最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第771號上 訴 人 徐文欽
何昇勳周述惠共 同訴訟代理人 劉祥墩 律師
鍾瑞楷 律師被 上訴 人 教育部代 表 人 鄭瑞城上列當事人間優惠存款事件，上訴人對於中華民國96年8月22日臺北高等行政法院95年度訴字第2997號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人於民國（下同）95年1月27日以臺人㈢字第000000000000B號令修正發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱系爭要點）第3點之1規定，並以臺人㈢字第0000000000C號函頒布「教育人員退休所得合理化方案」。依據修正前之要點原核定上訴人之公保養老給付總額，高於其依系爭修正要點規定得續存優惠存款之金額。上訴人不服，對系爭修正要點提起訴願，經訴願不受理，遂向本院提起行政訴訟請求撤銷訴願決定及原處分（此部分經原審另以裁定駁回），並請求被上訴人自換約日起按月給付新舊系爭要點計算公保優存利息之差額及法定利息。
二、上訴人起訴主張：（一）教師與公立學校間之聘任契約為行政契約，故教師與國家間成立者自係行政契約無疑，上訴人與國家間既存在公法契約法律關係，公保養老給付金額優惠存款即屬契約內容之一部分，雙方即應受此契約內容之拘束，無由於未經他方同意之情形下片面修改契約約款，退萬步言，縱令國家確有公益上之理由而認有調整契約內容之必要時，亦應遵守行政程序法第145條至147條之規定，應補償相對人（即上訴人）損失始得為之。（二）公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法所賦予之權利，應受保障。業據司法院釋字第187號釋示在案，是公務員依法辦理退休乃屬公法上權利之行使。而教師亦為公務員之一種，依學校教職員退休條例施行細則第38條第1項規定頒訂優惠存款辦法，其中所定退休教職員退休金優惠存款制度，乃國家照顧退休教職員生老病死及安葬之退休制度之一種，公務員選擇支領一次退休金並辦理優惠存款時，該項存款之優惠利率請求權，即屬於公務員退休金請求權之一部分。（三）「行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。」業經司法院釋字第542號闡釋在案，今公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施既為行政院所肯認，且學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點亦經被上訴人認定為行政規則，被上訴人所修正核定之系爭要點即應受相關憲法原則拘束，例如：平等原則、法治國原則、法安定性原則、法律保留原則、信賴保護原則。（四）關於公保養老給付金額優惠存款既係給付行政措施，且因涉及之對象涵蓋軍公教人員，牽涉層面深遠，且事關國家對其退休後之照護義務，並關係廣大軍公教人員及其眷屬退休生活之安定，應屬涉及公共利益之重大事項，故應有法律或法律授權之命令為依據之必要。被上訴人僅以「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之1之便宜措施以減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款之金額，限制上訴人財產權，並非以法律為之或得法律之授權，實與法律保留原則及司法院解釋意旨相悖。（五）退休教師領取退休金計有5種方式，被上訴人此修正增訂之要點獨對「支領月退休金者」削減公保養老給付優惠存款額度，且並無正當理由，該行政行為明顯違反平等原則。（六）上開修正之發布施行溯及施行前已退休之教職人員，並影響要點發布實施後退休教職人員之公保養老給付得辦理優惠存款金額，使本要點施行前已退休之教職人員公保養老給付優存利息之既得權徒遭侵害，顯然違反禁止溯及既往原則，且嚴重戕害法秩序之安定。（七）系爭要點自63年施行迄今已30餘年，公保養老給付金額優惠存款非惟係行政契約內容之一部，更成為教職員退休後所賴以維生之重要基礎，被上訴人驟然實施本要點，其3點之1第2項規定：「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」使上訴人在辦理退休時並無法預見國家行政作為將來會有所變更之情形下，養老給付之優惠存款遭限制並致生利息減少之損害，使上訴人原本對行政法規之信賴亦遭致嚴重破壞，被上訴人顯有違反信賴保護原則之情形等語，依據行政訴訟法第8條第1項規定提起給付訴訟，求為判決被上訴人應自換約日之翌日起按月給付上訴人如原判決附表所示關於上訴人部分每月減少之優存利息及至清償日止按年息百分之五計算之利息。
三、被上訴人則以：（一）優惠存款制度，係政府早期建立之政策性福利措施，屬於給付行政。且自85年退撫新制施行後，僅85年以前之舊制年資所核給之養老給付得辦理優惠存款。
按優存要點僅屬一過渡性、暫時性之政策性福利措施，並非所謂之合意契約，本得由被上訴人基於主管機關之地位，依權責審酌其實施情形，並作必要之檢討修正，以期國家有限之資源發揮最大之效益。（二）優惠存款制度實施迄今30餘年以來，因國家經濟發展、社會環境多所變遷，各項人事制度亦有大幅度之變革，現今學校教職員之待遇已逐漸向上調整，退休所得大幅提昇，部分具有退撫新、舊制年資之學校退休教職員，其退休所得甚至有超過現職同等級人員薪資之不合理現象，形成過度照顧。依司法院釋字第443號解釋理由書所載；公保養老給付優惠存款制度係政府早期為照顧退休軍公教人員退休生活之政策性福利措施，屬於給付行政之範疇，除涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。公保養老給付辦理優惠存款係給付行政措施，且僅適用於特定族群，其受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆，而無以法律或法律授權之命令為依據之必要，被上訴人依權限訂定學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，規範上開優惠存款辦理事項，現被上訴人考量社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限予以修正該要點，以符法律之正當性與公平性，自無違反法律保留原則之情形。(三)學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點修正後，已辦理退休人員一體適用於爾後之給付，未生規範效力溯及既往之問題。(四)被上訴人審酌國家財政、社會環境及經濟環境之變遷予以適時修正，尚不足構成人民信賴之基礎，亦無違反信賴保護原則。（五）支領一次退休金人員，係以其退休生效日當時，在職同薪級人員之本俸加1倍或月俸額，計算其得支領之一次退休金後發給之，並無如支領月退休金人員，得隨時依現職教職員之待遇水準調整其退休金之情形。因此對於早期退休並支領一次退休金人員，本即因當時退休所得偏低而僅支領微薄之退休所得，有無法維持退休生活之疑慮，致有憑藉辦理優惠存款，領取適當利息收入以維持生活所需之必要。是以為繼續照護是類退休所得微薄人員之退休生活，本次優存要點修正之規定，未將支領一次退休金人員納入適用範圍，以符合優存制度建制之目的。又85年2月1日以前退休之人員，因退休所得較低，故不受優存要點修正規定之影響，故僅就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付得辦理優存之額度以達成政策目標，尚無違反平等原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按學校退休教職員公保養老給付優惠存款係依退撫新制施行前（85年1月31日以前），參加公教人員保險之年資，係按學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點附表所對照之得辦理優惠存款之本薪月數計算存款金額，並按優惠利率計息，屬政策性之福利措施，其存款金額減少雖使將來發生之孳息減少，惟依公教人員保險法規定應給予之公保養老給付金額及依學校教職員退休條例及其施行細則規定應核發之退休金金額並不會因而減少，被上訴人就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付辦理優惠存款之額度，並未減少上訴人之公保養老給付金額及退休金金額，該優惠存款之孳息，自非屬退休金之一部。（二）上訴人退休時期任教校為省立學校，被上訴人（國庫）固係其3人優惠存款差額利息之支給機關，然優惠存款之利息，非屬退休金之一部，被上訴人前揭支給義務係臺灣銀行給付優惠存款利息後，由被上訴人以預算補貼臺灣銀行，而非由被上訴人將優惠存款之預算直接給付予退休人員。易言之，退休人員若未與臺灣銀行訂立優惠儲蓄存款契約，縱使被上訴人為優惠存款差額利息之支給機關，亦無從將應負擔之利息直接給付予退休人員。上訴人尚不得主張「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之1、「教育人員退休所得合理化方案」係屬違法，逕依修正前之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」，作為請求權基礎，單獨向被上訴人請求給付利息差額。何況被上訴人並未與上訴人訂立優惠儲蓄存款契約，上訴人請求被上訴人應自「換約日」之翌日起按月給付其如附件一所示每月減少之優存利息及至清償日止按年息百分之五計算之利息，並無理由。（三）上訴人雖謂前揭命令違反平等原則、法律保留原則、法律不溯既往原則，不得採為契約內容云云，惟按給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，難謂與憲法第7條之平等原則相牴觸。（四）次查被上訴人早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經10餘年後，被上訴人考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。（五）再者，被上訴人係依現實社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付優惠存款利息範圍，此一給付並未影響已退休教職人員既已取得之優惠存款利息。亦即，修正要點係直接適用於要點變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教職人員於修正要點前已領取之優惠存款利息，毋庸繳回。且修正要點實施時，其原存單未到期者，仍得適用原要點，俟期滿與訴外人臺灣銀行換約時，始適用修正要點，故修正要點係往後生效並無溯及既往，尚無違反不溯及既往原則，自無違誤。（六）上訴人請求被上訴人給付公保優惠存款之利息差額，依上開說明，「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之1、「教育人員退休所得合理化方案」等行政命令並未違法，其起訴為無理由等詞，據以駁回上訴人關於給付部分之訴。
五、本院按：（一）教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，且相較軍保退伍給付得依陸海空軍退伍除役優惠儲蓄辦法規定辦理優惠存款，故於會商財政部等有關機關同意後，訂定發布學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點，自63年11月1日起施行。由上述要點制訂經過，可知公保養老給付優惠存款利息，係對早期退休人員退休所得偏低，由政府給予之一種特別補助，並非退休金之一部分，已屬甚明。查教師與學校之聘任關係固屬行政契約關係，然教師與教育主管機關教育部間並無契約關係存在，又上訴人向被上訴人依法領取退休金及公保優存利息補助，係屬其與國家間之公法關係，由被上訴人單方核定對外發生法律效力之行政處分，並非行政契約關係，上訴人主張公保優存利息為退休金之一部分，其退休後與國家間僅為行政契約關係，國家應依約履行給付義務，並受行政程序法上有關行政契約規定之拘束，不得單方修訂公保優存要點變更利息給付金額云云，尚屬誤解而無足採。又上訴人所引本院92年度裁字第1549號裁定意旨，與本院前開見解並無不符，上訴人加以援引欲作為其有利認定之佐證，自無可取。（二）上訴人與被上訴人間並非行政契約關係，已詳如前述，則上訴人基於行政契約關係訴請被上訴人給付新舊公保優存利息差額及法定利息，顯屬無據而應予駁回。如上訴人主張行政處分違法撤銷而受損害，據以提起給付訴訟，依行政訴訟法第8條第2項規定，應於提起撤銷訴訟時併為請求，本件系爭要點修正公布施行，並非具體之行政處分，於被上訴人依該要點對上訴人作成具體處分前，上訴人無從提起撤銷訴訟，其對系爭要點修定案提起撤銷訴訟部分，業經原審裁定駁回其訴，並經本院駁回其抗告確定在案，是上訴人應俟被上訴人對其作成具體行政處分提起撤銷訴訟時，始能併為請求損害賠償給付，準此，上訴人如係依此法律規定提起給付訴訟，亦屬無據。（三）如上訴人係以系爭要點修正有違法律保留、法律不溯及既往、平等及信賴保護等原則，依行政程序法第120條第3項規定提起給付訴訟，是否有理，則應視系爭要點修訂有無違反上開法律原則。（四）查關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。此有司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款為政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，難謂與憲法第7條之平等原則相牴觸。教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，並無涉及公共利益之重大事項，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經多年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反平等原則。又修正要點係直接適用於要點變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教職人員於修正要點前已領取之優惠存款利息，毋庸繳回。且修正要點實施時，其原存單未到期者，仍得適用原要點，俟期滿與臺銀公司換約時，始適用修正要點，故修正要點係往後生效並無溯及既往，尚無違反法規不溯及既往原則等由，均經原判決剖析甚詳，核無不合。上訴意旨謂該要點之修正有違公平及法規不溯及既往原則乙節，核無足取。（五）公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護，固為上開釋字第525號解釋在案；惟信賴保護之構成要件須符合（1）信賴基礎：（2）信賴表現：（3）信賴在客觀上值得保護等要件；上訴人主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1修正後，使上訴人客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟查上訴人因新舊公保優存要點變更所受利息差額損害，並非當然屬於基於信賴而實際開始規劃其生活或財產之變動所受之損失，上訴人並未進一步證明其因信賴原公保優存要點規劃經濟活動而受有何損失，亦即未證明其有信賴表現，遽以新舊公保優存要點計算之利息差額作為信賴表現之損失，自嫌無據。（六）退休人員在職時兼任導師或行政主管，所領薪資本較未兼任者為高，退休後所領之退休金基準並未併計原兼任之加給，是以在計算替代率時分母加計在職時兼任職務之點數，以示區別，尚與平等原則無違。又支領一次退休金人員，係以其退休生效日當時，在職同薪級人員之本俸加1倍或月俸額，計算其得支領之一次退休金後發給之，並無如支領月退休金人員，得隨時依現職教職員之待遇水準調整其退休金之情形。因此對於早期退休並支領一次退休金人員，本即因當時退休所得偏低而僅支領微薄之退休所得，有無法維持退休生活之疑慮，致有憑藉辦理優惠存款，領取適當利息收入以維持生活所需之必要。是以為繼續照護是類退休所得微薄人員之退休生活，本次優存要點修正之規定，未將支領一次退休金人員納入適用範圍，以符合優存制度建制之目的。又85年2月1日以前退休之人員，因退休所得較低，故不受優存要點修正規定之影響，故僅就部分退休所得偏高之教育人員酌予調整其公保養老給付得辦理優存之額度以達成政策目標，尚無違反平等原則等語，業經被上訴人答辯甚詳，核與事實相符，自屬可信。（七）綜上所述，上訴意旨所述，均無足取。原審未能妥為行使闡明權，訊明上訴人依據何法律關係提起本訴，就上訴人部分主張亦未能詳予指駁，固稍有疏漏，惟依本院上開說明，原判決駁回上訴人在原審之訴，結果尚無不合，仍應予以維持。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 16 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 7 月 16 日
書記官 彭 秀 玲