最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第724號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 袁健峰 律師
陽文瑜 律師被 上訴 人 公務人員退休撫卹基金管理委員會代 表 人 乙○○上列當事人間退撫基金事件，上訴人對於中華民國96年3月27日臺北高等行政法院95年度訴字第1870號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人原任職中國造船股份有限公司（下稱中船公司），嗣於民國94年1月27日經商調至經濟部水利署北區水資源局擔任副工程司職務，離職時職等職稱為10等9級工程師。上訴人於94年3月18日向被上訴人申請補繳上訴人曾任職中船公司84年7月1日至94年1月26日年資（原任職期間為78年2月至94年1月26日，惟因公務人員退休法有關退撫新制係於84年7月1日實施，故申請補繳部分為84年7月1日至94年1月26日）之退撫基金費用，經被上訴人函覆以：上訴人任職中船公司服務年資，依經濟部94年10月27日經人字第09400586790號函釋規定，中船公司副總經理及以下從業人員不具公務員身分，依規定無法受理上訴人補繳年資申請等語在案（下稱原處分）。上訴人不服，提起復審，遭決定駁回，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠、依中船公司管理辦法第9條所為「中船公司副總經理以下從業人員採用聘僱制度，不具公務員身分」之規定，未經任何法律之授權，逕對經由國家考試分發至公營事業機構服務人員之身分為規定，已逾越法律保留原則，而與中央法規標準法第5條第2、4款規定相牴觸。又該辦法訂定之目的乃在對於所屬人員之管理，其性質應屬行政程序法第159條所稱之行政規則，屬於公司內部人事管理制度之一般性規定，非直接對外發生法規範效力之抽象規定，對訂定機關及其下級機關以外之機關自不生效力。另中船公司雖係依公司法所成立之股份有限公司，但其股份99.4%為國家所有，屬於國營事業機構，並為公營事業機構之一種，所須進用人員應向人事行政局申請分發考試及格人員，而公營事業機構用人既須以公務人員考試及格而經人事行政局分發者，則分發至公營事業機構服務之考試及格人員亦應具備公務人員身分。上訴人於78年8月9日公務人員考試實務訓練期滿後，於78年8月10日起由原實務訓練機關即中船公司佔實缺以6等工程員進用，依中船公司工作人員工作規則等規定，上訴人係屬公務員兼勞工身分由中船公司所進用，故上訴人於中船公司服務期間具備公務人員之身分，且屬勞動基準法第84條暨其施行細則第50條規定所指「公務員兼具勞工身分者」。㈡、上訴人於中船公司服務期間係投保公務人員保險，而非投保一般勞工身分所投保之勞保，若上訴人係純勞工之身分，又如何依公教人員保險法投保公務人員保險。另外，上訴人現擔任經濟部水利署副工程司係由經濟部水利署甄審通過後，以「商調」方式由原機關「調任」現職，若上訴人於中船公司服務期間不具公務員身分，怎可以非公務人員身分「商調」方式派代現職。再者，同為經濟部所屬之公營事業機構，如中油公司、臺電公司、自來水公司等均採行退撫基金年資補繳，獨中船公司未比照辦理，實已違反平等原則。㈢、縱認上訴人於中船公司服務期間不具公務人員或公務員身分，然公務人員退休法施行細則第12條第3項對於「曾任其他公職或公營事業人員」之規定，並未以具有公務員身分為限，被上訴人逕依銓敘部94年11月7日部退三字第09400586790號函為依據，將曾任公營事業機構人員資格限縮在具有公務員身分者，明顯增加公務人員退休法及其施行細則所無之限制，有違法律保留原則，應屬無效，被上訴人自不得依無效之函令否准上訴人補繳退撫基金之申請等語，求為判決撤銷復審決定及原處分，被上訴人就經濟部水利署北區水資源局94年3月18日水北人字第09412000480號函應作成准許上訴人補繳其任中船公司84年7月1日至94年1月26日公營事業年資退撫基金費用之行政處分。
三、被上訴人則以：㈠、依公務人員退休法施行細則第12條第3項規定所稱公營事業人員，係指公營事業機構具公務員身分之編制內正式職員曾任公營事業人員年資，始得申請補繳退撫基金而言，如不具公務員身分之純勞工，則係勞動基準法適用對象，因屬勞工身分，自不得認係公務人員而補繳退撫基金。中船公司副總經理以下從業人員之身分屬性，依中船公司管理辦法第9條所定，復參以經濟部94年10月27日經人字第09400586790號函，均認定中船公司副總經理及以下從業人員不具公務員身分。準此，本件上訴人自78年2月至94年1月任中船公司工程員及工程師年資，因未具公務員身分，自不得申請補繳公務人員退撫基金以併計其曾任中船公司年資為公務人員年資，被上訴人否准上訴人補繳申請之處分，於法並無違誤。㈡、上訴人進用法令，係依據中船公司人事管理要點施行注意事項第22條第1項第1款規定辦理。而國家高、普考試及格分發政府單位工作，僅作為進入該單位就業門檻，尚須取得銓敘官職等，始具備公務人員身分，受公務人員任用、俸給、考績、退休等相關法令規範，並適用公務人員保障法給予保障。中船公司係經濟部所屬生產事業單位，國家高等考試及格分發到職人員，均未銓敘官職等，其薪資、職稱等一切權利義務均依經濟部及公司規定辦理，上訴人自亦無例外。㈢、71年2月2日修正發布之公務人員退休法施行細則第10條規定，曾任有給專任之公務人員具有合法證件者、曾任雇員或同委任及委任待遇警察人員年資、或曾任公立學校教職員或公營事業人員之年資，未依各該規定核給退休（職）金，經原服務機關核實出具證明書者，得合併計算為退休公務人員年資。該退休年資之併計，係以曾任有給專任之公務人員、雇員、軍中文職或軍職准尉以上者為準，至於公營事業機構年資，除必須為公營事業機構編制內職員外，該年資且必須得依其單行退休規則（勞動基準法）除外採計為退休年資，又未曾領取退離給與者，始得申請併計公務人員退休。又據84年7月1日修正施行之公務人員退休法第8條及同法施行細則第12條第1、3項規定，公營事業人員於轉任公務人員而擬補繳退撫基金費用者，自仍以具有公務員身分（非勞工）為要件。再查勞動基準法第84條規定：「公務員兼具勞工身分者，其有關任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險（含職業災害）等事項，應適用公務員法令之規定。但其他所定勞動條件優於本法規定者，從其規定。」是以，各公營事業機構中不具公務員身分人員，因屬勞工身分，並無公務員退休法令之適用，其所具勞工身分之年資，自不得採訂為公務人員退休年資，自亦不得補繳退撫基金費用等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、按公務人員退休法第1條、第2條、第16條之1規定，公務人員退休年資之計算，應以其具有經銓敘列有官職等之公務員身分為前提，又該公務員身分之認定，應依公務人員任用法律為之。又依公務人員任用法第33條、勞動基準法第84條之規定，公營事業人員亦可能具有公務員之身分，但仍應視其所適用之相關法律為斷，不當然有上開公務人員退休法及公務人員任用法之適用，此觀諸司法院釋字第270號解釋意旨亦明。㈡、次按公務人員退休法第17條授權考試院，訂定公務人員退休法施行細則，即屬就司法院釋字第480號解釋理由書意旨所稱之技術性、細節性之行政規則。雖該施行細則第12條第3項規定公營事業人員之年資，可於轉任公務人員時併計其任職年資，但參酌首開說明，上開年資併計應以其任職公營事業時，仍具有經銓敘列有官職等之公務員身分為限，否則即逾越其母法授權之目的及範圍。再者，公營事業人員之任用，依公務人員任用法第33條，固應另以法律定之；惟依司法院釋字第270號解釋意旨，在公營事業人員任用及退休法律制定前，行政機關為促進經濟部所屬國營事業人事新陳代謝及企業化經營，非不可核定修正發布行政命令規範之。此外，依同院釋字第614號解釋，亦不排除在立法機關制訂如何併計之法律前，行政機關可依法律授權訂定之法規命令，或逕行訂定相關規定為合理之規範以供遵循。㈢、經濟部事業機構人員之管理原係依經濟部所屬事業機構人事管理準則及其實施要點之規定辦理，但因中船公司（另有中鋼公司）屬性特殊，其主管機關經濟部審酌立法院尚未就公營事業人員之任用及退休為立法，乃於66年6月29日訂定「中國造船股份有限公司管理辦法」另為規範，從此中船公司即脫離經濟部原有通案之管理制度。依其章程第1條規定，中船公司既係依公司法規定設立之私法人，則經濟部所定訂之中國造船股份有限公司管理辦法第9條規定，即未逸脫司法院釋字第305號之解釋意旨；且在立法院制訂公營事業人員之任用及退休法律前，經濟部頒布此行政規則為合理之規範，參酌同院釋字第270號、第614號解釋意旨，亦無違反憲法第23條規定之法律保留原則。㈣、本件上訴人雖自78年2月10日起至94年1月26日止任職中船公司，然其在中船公司任職期間係擔任工程師職務（離職時職等職稱為10等9級工程師），屬副總經理及以下之從業人員，均未銓敘官職等，雖上訴人主張其係高考及格經人事行政局分發至中船公司，並參加公務人員保險，應具有公務員身分云云。惟按，現行法制對「公務員」尚無單一之定義，個別法律對於公務員之界定，亦未必一致，而公營公司與其人員間，係以私法人地位依其人事規章，經由委任（選任、聘任或僱用）之途徑，雙方成立私法上之契約關係，縱令公營公司人員之任免考核事項，法令定為應由政府機關參與決定，此種內部行為亦係政府機關與公營公司間之另一種監督關係，並不影響公營公司與其人員間契約關係之存在（司法院釋字第305號解釋理由書可資參照）。另依中船公司工作人員工作規則第22條規定：「本公司聘僱從業員除工程、管理類六等以上人員就左列人員進用，其餘人員以公開甄選進用方式辦理。一、高等考試及格人員。…」是以，上訴人縱為依法考試及格並經人事行政局分發至中船公司任職，亦屬中船公司聘僱從業人員之進用方式之一，仍無改於上訴人與中船公司間為私法上契約關係，而不具公務員身分。上訴人執此主張其依法以公務員身分從事公職云云，尚無足取。㈤、復按，公務人員任用法施行細則第21條規定：「本法第22條所稱如業務需要時，得指名商調之，指各機關職務出缺，如因業務需要，需任用其他機關人員時，應經該機關依公務人員陞遷法規規定辦理後，詳細敘明擬調人員之職稱、姓名及擬任之職務，函商原服務機關同意，始得調用。」則公務人員任用法第22條所指各機關指名商調之人員應以具有公務員身分者為限。本件上訴人任職於中船公司期間，因不具公務員身分，則其能否依公務人員任用法第22條規定辦理本件之指名商調，不無疑義；縱能商調，亦係基於其任職中船公司前所取得之公務員任用資格而已，與任職中船公司之職務無涉。從而，其主張若上訴人於中船公司服務期間不具公務員身分，怎可以非公務人員身分商調方式派代現職云云，亦不能作為有利上訴人併計公務人員年資之認定。㈥、末按，行政法上之平等原則，並非指絕對、機械之形式上平等，而係指相同事物性質應為相同之處理，非有正當理由，不得為差別待遇而言，如果事物性質不盡相同而為合理之各別處理，自非法所不許。上訴人訴稱同為經濟部所屬之公營事業機構，如中油公司、臺電公司、自來水公司等均採行退撫基金年資補繳，獨中船公司未比照辦理，實已違反平等原則一節，既未經上訴人提出具體證據加以證明，本無可信；縱令屬實，惟各該公司之組織屬性、是否採自行甄選用人或考試用人、是否納入民營化皆有不同，故就其人事制度的安排與設計，並非不可為合理之各別處理。準此，上訴人主張本件否准補繳退撫基金費用之申請，已違反平等原則云云，洵無可取等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：㈠、按「公務人員在本法修正施行後，曾任依規定得予併計之其他公職或公營事業人員之年資，應於轉任公務人員時，由服務機關轉送公務人員退休撫卹基金管理機關按其任職年資、等級對照公務人員繳費標準換算複利終值之總和，通知服務機關轉知公務人員一次繳入退撫基金帳戶，始得併計其任職年資。」公務人員退休法施行細則第12條第3項定有明文。又「公務人員之退休依本法行之」、「本法所稱退休之公務人員，係指依公務人員任用法律任用之現職人員。」亦分別為公務人員退休法第1條、第2條所明定。是公營事業人員於轉任公務人員而擬補繳退撫基金費用者，自仍以具有公務員身分（非勞工）為要件。㈡、本件上訴人於84年7月1日起至94年1月26日止在中船公司擔任工程師職務，屬副總經理及以下之從業人員，均未銓敘官職等，既為原審經調查證據後所認定之事實，且司法院釋字第305號解釋理由已明揭：「公營公司與其人員間，係以私法人地位依其人事規章，經由委任（選任、聘任或僱用）之途徑，雙方成立私法上之契約關係，．．．縱令公營公司人員之任免考核事項，法令定為應由政府機關參與決定，此種內部行為亦係政府機關與公營公司間之另一種監督關係，並不影響公營公司與其人員間契約關係之存在。」，第614號解釋文亦謂：「公務人員曾任公營事業人員者，其服務於公營事業之期間，得否併入公務人員年資，以為退休金計算之基礎，憲法雖未規定，立法機關仍非不得本諸憲法照顧公務人員生活之意旨，以法律定之。在此類法律制定施行前，主管機關依法律授權訂定之法規命令，或逕行訂定相關規定為合理之規範以供遵循者，因其內容非限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第23條規定之法律保留原則有違。」是中船公司之主管機關經濟部審酌立法院尚未就公營事業人員之任用及退休為立法，乃訂定中船公司管理辦法另為規範，該辦法第9條規定：「中船公司之副總經理及以下之從業人員採用聘僱制度，不具公務員身分。」既未逸脫上開司法院釋字第305號之解釋意旨，且其內容非限制人民之自由權利，自難謂違反法律保留原則，而得適用。另依中船公司人事管理要點施行注意事項第22條第2項固規定「管理、工程類6等以上人員（職員）為勞動基準法第84條所指公務員兼具勞工身分人員」，及中船公司工作人員工作規則第2條亦規定「本規則所稱聘用、約聘人員（管理、工程類6等以上）為勞動基準法第84條所指公務員兼具勞工身分人員」，惟上開注意事項及工作規則係中船公司所自行訂定，與上揭司法院釋字第305號解釋所闡釋公營公司與其人員間之關係屬性不符，且經經濟部於96年3月15日及同年5月23日分別以經人字第09600040180號及00000000000號函釋「上訴人身分屬性不具公務員身分，尚非屬勞動基準法第84條所稱公務員兼具勞工身分」，即難以中船公司上揭規定而認上訴人具公務員身分，故上訴人縱為依高等考試及格經行政院人事行政局分發至中船公司任職，亦未改其於中船公司之任職關係為私法關係，而不具公務員身分，上訴人主張原判決援引司法院釋字第614號解釋顯有矛盾，及未審酌中船公司上揭規定，有判決不適用法規及判決不備理由之違法，殊無足採。㈢、另依公教人員保險法第2條規定，其保險對象係法定機關編制內之有給專任人員，及公、私立學校編制內之有給專任教職員，顯未專以具公務員身分者為限，是上訴人訴稱其係參加公教人員保險，即得佐證其具公務員身分，亦無可採。㈣、中船公司管理辦法第10條規定「中船公司所需延聘各級人員，由公司自行遴用，或委託有關機關代為遴選。」故上訴人由行政院人事行政局分發至中船公司服務，係該公司延聘人員之進用管道之一，尚不能據以認定上訴人即具有公務員身分。經濟部95年7月31日經人字第09500577370號函略以，行政院74年11月15日台74人政壹字第36664號函有關「公務員兼具勞工身分者」認定標準之規定，係將勞動基準法第84條及其施行細則第50條有關「公務員兼具勞工身分」人員所適用之人事法令予以列舉闡明，其中，中船公司管理辦法非屬上開院函規定所列之公務員人事法令；故中船公司副總經理以下分類職位6等以上職員之身分屬性，依中船公司管理辦法有關中船公司副總經理以下人員，不具公務員身分之規定，非屬勞動基準法第84條及其施行細則第50條所稱之「公務員兼具勞工身分」人員，而係屬純勞工身分，得排除公務員服務法之適用。準此，上訴人自始即未具公務員身分，上訴人主觀認定其具有公務員身分，與被上訴人否准其補繳退撫基金費用間，尚無信賴基礎，亦無信賴表現，核無信賴保護原則之適用。㈤、又上訴人另主張與上訴人同為高考及格並同梯派至中船公司任職之陳安境，其於90年12月22日以「商調」方式至行政院勞工委員會北區勞動檢查所任職，前任職於中船公司之年資，均獲准補繳退撫基金費用，及中船公司基隆總廠設計組課長蔡新烈於退休時，若不具公務員身分，何以領有公務人員退休證乙節，為上訴人於提起上訴後，始提出之新事實，依行政訴訟法第254條第1項規定，尚非本院所得斟酌。另按「民事訴訟法第59條至第61條、第63條至第67條之規定，於第44條之參加訴訟準用之。」為行政訴訟法第48條所明定，故僅於本院認其他行政機關有輔助一造之必要，而依同法第44條裁定命行政機關參加訴訟，始有準用民事訴訟法第65條告知訴訟之餘地。本件事證已明，且上訴人曾另案以所任中船公司年資向銓敘部申請提敘級俸，經該部以上訴人該年資不具公務員身分而予駁回，上訴人不服，循序提起行政訴訟，亦經本院以97年度判字第1042號判決駁回確定，經核無裁定命其他行政機關參加訴訟之必要，是上訴人聲請本院將本件訴訟告知第三人行政院人事行政局，並令行政院人事行政局參加訴訟，核無必要，均併予敘明。㈥、綜上所述，原判決尚無判決不適用法規或適用不當之違法，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 2 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 林 文 舟法官 姜 素 娥法官 王 德 麟法官 黃 清 光以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 7 月 3 日
書記官 黃 淑 櫻