最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第778號上 訴 人 甲00000000000被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 乙○○上列當事人間電子遊戲場業管理條例事件，上訴人對於中華民國96年6月28日臺中高等行政法院95年度訴字第738號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國86年9月18日核准蘇維宏在臺中市○○區○○路○○○○號1樓獨資經營「盟易遊藝場」，並核發給府經商字第86053278號營利事業登記證，嗣於87年1月6日經變更名稱為「明鴻電子遊藝場」，負責人變更為廖偉傑，於87年11月26日又變更為「滿加琍電子遊藝場」，負責人變更為上訴人林忠慶，其營業項目為「J701010電子遊戲場業（限制級娛樂類）」，領有第00000000-0號營利事業登記證。嗣臺中市警察局第五分局於89年3月30日查獲實際經營滿加琍電子遊藝場之江政育自89年3月1日起至同年3月30日止於前開營業地址長期與不特定之人賭博財物並以之為常業，及廖偉傑於該處賭博，遂移送偵查起訴，並經臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）於89年5月9日簡易判決有罪確定，被上訴人依行為時電子遊戲場業管理條例（下稱系爭條例）第31條規定，以95年6月27日府經商字第0950124952號函撤銷其營利事業之登記證及級別證（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：現行法律關於時效均有規定，行政行為不應有差別待遇，縱法無明文時，仍應有時效適用。行政罰法施行前之行政行為之裁罰，並非如被上訴人所稱無時效適用，而係應類推適用行政程序法第131條5年時效規定。至行政罰法施行後，該法第27條已明文規定時效為3年，而同法第45條第1項對於施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，既未將行政罰法第27條排除適用，自仍應適用第27條之規定以3年為其時效期間。故本件訴外人江政育違反行政法上之義務行為，於95年2月5日行政罰法施行前已生失權效果，依當時行政程序法規定已不能再予裁罰，被上訴人將失權之裁罰權再予處罰，顯有違誠信原則及權利濫用情事。又獨資商號業者即係出資人，二者具不可分離關係，於其違反系爭條例第17條第1項第6款規定時，始可依同條例第31條規定處獨資商號負責人罰鍰並令其停業，本件真正違反行政義務者係江政育，上訴人並非處罰對象，被上訴人卻處上訴人撤銷營利事業登記及營業級別證，顯屬違法。且系爭條例第31條有處罰步驟，即違反第17條第1項第6款規定者，處負責人罰鍰，並令其停業，再於法院判處有罪確定者，撤銷其登記證照，如不予停業任令營業負責人變更登記即不能再對變更後營業主為撤照處分，故被上訴人既不曾對上訴人施以罰鍰、停業處分，自係認上訴人並未違反同條例第17條第1項第6款之行為，故未加以處理，則其再處以撤照處分，顯前後矛盾。至經濟部所謂處分對象係商業不因名稱、負責人變化而排除適用之見解，業經本院94年度判字第1768號判決認無適用餘地。而被上訴人所舉法務部95年7月18日法律字第0950170325號函釋，係針對違反行政法上義務行為係發生於行政罰法施行前且行政機關已為裁處確定，與行政罰法第45條規定要件不合，自無適用餘地等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：裁處權時效並非公法上請求權消滅時效，故行政程序法第131條之消滅時效規定與行政罰法第27條裁處權時效規定，兩者之法律目的、性質完全不相同，不宜類推適用。臺中市○○區○○路○○○○號「滿加琍電子遊藝場」，經臺中市警察局查獲該營業場所涉及賭博，經臺中地院89年5月9日判決有罪確定，被上訴人乃依法撤銷其營利事業之登記及營業級別證，並無違誤。又電子遊戲場負責人經警察單位查獲賭博案件，移送檢察機關偵查，在未起訴或已起訴惟尚未判決有罪確定時，仍可辦理負責人變更登記，且依系爭條例第31條規定，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項，係針對該公司（或行號）營業項目而言，與負責人之變更與否，係屬二事。況依經濟部95年9月25日經商字第09502118350號函釋意旨，上訴人所主張之負責人變更，經營主體即變更乙節，應不足採。另行政罰法施行日為95年2月5日，本件原處分為95年6月27日，自95年2月5日起算，尚未滿3年，故被上訴人之裁處權並未消滅等語，資為抗辯，求為判決上訴人之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：行政程序法第131條第1項係有關公法上請求權消滅時效之規定，即公法上請求權已發生且可得行使之公法上請求權，因經過法定期間而不行使，致使該請求權消滅。而行政罰法第27條第1項乃裁處權時效之規定，係屬形成權，而非公法上請求權，故行政罰法施行前之違規行為之裁處，當不適用行政程序法第131條第1項規定。至如行政裁處確定後，則為係執行期間之問題，自應適用行政執行法有關執行期間之規定，亦與公法上請求權消滅時效問題無涉。又「……按系爭條例第31條所稱之負責人，係指登記時之負責人，至於實際從事賭博、妨害風化或其他犯罪者是否為負責人本人，允屬司法機關認事用法範疇，與登記事項無涉。如實際經營者（承租人或受讓人）涉有違反第17條第1項第6款之情事，若經法院判決有罪確定，自得依系爭條例第31條後段之規定，撤銷原登記者（出租人或原經營者）其營利事業登記，無關該電子遊戲場之負責人是否實際經營或委由他人經營。」經濟部94年8月3日經商字第09402090920號函釋在案（經濟部95年9月25日經商字第09502118350號函釋亦同此旨），本件上訴人早於87年11月26日即擔任「滿加琍電子遊藝場」之負責人迄今，而臺中地院89年度簡字第30號刑事判決所引用之臺中地院檢察署檢察官89年度偵字第5443號起訴書之犯罪事實載有：「江政育基於概括之犯意，自89年3月1日起至同年3月30日止，在臺中市○○路66之4號其所經營之滿加琍遊藝場附設電動玩具店內之公眾得出入之場所，擺設電動賭博機具18臺，連續與不特定人賭博財物……。」雖前揭犯罪事實江政育自稱其為「滿加琍電子遊藝場」之負責人，惟當時「滿加琍電子遊藝場」登記之負責人實為上訴人；又臺中市政府警察局第五分局員警所查獲之賭博場所係位於臺中市○○路66之4號1樓之「滿加琍電子遊藝場」，足見上訴人所經營之滿加琍電子遊藝場確有涉及賭博，並經判決有罪確定（即89年5月9日）在案，核與系爭條例第17條第1項第6款規定相符，被上訴人依同條例第31條後段於95年6月27日以府經商字第0950124952號函撤銷營利事業之登記及營業級別證，並於95年6月28日送達，並無違誤。再行政罰法第27條第1項固明定行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅，且前揭裁處權時效依同法第45條第1項規定，於「行政罰法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於行政罰法施行後裁處者」，亦有其適用。惟同法條第2項業已明定前項之裁處權時效之起算日為行政罰法施行日之95年2月5日。本件原處分日期為95年6月27日，自95年2月5日起算，尚未滿3年，故被上訴人之裁處權並未消滅。從而，被上訴人認上訴人違反系爭條例第17條第1項第6款規定，依同條例第31條後段及第11條第3項規定所為撤銷上訴人「滿加琍電子遊藝場」營利事業登記及營業級別證之處分，並無違誤，因將訴願決定及原處分均予維持等詞，而駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決並無不合，茲就上訴意旨，再論斷如下：按「經營電子遊戲場業者，應遵守下列事項：……六、不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」「違反第17條第1項第6款規定者，處負責人新臺幣50萬元以上250萬元以下罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」「主管機關依法撤銷電子遊戲場業營利事業登記時，應一併註銷其營業級別證。」行為時電子遊戲場業管理條例第17條第1項第6款、第31條及第11條第3項分別定有明文。次按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2項、第20條及第22條規定外，均適用之。
前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」亦為行政罰法第27條第1項、第45條所規定。復按89年2月3日公布之系爭條例第15條規定：「未依本條例規定辦理營利事業登記者，不得經營電子遊戲場業。」所謂「辦理營利事業登記」係兼指依系爭條例第11條規定，向直轄市、縣（市）主管機關申請核發「營利事業登記證」及「營業級別證」，並辦理營業級別、機具類別、營業場所管理人及營業場所地址之登記而言。而辦理營業級別、機具類別、營業場所管理人及營業場所地址之登記，應符合系爭條例第5條、第6條、第7條、第8條及第9條等之規定，司法院釋字第646號解釋足資參照。由此可知，系爭條例係以人民向主管機關申請核發「營利事業登記證」及「營業級別證」後始得經營電子遊戲場業之方式，對電子遊戲場業進行事前管制，以事前防止諸如賭博等威脅社會安寧、公共安全與危害國民，特別是兒童及少年身心健全發展之情事，而達維護公益之立法目的。系爭條例第17條第1項第6款規定：「經營電子遊戲場業者，應遵守下列事項：……六、不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」又系爭條例第31條規定：「違反第17條第1項第6款規定者，處負責人新臺幣50萬元以上250萬元以下罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」乃立法者對電子遊戲場業於開始營業後之違法行為，所進行之事後管制。至主管機關依法撤銷電子遊戲場業營利事業登記時，應一併註銷其營業級別證，則明定於系爭條例第11條第3項前段。經准許經營電子遊戲場業之獨資商號，因違反系爭條例第17條第1項第6款規定，受處分停業中，變更其商號名稱及負責人，而未重新申請核發「營利事業登記證」及「營業級別證」者，就系爭條例之立法目的而言，其管制之對象並未改變，自不因該獨資商號變更其商號名稱及負責人而有不同。否則系爭條例第1條規定「為管理電子遊戲場業」之立法目的是否落實，將因電子遊戲場業之經營型態為公司、獨資或合夥而異，其以獨資方式經營電子遊戲場業之人民，在商號名稱及負責人變更後，如一方面得以營利事業之主體仍具有同一性，故無須依法向主管機關申請核發「營利事業登記證」及「營業級別證」，即可排除系爭條例第15條規定之限制而經營電子遊戲場業；另一方面又得以營利事業之主體變更，二營利事業不具有同一性，故前營利事業違規行為之效力，不及於後營利事業云云，不僅論理矛盾，亦將使如此經營電子遊戲場業之人民使其營業得以既不受申請許可之事前管制，又不受違規處分之事後管制，與系爭條例以電子遊戲場業乃主管機關應事前許可及事後監督之營利事業之立法目的，顯不相符。因此，合法登記獨資商號電子遊戲場業，因違反系爭條例第17條第1項第6款規定而於受停業處分中，經申請核准變更其商號名稱及負責人登記，但未重新申請核發「營利事業登記證」及「營業級別證」者，為兼顧人民申請變更其商號名稱及負責人登記之權利與系爭條例之立法目的，則該停業處分對商號名稱及負責人變更登記後之該商號繼續有效；其原負責人經法院判決有罪確定者，主管機關自得據以依系爭條例第31條後段及第11條第3項規定，撤銷該商號名稱及負責人變更但未重新申請核發「營利事業登記證」及「營業級別證」之商號之營利事業登記，並註銷其營業級別證。至系爭條例於98年1月21日修正（預定98年4月13日施行）之第31條前段，於「應命其停業」之後增列「並於判決確定前，停止受理其公司或商號名稱及代表人或負責人變更登記之申請」，乃為貫徹電子遊戲場業管理條例之立法目的，而增加對人民申請變更其商號名稱及負責人登記權利之限制，併予指明。本院98年4月份第1次庭長法官聯席會議決議可資參照。本件上訴人林忠慶自87年11月26日起即為臺中市○○區○○路○○○○號1樓「滿加琍電子遊藝場」之登記負責人，其營業項目為「J701010電子遊戲場業（限制級娛樂類）」，領有第00000000-0號營利事業登記證，嗣臺中市警察局第五分局於89年3月30日在上開營業地址查獲實際經營滿加琍電子遊藝場之江政育自89年3月1日起至同年3月30日止長期與不特定之人賭博財物並以之為常業，及廖偉傑於該處賭博財物，經移送偵查起訴，並經臺中地院於89年5月9日以89年度簡字第30號簡易判決：「被告江政育以賭博為常業，處有期徒刑肆月，如易科罰金，以參佰元折算壹日。扣案之電動賭博機具麻將臺捌臺、單機肆臺、七ＰＫ陸臺、賭資新臺幣伍仟參佰伍拾元均沒收。被告廖偉傑在公眾得出入之場所賭博財物，處罰金參仟元，如易服勞役，以參佰元折算壹日。扣案之電動動賭博機具麻將臺捌臺、單機肆臺、七ＰＫ陸臺、賭資新臺幣伍仟參佰伍拾元均沒收。」有罪確定在案，為原審依職權調查認定之事實，核與卷內資料相符，堪認真實，被上訴人乃於95年6月27日以系爭原處分撤銷其營利事業之登記證及級別證，於法有據，自無不合。又行政程序法第131條第1項係有關公法上請求權消滅時效規定，而行政罰法第27條第1項乃裁處權時效規定，係屬形成權，而非公法上請求權，二者之法律性質不同，故行政罰法施行前之違規行為之裁處，不宜類推適用行政程序法第131條第1項規定。本件為行政罰法施行前違反系爭條例之行為應受處罰而未經裁處案件，依上規定，行政罰之裁處權時效，自行政罰法施行之日起算3年，本件原處分日期為95年6月27日，距行政罰法施行之日95年2月5日起算，尚未滿3年，故上訴人主張本件裁處權時效已消滅，自不足採。又經警查獲江政育實際經營滿加琍電子遊藝場並於前述期間在該營業地址長期與不特定之人賭博財物並以之為常業，及廖偉傑於該處賭博財物犯行，業經臺中地院分別判處江政育、廖偉傑如上所述罪刑確定在案。依經濟部94年8月3日經商字第09402090920號函釋：「……按系爭條例第31條所稱之負責人，係指登記時之負責人，至於實際從事賭博、妨害風化或其他犯罪者是否為負責人本人，允屬司法機關認事用法範疇，與登記事項無涉。如實際經營者（承租人或受讓人）涉有違反第17條第1項第6款之情事，若經法院判決有罪確定，自得依系爭條例第31條後段之規定，撤銷原登記者（出租人或原經營者）其營利事業登記，無關該電子遊戲場之負責人是否實際經營或委由他人經營。」被上訴人據以撤銷其營利事業之登記證及級別證，揆諸前揭本院98年4月決議並無違誤。又上訴人登記經營之滿加琍電子遊藝場所既涉有如上賭博犯罪行為，且經法院判決有罪確定，雖未經處負責人罰鍰，並令其停業，惟其涉及賭博犯行事證已臻明確，依法仍得逕撤銷其營利事業登記及營業級別證。經核原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無上訴人所稱判決不適用法規、適用不當或理由矛盾等違背法令情事。上訴人其餘所訴各節，無非就原判決業已論駁之理由以及就原審認定事實之職權行使事項，任加爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 16 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 姜 素 娥法官 鄭 忠 仁法官 黃 本 仁法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 7 月 16 日
書記官 彭 秀 玲