨劃○○○區段。但其毗鄰之非公共設施保留地均屬相同區段地價之地價區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。（第5項）帶狀保留地穿越數個地價不同之區段時，應視二側非保留地地價區段之不同，分段劃分地價區段。」、第21條規定：「（第1項）估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區區地價。二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區區地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區區地價修正之。估計區段地價之過程及決定區段地價之理由，應填載於區段地價估價報告表。（第2項）第1項第1款所稱之中位數，指土地正常單價調整至估價基準日之單價，由高而低依序排列。其項數為奇數時，取其中項價格為中位數；其項數為偶數時，取中間二項價格之平均數為中位數；實例為一個時，以該實例之土地正常單價為中位數。（第3項）影響地價區域因素評價基準，由內政部定之。」、第23條規定：「宗地單位地價之計算方法如下：一、屬於繁榮街道路線價區段之土地，由直轄市或縣（市）地政機關依繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則計算。二、其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。三、跨越二個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。…」；再按土地徵收條例施行細則第31條規定：「（第1項）本條例第30條第1項規定之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，指毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數；於每年編製土地現值時，依平均地權條例施行細則第63條規定計算之。（第2項）土地現值公告後，始經都市計畫劃定為公共設施保留地之土地，於下次土地現值公告前依法徵收者，其公告土地現值，應於公告徵收前，依平均地權條例施行細則第63條規定重新計算公告之，作為徵收補償地價之依據。但重新計算結果降低者，仍維持原公告土地現值，免再公告，並以原公告土地現值作為徵收補償地價之依據。」；地價調查估計規則第18條第4項（修正前為第3項）復規定以：「公共設施保留地應單獨劃分地價區段。但其毗鄰之非公共設施保留地均屬相同區段地價之地價區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。」㈡本件被上訴人為興辦臺北市○○○區○○○區○道路新築工
程需要，前經內政部核准徵收系爭土地，並經被上訴人公告及通知所有權人，公告期間上訴人及選定人即如附表所示之編號1-24之土地權利關係人等24人，就系爭公告補償地價不服，提起異議，被上訴人函復查處情形予上訴人，上開24人仍然不服，案經被上訴人提地評會會議復議決議仍維持原評議結果，被上訴人據以原處分函復上訴人。原判決認依平均地權條例第10條規定可知，所謂按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償，就本件而言，應按其毗鄰之非公共設施保留地即其餘保護區之地價計算，此地價最接近甚至根本就是其原來之地價。又依土地法施行法第40條及地價調查估計規則第1條、第4條、第18條、第21條規定可知，公告土地現值之查定應依平均地權條例第46條及地價調查估計規則等相關規定，就土地使用管制等各項影響因素將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段，再定其宗地單位地價。被上訴人以內湖區保護區土地並未蒐集到買賣或收益實例資料，而以臺北市北投區第36、93號都市計畫為保護區區為基準地價區段，復按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計並提經地評會會議評定通過，並無違誤。再依地價調查估計規則第18條第4項（修正前為第3項）規定，被上訴人依平均地權條例施行細則第63條規定重新計算公告前，將系爭土地分別單獨劃分為地價區段第249及251號區段，於法亦屬有據。無論系爭土地單獨劃分地價區段與否，計算其平均公告土地現值之依據，均是系爭土地各個宗地所毗鄰之非保留地之區段地價，仍是第50、51及52號三個地價區段，如此解釋，才不致就保護區土地之損失以住宅區之地價補償之謬誤。因之原處分尚無違誤，訴願決定予以維持，均無不合等事項，業詳予以論述，核無違誤。上訴意旨謂：保護區的土地用途甚廣，上訴人系爭土地若設置石窟放置靈骨灰，其價值高昂，原判決認定上訴人要求以住宅區之地價補償顯屬無稽，足證原判決過於主觀違法、違憲。又平均地權條例第10條之所以修正，係認公共設施保留地本身公告現值偏低，嚴重損害土地所有權人財產權，然原判決認定以公共設施保留地之公告現值補償係為合法，其認事用法難令人信服。再者，被上訴人未依土地公告現值估計調查法規完成調查估計，即以北投區保護區之公告現值作為上訴人系爭土地之基準地價，難謂合法，且原有保護區內公告現值偏低，不能作為補償依據。原判決稱第50、51號地價區段並不連接，且成帶狀係屬錯誤認定，蓋第50、51號地價區段不僅連接合併後呈塊狀，分割出來第251、249號地價區段是坐落其中，依平均地權條例第10條規定，禁止已被徵收土地本身之公告現值補償，故其毗鄰非公共設施保留地，自非原被徵收土地之保護區，應依平均地權條例施行細則第63條規定查估毗鄰住宅區區始符法令規定等語，無非重述其在原審之主張，並對原判決詳予論述不採之事由再予爭執，洵無可採。是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 1 月 22 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 黃 本 仁法官 黃 淑 玲法官 劉 介 中法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 1 月 22 日
書記官 王 史 民